公共建築物における耐震化対策等に関する会計検査の結果について

地方公共団体は、条例に基づくなどして、地方公共団体の中央機関が入居する建築物として本庁舎、一部の区域内の事務を分掌させるなどのための出先機関が入居する建築物として支庁舎等をそれぞれ設置している。本庁舎は、単独の建築物の場合は少なく、本館、別館、議会棟等の複数の建築物により構成されている場合が多くなっていて、それぞれの建築物の建築年次が異なっている庁舎や、単独の建築物であっても増築や改築を繰り返している庁舎が見受けられる。また、支庁舎等も複数の棟に分かれている場合がある。

災対法によると、都道府県知事は、都道府県の地域について災害が発生し、又は災害が発生するおそれがある場合において、防災の推進を図るため必要があると認めるときは、都道府県地域防災計画の定めるところにより、都道府県災害対策本部を、災害地にあって災害対策本部の事務の一部を行う組織として都道府県現地災害対策本部をそれぞれ設置することができるとされている。同じく、市町村長は、市町村の地域について災害が発生し、又は災害が発生するおそれがある場合において、防災の推進を図るため必要があると認めるときは、市町村地域防災計画の定めるところにより、市町村災害対策本部を設置することができるなどとされている。そして、検査を実施した地方公共団体においては、災害対策本部の設置場所として、専用のスペースではなく、通常は会議室等として使用しているスペースを指定している事例が多く見受けられた。

公共建築物全般に関する地域防災計画の作成の基準となるべき事項は、消防庁防 災業務計画に示されており、同計画によると、公共建築物の耐震改修促進につい て、防災拠点となる庁舎、消防本部等の耐震改修を促進するため、各施設の耐震診 断結果を基にした耐震性に係るリストを作成し、緊急性の高い施設を絞り込み、重 点化を図りながら着実に耐震性を確保するなどとされている。また、地震災害等の 迅速かつ的確な情報伝達を行うため、通信施設の耐震性の確保、通信ルートの多重 化、通信手段の多様化等地震災害の特性に対応した情報の収集・伝達体制の整備等について定めることとされている。

警察法（昭和29年法律第162号）によると、都道府県警察は、当該都道府県の区域につき警察の責務に任ずるものとされ、都道府県警察に要する経費は、国庫が支弁すると規定している経費を除き、当該都道府県が支弁することとされている。そして、都警察の本部として警視庁を、道府県警察の本部として道府県警察本部を置き、また、都道府県の区域を分かち、各地域を管轄する警察署を置くなどとされており、これらの組織が入居する建築物の整備は、国庫が経費を支弁する警察学校、機動隊等の警察施設を除き、当該都道府県が実施することとされている。

そして、国家公安委員会・警察庁防災業務計画によると、地域防災計画の作成の基準となるべき事項として、都道府県警察は、災害が発生し、又は発生するおそれがある場合には、警備体制の種別等に応じて、都道府県警察本部、警察署等に災害警備本部、災害警備準備本部、災害警備連絡室等を設置するものとされている。また、防災拠点となる警察施設については、その重要度を考慮し、耐震性、耐火性等の強化に努めること、警察本部等の警察の中枢施設が損壊した場合に、特に指揮機能及び通信機能を確保するため、耐震性、耐火性等があり、かつ、液状化の起こりにくい地域に所在する建物を選択して、警察本部等の代替施設としての整備を図ることなどとされている。

消防組織法によると、市町村は、当該市町村の区域における消防を十分に果たすべき責任を有すること、市町村の消防は、条例に従い、市町村長がこれを管理すること、市町村の消防に要する費用は、当該市町村がこれを負担しなければならないこととされている。そして、市町村は消防事務を処理するため、消防本部、消防署等を設けなければならないとされており、これらの組織が入居する建築物の整備は当該市町村が実施することとされている。

消防庁防災業務計画によると、消防庁は、地方公共団体に対して消防庁舎等の安全性の点検等について助言等を行うなどとされている。また、地域防災計画の作成の基準となるべき事項として、消防庁舎の耐震化に関する事項について整備目標を定めること、非常用電源等に留意することなどとされている。

上記のとおり、庁舎施設等の建築物については地方公共団体がそれぞれ整備して所有するなどしており、各施設の建築物の耐震化対策も当該建築物を所有する地方公共団体が実施することとなる。そして、多くの地方公共団体は、建築物の新築及び耐震診断の際に、「官庁施設の総合耐震診断基準」（一般財団法人建築保全センター）に準ずるなどして、建築物の防災上の重要度に応じて確保すべき耐震性能を、新耐震基準に基づき確保すべき耐震性能（Is値では0.6に相当）よりも割増ししている。

耐震診断に係る構造耐震判定指標の割増しについては、各地方公共団体の判断に基づき、防災拠点となる建築物は1.5倍（Is値では0.9）、避難所として指定する建築物は1.25倍（Is値では0.75）などとしている。そして、各地方公共団体が行う耐震診断において、防災拠点となる建築物等について、Is値が割増し後の構造耐震判定指標を下回った場合は耐震改修対象の建築物と位置付けるなどとしている。

消防庁は、災害応急対策を円滑に実施するためには、防災拠点となる庁舎、消防署等の公共施設等の耐震化が非常に重要であるとして、13年度に地方公共団体が所有又は管理する公共施設等の耐震診断、耐震改修の実施状況等について調査を実施し、「防災拠点となる公共施設等の耐震化推進検討報告書」として取りまとめた。そして、17年度からは毎年度、その進捗状況を確認するため、「防災拠点となる公共施設等の耐震化推進状況調査」（以下「消防庁調査」という。）を実施し、調査結果を公表している。

消防庁は、非木造の階数2以上又は延床面積200㎡超の公共施設等の建築物のうち、庁舎施設については防災拠点となる建築物を、また、警察施設及び消防施設については全ての建築物をそれぞれ消防庁調査の対象としている。さらに、避難所となる教育施設等の建築物、地域防災計画に医療救護施設として位置付けられている医療施設の建築物等についても同様に、対象としている（以下、消防庁調査の対象としている建築物を「消防庁調査建築物」という。）。

44都道府県及び管内の1,615市町村が24年12月31日現在において所有していた庁舎施設等の建築物合計9,493棟（うち防災拠点となる建築物7,819棟）を分析の対象とした。

消防庁は、非木造の階数2以上又は延床面積200㎡超の公共施設等の建築物のうち、庁舎施設については防災拠点となる建築物を、また、警察施設及び消防施設については全ての建築物をそれぞれ消防庁調査の対象としている。さらに、避難所となる教育施設等の建築物、地域防災計画に医療救護施設として位置付けられている医療施設の建築物等についても同様に、対象としている（以下、消防庁調査の対象としている建築物を「消防庁調査建築物」という。）。

対象とした施設別の棟数等については、図表4-1のとおりである。

この内訳についてみると、庁舎施設については、都道府県及び市町村における本庁舎並びに都道府県及び政令指定都市における現地災害対策本部を設置する予定の支庁舎等、計3,855棟（うち災害対策本部及び現地災害対策本部を設置する予定の建築物（防災拠点）2,181棟）となっている。警察施設については、警視庁、道府県警察本部及び警察署の組織が入居する建築物（防災拠点）1,502棟となっている。消防施設については、消防本部、消防署等の組織が入居する建築物（防災拠点）4,136棟となっている。そして、上記の対象建築物のうち、旧耐震基準に基づく建築物は、庁舎施設が2,217棟、警察施設が699棟、消防施設が1,923棟、合計4,839棟となっている。また、昭和45年に改正され、46年に施行された建築基準法施行令に基づく耐震基準（55年の改正とは異なり大規模地震を対象とした改正ではないので、旧耐震基準として扱われている。）以前の耐震基準に基づく建築物は、庁舎施設が1,227棟、警察施設が272棟、消防施設が484棟、合計1,983棟となっている。

そして、上記の対象建築物のうち、基本方針において、耐震化率を平成27年までに少なくとも9割とするとされた多数の者が利用する建築物は、庁舎施設が2,685棟、警察施設が1,139棟、消防施設が853棟、合計4,677棟となっている。

また、東北3県については、24年11月に消防庁が公表した消防庁調査（23年度末時点）における消防庁調査建築物計11,538棟を分析の対象とした。

庁舎施設等の建築物に対する各地方公共団体の耐震診断の実施状況について、構造体、建築非構造部材及び建築設備の診断率等について、庁舎施設、警察施設及び消防施設の別に分析を行った。

そして、上記の対象建築物のうち、基本方針において、耐震化率を平成27年までに少なくとも9割とするとされた多数の者が利用する建築物は、庁舎施設が2,685棟、警察施設が1,139棟、消防施設が853棟、合計4,677棟となっている。

また、東北3県については、24年11月に消防庁が公表した消防庁調査（23年度末時点）における消防庁調査建築物計11,538棟を分析の対象とした。

施設別の診断率は、図表4-2のとおりである。

対象とした建築物全体の構造体の診断率は68.5％となっている。また、対象とした建築物全体の建築非構造部材及び建築設備の診断率はそれぞれ15.5％及び11.0％となっている。

構造体の診断率を施設の別にみると、庁舎施設で68.8％、警察施設で91.3％、消防施設で60.0％となっていて、警察施設の診断率が最も高くなっている。

構造体の耐震診断の結果は、図表4-3のとおりである。

耐震診断を実施していた3,316棟の耐震診断の結果についてみると、新耐震基準に基づく耐震性能が確保されておらず耐震改修等が必要な建築物は2,317棟あり、耐震診断を実施した建築物の69.9％に上っている。

このうち、Is値を用いて構造体の耐震診断を実施していた建築物の診断結果についてみると、大規模地震で倒壊等の危険性が高いとされるIs値0.3未満の建築物は680棟、大規模地震で倒壊等の危険性があるとされるIs値0.3以上0.6未満の建築物は1,449棟となっている。そして、Is値0.3未満の建築物680棟の建築年次についてみると、昭和46年以前の建築物が440棟と6割以上を占めている。

このような状況となっている要因は、43年に発生した十勝沖地震を契機として45年に改正された耐震基準において、構造体の柱の鉄筋量を増加することとされたことなどにより、46年以降の建築物にIs値0.3未満の建築物の割合が少ない傾向となっていることにあると考えられる。

施設別の耐震化率は、図表4-4のとおりである。

対象とした建築物全体の構造体の耐震化率は70.4％となっていて、このうち、多数の者が利用する建築物の耐震化率は71.6％と全体の耐震化率と差異は見受けられない。また、対象とした建築物全体の建築非構造部材及び建築設備の耐震化率はそれぞれ54.4％及び52.3％であり、構造体の耐震化率より20ポイント近く下回っている状況となっている。なお、建築非構造部材及び建築設備が新耐震基準に基づく耐震性能を確保している建築物のほとんどが、新耐震基準に基づいて建設された建築物である。

構造体の耐震化率を施設の別にみると、庁舎施設で61.2％、警察施設で80.4％、消防施設で75.3％となっていて、構造体の診断率と同様に警察施設が最も高くなっている。このうち、多数の者が利用する建築物についてみると、庁舎施設で62.1％、警察施設で81.9％、消防施設で87.9％となっていて、消防施設は全体の耐震化率に対して12.6ポイントも上回っている。そして、多数の者が利用する建築物に対する基本方針の目標である耐震化率9割に対しては、庁舎施設で27.9ポイント、警察施設で8.1ポイント、消防施設で2.1ポイントそれぞれ下回っている状況となっている。

警察施設の耐震化率が高くなっている要因は、国家公安委員会・警察庁防災業務計画に、その重要度を考慮し耐震性能等の強化に努めることとされていることなどにあると考えられる。また、消防施設のうち多数の者が利用する建築物の耐震化率が高くなっている要因は、多数の者が利用する建築物は、市町村の耐震改修促進計画に耐震化対策を執るべき優先度の高い建築物と位置付けられ耐震化対策に係る予算が配分されやすい環境にあることなどにあると考えられる。

また、消防庁調査建築物には教育施設や医療施設等の建築物も含まれているため44都道府県管内の庁舎施設等の建築物との単純な比較はできないが、東北3県の消防庁調査建築物の耐震化率（23年度末時点）をみると、77.6％（全国の消防庁調査建築物の耐震化率は79.3％）となっている。

強化地域及び推進地域（Ⅰ）に指定された市町村に所在する庁舎施設等の建築物の構造体の耐震化率は、図表4-5のとおりである。

強化地域及び推進地域（Ⅰ）に指定された市町村に所在する庁舎施設等の建築物の構造体の耐震化率は、強化地域で89.0％、推進地域（Ⅰ）で75.4％となっており、昭和54年から地域の指定を始めている強化地域の耐震化率が対象となる建築物全体や推進地域（Ⅰ）と比較して高くなっている。これは、教育施設と同様の傾向である。

強化地域における耐震化対策の取組の結果、耐震化率が高くなっている事例を示すと次のとおりである。

また、地方公共団体を都道府県、政令指定都市及び政令指定都市を除く市町村に分類し、各分類に属する地方公共団体が所有する庁舎施設等の建築物の構造体の耐震化率をみると、図表4-6のとおりとなっている。

地方公共団体の分類ごとの構造体の耐震化率についてみると、都道府県で79.7％、政令指定都市で83.0％、政令指定都市を除く市町村で66.0％となっており、政令指定都市を除く市町村の耐震化率が低くなっていて、市町村の耐震化対策が遅れている状況となっている。

構造体の耐震診断の結果、新耐震基準に基づく耐震性能が確保されていないと診断された建築物及び耐震診断を実施していない建築物のうち、耐震改修等を実施しておらず耐震化対策が完了していない建築物の状況は、図表4-7のとおりである。

構造体について耐震化対策が完了していない建築物は、全体で2,812棟となっており、このうち1,497棟は庁舎施設の建築物である。そして、耐震診断の結果、耐震改修等が必要とされた建築物であって耐震改修等を行っていないため大規模地震で倒壊等の危険性が高いとされるIs値0.3未満の建築物が447棟見受けられ、このうち321棟は庁舎施設の建築物となっている。施設別にみた構造体の耐震化率も庁舎施設が61.2％と最も低い値となっており、庁舎施設の耐震化対策の遅れが顕著となっている。また、耐震診断を実施しておらず耐震性能が不明な建築物が1,506棟ある。

構造体の耐震診断の結果、大規模地震で倒壊等の危険性が高いとされるIs値0.3未満の建築物であるのに耐震改修を実施していない事例を示すと次のとおりである。

庁舎施設等の建築物のうち旧耐震基準に基づく建築物について、耐震診断を実施していなかったり、耐震診断の結果、耐震性能が確保されておらず耐震改修等が必要とされたのに耐震改修等を実施していなかったりする理由は、図表4-8のとおりである。

構造体の耐震化対策が完了していない理由について施設の別にみると、庁舎施設については、「予算の制約があるため」が最も多く、次に「教育施設の耐震化対策を優先しているため」となっている。警察施設については、「移転、建替、廃止等が決定しているため」が最も多く、消防施設については、「予算の制約があるため」が最も多くなっている。

また、建築非構造部材及び建築設備の耐震化対策が完了していない理由については、庁舎、警察及び消防の各施設とも「構造体の耐震化対策を優先しているため」が最も多くなっており、地方公共団体が構造体に対する耐震化対策を優先している傾向が見受けられる。

大規模な地震災害が発生した際、地方公共団体は災害応急活動及び災害からの復旧・復興活動の主体として重要な役割を担うことになり、庁舎施設等はこれらの活動の拠点として重要な施設であることから、前記のように、多くの地方公共団体が、庁舎施設等の建築物に対して確保すべき耐震性能の割増しを行っている。また、防災基本計画によると、地方公共団体は、発災後速やかに、職員の非常参集及び情報収集連絡体制の確立を行うとともに、災害対策本部を設置するなど必要な体制をとるものとされている。そこで、庁舎施設等の耐震性能の割増しの状況からみた耐震化率、災害対策本部を設置する予定の建築物の耐震性能等について分析を行った。

上記のほか、防災基本計画によると、国、地方公共団体等の防災関係機関は、災害発生時の応急対策等の実施や優先度の高い通常業務の継続のため、業務継続性の確保を図る必要があるとされている。そして、内閣府は、地方公共団体における発災時を想定した業務継続計画の策定促進に必要な検討を進め、平成22年4月に、業務継続体制に係る検討を支援することを目的として「地震発災時における地方公共団体の業務継続の手引きとその解説」（以下「業務継続の手引」という。）を策定し、地震発災時における業務継続体制を確立するよう地方公共団体に求めている。また、前記のように、指定行政機関の防災業務計画において、防災拠点となる庁舎施設等については、代替施設の整備、通信手段の多様化及び非常用電源に留意することなどが求められている。そこで、防災拠点となる庁舎施設等における業務継続体制の確立の状況、代替施設の整備の状況等についても分析を行った。

(ｱ) 構造体の耐震性能の割増しの状況からみた耐震化率

(ｲ) 災害対策本部の設置場所の建築物の耐震性能等及び業務継続計画の策定状況等

(ｳ) 業務継続計画を策定していない理由等

(ｴ) 代替施設の設定状況等

(ｵ) 災害時優先電話の設置及び通信手段の多重化の状況

(ｶ) 自家発電設備の設置状況

(ｱ) 庁舎施設の被災の状況

(ｲ) 警察施設の被災の状況

(ｳ) 消防施設の被災の状況

分析の対象とした庁舎施設等の建築物のうち、15都道府県(注10)における建築物625棟が東日本大震災により被災している。また、東日本大震災を原因として、24年12月31日までに取り壊されたり用途廃止されたりしたため、耐震化対策等の状況の分析の対象としなかった建築物（以下「廃止等建築物」という。）が5都県(注11)で28棟ある。これらの建築物の被災等の状況は、次のとおりである。

(ｱ) 被災等の概要

(ｲ) 構造体、建築非構造部材及び建築設備の被災の状況

廃止等建築物の被災状況は、図表4-18のとおりである。

廃止等建築物は5都県において28棟あり、このうち27棟の被災の主な要因は地震動によるものである。これらの被災の状況は、全半壊が6棟、損傷が13棟、一部損傷等が9棟となっている。

廃止等建築物の事例を示すと次のとおりである。

庁舎施設等の建築物が被災したことにより、情報収集、他機関との連絡調整等の災害応急活動に支障があった建築物は、図表4-19のとおりである。

被災により災害応急活動に支障を生じた建築物は74棟となっていて、支障を生じた要因で最も多かったのはライフラインの途絶によるものの53件である。

庁舎施設等において、建築物が被災したことにより、災害応急活動に支障が生じた事例を示すと次のとおりである。