日本国有鉄道清算事業団の長期債務等について　

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第５　日本国有鉄道清算事業団の長期債務等について

１　国鉄長期債務等の概要

（国鉄改革の概要）

　旧日本国有鉄道（以下「国鉄」という。）は、昭和２４年６月にそれまでの国による鉄道の直営制度を改め、公共企業体として発足した。その後、国鉄の決算は、３９年度に純損失を計上して以来、各年度の純損失額は次第に増加し、長期借入金及び鉄道債券に係る債務（以下「国鉄長期債務」という。）の残高も同年度末に８３百億円であったものが、年々増加し、６１年度末では２５兆０６百億円となった。

　この間、国及び国鉄は、国鉄の経営状況の悪化に対処するため、４４年度から６０年度にかけて４次にわたり、再建計画を策定し、あるいは再建対策を講じたが、経営状況を抜本的に改善するには至らなかった。

　このような中で、５７年７月の第２次臨時行政調査会の答申を受けて国鉄再建監理委員会が５８年６月に発足し、６０年７月、「国鉄改革に関する意見」を内閣総理大臣に提出した。この意見で、国鉄事業を再生するには速やかに分割・民営化施策を断行するしか道はない、との結論の下、経営形態についての考え方とともに、国鉄長期債務及びその他の債務（以下「長期債務」という。）及び年金負担等の将来費用（以下、これを「長期債務」と合わせて「長期債務等」という。）の処理についての考え方が示された。

　これを受け、６１年１１月、日本国有鉄道改革法をはじめとする国鉄改革関連８法が成立し、６２年４月、国鉄改革が実施された。この結果、国鉄は旅客部門６社、貨物部門１社などに分割され、また、新幹線鉄道施設については新幹線鉄道保有機構が一括保有することとなった。

　この結果、上記の新会社等に承継されない資産の処分や長期債務等の処理及び国鉄職員の再就職促進に関する業務等は、日本国有鉄道清算事業団（以下「事業団」という。）において行うこととなった。

（国鉄改革時の長期債務等の概要）

　国鉄改革時（６２年４月）における上記の長期債務等の合計額は３７兆１１百億円となっており、その概要は、次のとおりである。

ア　長期債務の概要

　長期債務の額は、６２年度首において３１兆４５百億円となっており、その内訳は次のとおりである。

イ　将来費用の概要

　長期債務と併せて処理することとされた将来費用の見込額は、６２年度首において５兆６６百億円となっており、その内訳は次のとおりである。

　上記のうち、〔1〕 の年金負担等の見込額は、追加費用、恩給負担及び公経済負担の各見込額の合計額であり、その詳細は次のとおりである。

　追加費用は、年金受給者の公共企業体職員等共済組合法施行日（３１年７月１日）前の勤務期間を現行共済年金制度の組合員期間に算入したことにより生じる年金給付の費用であり、６２年度首における見込額は４兆７６百億円（平成５２年度までの発生見込額１０兆５６百億円を確保するために、年利回り７．３％で運用することとして割り戻して計算した額）である。恩給負担は、昭和３１年７月前に国鉄を退職した者に対する恩給の費用であり、同８百億円である。公経済負担は、年金給付の費用のうち国鉄が負担すべきであった６１年度末における精算金であり、同１５百億円である。

（長期債務等の承継）

　６２年度首における上記の長期債務等の合計額は３７兆１１百億円であり、この額は事業団、ＪＲ各社等（注１） 及び新幹線鉄道保有機構が承継することとされ、その内訳は次表のとおりである。

(単位:百億円)

（注１） ＪＲ各社等とは、東日本旅客鉄道株式会社、東海旅客鉄道株式会社、西日本旅客鉄道株式会社、日本貨物鉄道株式会社、鉄道通信株式会社（現日本テレコム株式会社）及び鉄道情報システム株式会社である。

（注２） 事業団が承継する長期債務等の額は、平成元年１２月の閣議決定時の額である。

長期債務等の承継先ごとの承継理由及び内容は次のとおりである。

ア　ＪＲ各社等について

　３島会社については、厳しい経営環境にかんがみ長期債務等を承継しないこととされた。

　そして、東日本旅客鉄道株式会社、東海旅客鉄道株式会社及び西日本旅客鉄道株式会社（以下「本州３社」という。）等については、国鉄長期債務と鉄建公団債務を承継するものの、最大限の効率的経営を行うことを前提に、当面収支が均衡し、かつ、将来にわたって事業等を健全かつ円滑に運営できる限度で負担することとされ、その額は５兆９３百億円とされた。このうち鉄建公団債務については、鉄建公団から借り受けて経営する鉄道路線の貸付料を支払うこととされた（実際の債務償還は鉄建公団が行うことになる。）。

イ　新幹線鉄道保有機構について

　新幹線鉄道施設については、国鉄が自ら建設した東海道、山陽、東北の各新幹線及び鉄建公団が建設した上越新幹線を新幹線鉄道保有機構が一括保有することとされた。そして、同機構はこれらの施設を本州３社に貸し付け、これらの４新幹線の再調達価額を基に収益格差などを考慮して各社に配分した貸付料を徴収することとされた。これにより、同機構は４新幹線の資産価額の簿価に見合う国鉄長期債務と鉄建公団債務を承継することとされ、その額は５兆６５百億円とされた。そして、長期債務とは別に、再調達価額と簿価との差額２兆８８百億円もまた事業団に対して同機構が負う債務とされた。

ウ　事業団について

　事業団は、上記の承継先が承継してなお残る長期債務等２５兆５２百億円を承継することとなった。

　このうち、鉄建公団債務及び本四公団債務は、青函トンネル、瀬戸大橋等の鉄道施設の建設に係る費用である。そして、これらは、長期債務等を承継しないこととされた３島会社が経営することなどから、事業団が承継することとされたものである。

（事業団の償還財源）

　上記の結果、事業団は、国鉄改革時には３７兆１１百億円の長期債務等のうち２５兆５２百億円を承継した。そして、この長期債務等を処理するための財源（以下「償還財源」という。）は、次のとおり、計１１兆７５百億円と試算されていたことにより、結局、１３兆７７百億円が償還財源の不足となると見込まれていた。

（長期債務等の処理に関する国の方針）

　上記の土地売却収入等の自主財源を充ててもなお残る長期債務等については、「日本国有鉄道清算事業団の債務の償還等に関する基本方針について」（昭和６３年１月閣議決定）において、最終的には国において処理するものとされた。

　また、上記の閣議決定では、６２年度首に事業団が承継するとされた長期債務から発生する利子の見込額７兆８９百億円に加えて、債務の借換え等のための新たな借入れが必要となり、処理すべき債務等の予定額は増大すると考えられていた。そして、翌年の「日本国有鉄道清算事業団の債務の償還等に関する具体的処理方針について」（平成元年１２月閣議決定。以下「具体的処理方針」という。）において、「事業団の長期債務等の処理は金利との競争であり、このまま推移すれば発生金利による債務等の累増が避けられない状況である」としたうえで、長期債務等の処理のため、事業団の保有する土地の処分については平成９年度までにその実質的な処分を終了するものとされた。

２　検査の背景

　国鉄改革により事業団において処理することとされた長期債務等残高は、昭和６２年度首に２５兆５２百億円であったものが、平成９年度首においては２８兆０６百億円と増加している。そして、償還財源の不足となる額は昭和６２年度首に見込まれた１３兆７７百億円に比べ相当多額になることが見込まれる状況となっている。

　このような状況から、現在、運輸省をはじめ政府において長期債務等の本格的処理のための具体的処理方策を検討中であるが、最終的に残る長期債務等については、いずれ国民に負担を求めざるを得ないことから、国民の関心が極めて高い。

　したがって、長期債務の償還等については、事業団において、引き続き、土地、株式の早期かつ効果的な処分に努めるとともに、政府、運輸省においても早急に本格的処理を行うための抜本的な措置を執り、国民の理解と合意を得ることが緊要である。

　このため、これまでにも、政府において、随時、長期債務の償還状況等が明らかにされてきており、本院としても、従来から事業団における長期債務等の処理について検査を行い、平成７年度決算検査報告において、事業団の保有する土地について、その処分状況を掲記した。本年次の検査においては、このような状況を踏まえ、特に、事業団の収入及び支出状況、長期債務の償還及び金利の状況等並びに事業団の保有する資産の状況等について調査を実施することとした。

３　検査の状況

（１）　事業団の収入・支出及び長期債務等の残高の推移等

（事業団の収入、支出）

　昭和６２年度から平成８年度までの１０年間の事業団における債券及び借入金の収入及び償還分を除いた実質の収入及び支出の各合計額は、次表のとおり、１１兆８２百億円及び１６兆５６百億円であり、収入が支出を４兆７３百億円下回っている。

注（１） 「土地等売却」には建物提案方式による借入金収入を含む。

注（２） 「新幹線鉄道保有機構貸付金」は平成３年１０月以降は鉄道整備基金貸付金となる。

注（１） 「利子」は長期債務の利子に係る分である。

注（２） 「その他」には建物提案方式による借入金利子を含む。

　これを収入、支出に分けて詳述すると、次のア及びイのとおりである。

ア　収入について

（ア）　土地等の売却収入

　国鉄改革が行われた昭和６２年度は、６０年度頃からのいわゆる「バブル経済」の下、地価の急激な高騰が続いていた時期であった。このため、６２年１０月には、政府が決定した「緊急土地対策要綱」（昭和６２年１０月閣議決定）の方針に基づき、事業団の土地売却は、その原則である公開競争入札による売却が事実上凍結された。その後、事業団では、平成元年度以降においては、地価を顕在化させない処分方法として、土地信託方式（注３） 等を導入するとともに、地方公共団体等への随意契約による売却を進めてきた。このような状況から、過去１０年間のうち３年度までの前半の５年間における土地等の売却収入の合計額は２兆２３百億円と、当初の推計資産額７兆７０百億円の２８．９％にとどまった。

　その後、事業団では、バブルが崩壊し地価が沈静化する中で、６年度以降、建物提案方式（注４） 等の多様な土地処分方法を導入して土地処分の促進を図ってきている。しかし、地価下落の影響、地方公共団体等の財政事情、駅周辺の大規模用地の土地区画整理事業の遅れなどにより売却は難航し、結局、この１０年間における土地の売却面積は事業団が承継した９，２５４ｈａのうちの７４．１％に当たる６，８６３ｈａ、これに係る土地売却収入の合計額は、当初の推計資産額７兆７０百億円の７３．２％に当たる５兆６４百億円となっている。

（イ）　株式の売却収入

　旅客会社等の株式売却については、東日本旅客鉄道株式会社では、３年度決算で主要な株式の上場基準を達成したものの、株式市況が元年末をピークに急落し、その後も低迷が続いたことから、４年８月の総合経済対策（平成４年８月経済対策閣僚会議決定）でも同社の株式売却について４年度は見送ることとされた。そして、同社の総株式数４，０００千株のうち２，５００千株が実際に売却されたのは、５年度となった。

　また、西日本旅客鉄道株式会社の株式売却については、７年１月の阪神・淡路大震災の影響により６年度決算で上場基準を達成できなくなり、８年度に総株式数２，０００千株のうちの１，３６５千余株の売却が実施された。

　結局、この１０年間の株式売却収入は１兆５６百億円と額面価額４５百億円を上回ったが、売却時期は当初の見込みより大幅に遅れた。

　なお、評価額７０百億円の営団地下鉄の出資持分については、昭和６２年度から平成元年度までの３年間で、国に対する長期債務の一部（一般会計からの無利子借入金）の償還に充てるため、総額３百億円を一般会計に譲渡している。そして、２年度に、有利子の長期債務（資金運用部資金からの借入金）の負担を軽減するため、残る出資持分全部を再評価したところ９３百億円となり、これを一般会計に譲渡したことにより、譲渡代価相当の長期債務は事業団から一般会計に承継された。

（ウ）　新幹線鉄道保有機構貸付金からの収入

　昭和６２年度首における新幹線鉄道保有機構に対する貸付金債権２兆８８百億円については、当初、３０年間の元利均等償還とされていた。これにより毎年２３百億円の元本及び利子が事業団に償還されていたが、長期債務の累増を防止するため、平成元年度に元本７２百億円の早期償還が行われるとともに、償還期間についても元年度から１５年度までの１４年間に短縮された。

　しかし、３年１０月に、旅客会社の株式売却に必要な環境整備を図るため、新幹線鉄道施設は本州３社に譲渡することとされ、新幹線鉄道保有機構は解散し、鉄道整備基金（注５） がその権利義務を承継することとなった。その際、事業団の同基金に対する貸付金債権は、償還期間が平成６３年度までの６０年間と延長され、また、各年度の償還額は、償還財源である本州３社からの同基金に対する償還金を営団地下鉄南北線等の建設のための無利子貸付等に充てることとされたことから、当該建設の進ちょく状況により変動することとなった。また、上記の新幹線鉄道施設の譲渡時には、再調達価額を新たに算定したため、新幹線鉄道保有機構から承継した債務との差額１兆０８百億円が生じたが、これに係る本州３社からの償還金は、いわゆる整備新幹線建設のための交付金に充てられることとされた。

　結局、上記の措置が執られた結果、この新幹線鉄道保有機構貸付金収入は、１０年間で元本１兆０１百億円（当初の推計資産額２兆８８百億円の３５．０％）、利子１兆４２百億円にとどまった。

（注５） 　「鉄道整備基金」は、平成９年１０月１日に解散し、同日に解散した「船舶整備公団」と合わせ、その一切の権利及び義務を「運輸施設整備事業団」が承継した。

（エ）　補助金収入

　国は、昭和６２年度以降、長期債務の累増を防止するため、長期債務に係る利子の支払の一部に充てるものとして、事業団に対して一般会計から補助金を交付している。そして、平成元年度においては当初予算の１６百億円に加え補正予算で更に４５百億円が交付され、この補助金は１０年間で総額１兆５９百億円が交付された。

イ　支出について

　この１０年間における事業団の実質の支出額は、大部分が長期債務から発生する利子の支払で、毎年８７百億円から１兆０７百億円の利子を支払っており、その総額は９兆９２百億円となっている。近年、金利の低下でわずかに減少傾向にあるが、債務の借換え等のための新たな借入れが加わり長期債務が累増しているため、８年度においてもその支払額は９０百億円となっている。

　共済年金等負担金については、昭和６２年度首における１０年間の発生見込額４兆４０百億円に対して、実支出額は５兆０８百億円（１１５．４％）と大幅に上回った。これは、鉄道共済年金の財政危機に対して、年金支給を確保するための措置として、平成２年度から８年度までの間に、７０百億円の特別負担（旅客会社及び貨物会社の特別負担は１５百億円）が新たに加わったことによるものである。

　管理費等については、昭和６２年度首における１０年間の発生見込額は３５百億円であったが、１０年間の実支出額は４８百億円となっている。

　雇用対策費については、６２年度首における発生見込額は３０百億円であったが、平成３年度までに支払を完了し、その実支出額は２２百億円であった。

（長期債務等残高及び金利の推移）

ア　残高の推移

　上記のように、土地及び株式の売却収入が１０年間の早い段階で確保されなかったこと、毎年の金利負担が多額に上ったことなどから、長期債務等の残高は、次表のとおり、昭和６２年度首に２５兆５２百億円であったものが、平成９年度首には長期債務２４兆４３百億円、将来費用３兆６２百億円、合計２８兆６００億円と増加している。

　このうち、９年度首における将来費用の見込額３兆６２百億円は７２年度までの発生見込額７兆１４百億円を確保するために、年利回り７．３％で運用することとして割り戻して計算した額である。

(単位:百億円)

イ　金利の状況

　長期債務の残高が増加しているが、これは、昭和６２年度から平成８年度までの１０年間の支出額の合計１６兆５６百億円のうち支払利子額の合計が９兆９２百億円となっているように、金利が大きな要因になっており、元年の政府の具体的処理方針で危ぐされていたとおり、発生金利によって長期債務が累増している状況となっている。

　すなわち、昭和６２年度首及び平成９年度首における長期債務の残高（上記の表において長期債務の残高から未承継分や概算額を除いた金額）はそれぞれ１８兆０６百億円及び２３兆６３百億円となっている。

　このうち、有利子債務についてみると、平均金利は、この間の低金利傾向を反映して７．０８％から４．７４％に低下しているが、一方、長期債務の残高は１２兆６６百億円から１８兆３１百億円に増加している。したがって、低金利のメリットはあるものの、土地及び株式の売却収入等が早い段階で確保されなかったことなどから長期債務の残高が増加している状況となっている。

　そして、９年度首における長期債務の残高の内訳についてみると、資金運用部資金借入金及び同引受債等の債務残高は１５兆４９百億円と有利子債務１８兆３１百億円の８４％を占め、この中には最高で８．７０％（２５年償還、固定金利）という高金利時代のものが含まれていることからその平均金利は５．２０％となっている。

　一方、民間借入金の債務残高は２兆７６百億円と有利子債務の１５％を占めているが、その大部分は事業団移行後に調達した償還期間３年の長期プライムレートに基づく変動金利によるものであることから、その平均金利は２．１３％となっている。

　上記１０年間の支払利子額９兆９２百億円は、その５１％が資金運用部資金に対する支払となっていた。

（２）　今後処理すべき長期債務等の金額

（平成９年度首における事業団の資産及び債務）

　９年度首に事業団が保有している資産の額は、次のとおりである。

　すなわち、土地については、事業団が９年１月の公示地価等を基に推計した土地の推計資産額は１兆４０百億円である。

　株式については、〔1〕 東日本旅客鉄道株式会社は８年３月から、西日本旅客鉄道株式会社は同年１０月の上場から、それぞれ９年２月までの平均株価に事業団の売却後の保有残株式数を乗じた額、〔2〕 東海旅客鉄道株式会社は９年８月の入札による落札合計額と、売出価格に事業団の入札後の保有残株式数を乗じた額の合計額、〔3〕 これら３社以外の株式保有会社は額面に保有株式数を乗じた額、とした推計資産額は１兆８９百億円である。

　また、鉄道整備基金貸付金債権については１兆８６百億円である。

　以上のとおり、９年度首の推計資産額の合計額は５兆１５百億円となる。

　したがって、昭和６２年度首においては長期債務等の残高２５兆５２百億円に対して１３兆７７百億円が償還財源の不足になると見込まれたが、平成９年度首においてみると、長期債務等の残高２８兆０６百億円に対して２２兆９０百億円が償還財源の不足となっていると見込まれる。

　上記について、表にして示すと次のとおりである。

（長期債務等における支払見込額及び発生見込額）

ア　長期債務の支払見込額

　９年度首における長期債務の残高は２４兆４３百億円である。このうち、９年度首に鉄道共済年金が厚生年金へ統合されることに際し負担することとされた積立金の不足分に係る債務（以下「移換金債務」という。）の概算額は８０百億円であり、これを別にすると、２３兆６３百億円となっている。

　この２３兆６３百億円から今後発生する利子については、前提とする条件によりさまざまになるが、〔1〕 ９年度以降に償還期限が到来する都度、借換えを行わずその償還のための財源がすべて手当てされることとし、また、〔2〕 固定金利によるものは約定の金利を、変動金利によるものはすべて９年度に最初に到来する利払いの金利を用いて、試算すると、４兆１１百億円（９年度以降５年間に長期債務のうち約４８％の償還期限が到来する。）となる。これに、上記の移換金債務８０百億円から今後発生すると見込まれる利子２４百億円を加えると４兆３６百億円となる。

　また、「日本国有鉄道清算事業団の債務の負担の軽減を図るために平成９年度において緊急に講ずべき特別措置に関する法律」（平成９年法律第７３号）により、１０年３月３１日において、日本国有鉄道清算事業団債券の額面合計３兆００百億円の債務を一般会計に承継するなどの措置が執られ、１０年度以降８３百億円の利子の支払が軽減されることとなっている。

　したがって、９年度首における長期債務残高２４兆４３百億円に、上記による９年度以降の長期債務の利子３兆５３百億円を含めた支払額は、２７兆９７百億円と見込まれる。

イ　将来費用の発生見込額

　将来費用について、毎年度発生する費用の支払財源がアと同様に必要となる都度すべて手当てされることを前提とすると、その発生見込額は９年度首で、６年度の年金財政再計算の数値等に基づき見直しを行った７２年度までの共済年金等負担金６兆９８百億円、及び１５年度までの事業団等における管理費等の発生見込額１６百億円の合計７兆１４百億円となる。

（長期債務等の支払見込額とその財源）

　上記ア及びイの仮定条件の下で算出した長期債務等の処理に伴う支払見込額は、次表のとおり、３５兆１１百億円に上ると見込まれる。

　しかし、実際の長期債務等の処理に当たっては、長期債務の借換えを行いながら、長期にわたってその償還を進めることとなれば、上記の支払見込額以上の財源が必要になると見込まれる。

（単位：百億円）

　一方、その償還財源は、９年度首において事業団の保有する資産の推計資産額等５兆１５百億円に、鉄道整備基金貸付金債権から発生する利子１兆７４百億円（運輸省の試算に基づく３５年度までの利子）を含めた６兆８９百億円となっている。

４　本院の所見

　長期債務等については、政府、特に運輸省においてこの処理のための各種施策を実施し、また、事業団においても、これに基づき土地等の資産の効果的処分や金利負担の軽減を図るなどして、長期債務の償還等に努めてきている。しかし、上記のとおり、土地及び株式の売却収入が１０年間の早い段階で確保されなかったこと、国鉄改革後に年金負担に係る新たな債務が加わったことなどから、当初の試算及びその後の政府の処理方針に対して長期債務の償還等が円滑に進まなかった。この結果、事業団では、収入が支出を下回る年度が多くなっており、特に利子の支払が毎年度巨額に上り長期債務が累増し、この長期債務から発生する利子は、８年度では１日当たり２４億円となっている。

　したがって、この長期債務等の増加を抑え、更に処理を進めるため、事業団の保有する土地及び株式について更なる売却の促進に努めるとともに、長期債務の償還等について、その本格的処理を行うため、早急に国民の理解と合意を得られるような抜本的な措置が執られることが緊要である。