平成27年度決算検査報告
【意見を表示したものの全文】
木造公共施設等の整備事業における補助対象とする工事の範囲及び事業の採択基準について
（平成28年10月24日付け 林野庁長官宛て）
標記について、会計検査院法第36条の規定により、下記のとおり意見を表示する。
記
「公共建築物等における木材の利用の促進に関する法律」（平成22年法律第36号）によれば、国及び地方公共団体は、木材に対する需要の増進に資するために、その整備する公共建築物における木材の利用に努めなければならないとされている。また、国は、森林・林業基本計画（平成28年5月閣議決定）において、平成37年の我が国の木材総需要量の見通し7900万m3に対して我が国の森林から生産される木材の供給・利用量を4000万m3（総需要量に対する割合50.6％）とする目標を掲げている。
貴庁は、従来、木造公共施設等の整備に対して補助金等を交付してきており、25年度からは、森林・林業再生基盤づくり交付金実施要綱（平成25年25林政経第105号）等に基づき、木材利用の推進等を図るために、都道府県、市町村等が事業主体として実施する木造公共施設等の整備等の事業に対して、森林・林業再生基盤づくり交付金（以下「基盤づくり交付金」という。）を交付している。
また、貴庁は、上記の補助金等や基盤づくり交付金に加えて、経済対策等の一環として、21年度から25年度までの間に、各年度の補正予算により、森林整備加速化・林業再生事業実施要綱（平成21年21林整計第83号）等に基づき、地域材の需要拡大等を図るために、都道府県に対して森林整備加速化・林業再生事業費補助金及び森林整備加速化・林業再生整備費補助金を交付している。そして、上記の両補助金の交付を受けた都道府県は、森林整備加速化・林業再生基金（以下「基金」という。）に積み増しを行った上で、基金を財源とする木造公共施設等の整備等の事業（以下「基金事業」という。）を自ら実施するほか、管内の市町村等が事業主体として実施する基金事業に対して基金を取り崩すなどして補助金（以下「基金補助金」という。）を交付している。さらに、26年度には、上記の両補助金による補助事業の後継事業として、補正予算により、森林整備加速化・林業再生交付金実施要綱（平成27年26林整計第733号）等に基づき、森林整備加速化・林業再生交付金を交付している（以下、基盤づくり交付金、基金事業のために取り崩して使用される基金及び森林整備加速化・林業再生交付金を合わせて「交付金等」という。）。
そして、森林・林業再生基盤づくり交付金実施要領（平成25年25林政経第106号）、「森林整備加速化・林業再生事業の運用改善について」（平成21年21林整計第210号林野庁長官通知）等（以下「要領等」という。）によれば、都道府県知事は、交付金等により木造公共施設等の整備の事業（以下「整備事業」という。）を実施するに当たっては、その必要性や効率性、有効性等を厳に検証し、木材の特性が積極的に発揮される施設整備の内容となっているかどうかについても吟味すること、事業の採択に当たっては、事業の効果が当該施設自体の整備に伴う地域材の利用にとどまらず、他の公共施設等の整備においても地域材の利用を喚起するなど木材需要の更なる拡大につながるよう、真にモデル的な施設の整備と認められるものに絞り込んだ上でこれを行うこととされている。
要領等によれば、整備事業の内容は、木造公共施設、木質内装、木製外構施設、附帯施設等とされている。また、整備事業において実施される工事は、建築工事と設備工事に大別されるが、「森林・林業再生基盤づくり交付金実施要領の運用について」（平成25年25林政経第107号）等によれば、設備工事のうちの電気・上下水道工事等は補助対象から除くこととされている。これについて、貴庁は、整備事業は地域材の利用促進を目的としており、電気・上下水道工事等は、木材等を用いて建築を行う建築工事とは異なり、地域材の利用促進に直接寄与するものではないことによるとしている。
要領等によれば、整備事業の採択に当たっては、事業費当たり又は延床面積当たりの地域材利用量等の目標が原則として都道府県の目標値以上であること、地域材の利用促進に関する都道府県の目標値の達成に必要なことが明らかであることなどを事業の採択基準として設定することとされている。そして、各都道府県は、それぞれ目標値及び採択基準を設定した上で、当該採択基準に照らして、事業主体から提出された事業計画を審査し、適当と認めた事業を採択している。
（検査の観点、着眼点、対象及び方法）
本院は、効率性、有効性等の観点から、補助対象とされている工事の範囲は地域材の利用促進という目的に直接寄与するものになっているか、地域材利用量等の目標値及び採択基準が要領等に沿って地域材を利用するモデル的な公共建築物等の整備に絞り込んで対象事業を選定するものとなっていて、地域材利用のモデルとしての効果を期待し得る事業が選定されているかなどに着眼して検査した。
検査に当たっては、25年度から27年度までの間に22道府県（注1）管内の240事業主体が実施した木造公共施設に係る311事業（補助対象事業費計438億1794万余円、交付金等相当額計206億7953万余円）を対象として、貴庁及び22道府県において、設計書等の関係書類及び整備された施設を確認するなどの方法により会計実地検査を行うとともに、事業の実施状況に関する調書を徴するなどの方法により検査した。
（検査の結果）
検査したところ、次のような事態が見受けられた。
前記のとおり、要領等によれば、整備事業の補助対象とされている工事からは、地域材の利用促進に直接寄与しない電気・上下水道工事等を除くとされている。一方、電気・上下水道工事以外の設備工事については、要領等上、補助対象に含まれるかどうか明確でないため、18道府県（注2）管内の106事業主体は、123事業において、昇降機設備や空気調和設備等の設備工事を補助対象に含めていたり、電気・上下水道工事である電線等の敷設工事については補助対象から除いているのに、通常これと一体として施工される照明器具等の設置工事を補助対象に含めていたりしていた。また、附帯施設について、13道県（注3）管内の48事業主体は、53事業において、施設の敷地内に整備した駐車場のアスファルト舗装や鋼製フェンス等の外構施設等を附帯施設として補助対象に含めていた（これらの設備工事及び附帯施設に係る補助対象事業費計15億4329万余円、交付金等相当額計6億6420万余円）。
しかし、これらの設備工事及び附帯施設は、いずれも木材をほとんど使用しないものであり、電気・上下水道工事と同様に、地域材の利用促進に直接寄与するものではないと考えられること、また、これらの設備工事及び附帯施設に係る工事費は、一般に施設本体の建築工事等と区分して把握することが容易であって、その工事費は多額に上ることから、交付金等の効率的執行を図るためには、これらの設備工事及び附帯施設についても、電気・上下水道工事と同様に補助対象から除くことが適切であると認められる。
上記の事態について、事例を示すと次のとおりである。
＜事例1＞
新潟県胎内市は、平成25年度に、整備事業として、木造の認定こども園の整備を事業費8億1403万余円（補助対象事業費6億0636万余円）で実施し、同県から基金補助金3億0156万余円（交付金等相当額同額）の交付を受けていた。そして、同市は、空気調和設備等の設備工事及び駐車場のアスファルト舗装等の外構施設（補助対象事業費1億2746万余円、交付金等相当額6211万余円）を補助対象に含めていた。
しかし、これらはいずれも木材をほとんど使用しておらず、地域材の利用促進に直接寄与するものではないと考えられる。
前記の検査の対象とした22道府県における目標値及び採択基準の設定状況についてみたところ、表1のとおり、13県は、事業費当たりの地域材利用量又は施設の延床面積当たりの地域材利用量を採択基準として設定していた（以下、事業費当たり又は延床面積当たりの地域材利用量を「地域材利用割合」といい、これらの採択基準をそれぞれ「事業費基準」及び「面積基準」という。）。一方、10道府県は、各年度における地域材の利用量の総量等を目標値とした上で、個々の事業がこの目標値の達成に必要なことが明らかであることを採択基準として設定していた（以下、この採択基準を「総量基準」という。）。
表1 22道府県における採択基準の設定状況
| 採択基準 | 事業費基準 | 面積基準 | 総量基準 |
|---|---|---|---|
| 道府県（道府県数） | 秋田、埼玉、新潟、富山、石川、兵庫、奈良、和歌山、大分各県(9) | 茨城、三重、山口、長崎各県(4) | 北海道、大阪府、岩手、宮城、山形、長野、三重、岡山、広島、福岡各県(10) |
| 上記の道府県における事業数 | 118件 | 38件 | 155件 |
| 基準の具体的内容 | 5.2m3/億円～75.91m3/億円 （平均32.6m3/億円） |
0.11m3/m2～0.2m3/m2 （平均0.1m3/m2） |
（例） 北海道における地域材利用量の目標数値（453万3000m3）の達成に必要なことが明らかであること |
そこで、これらの各採択基準によって採択され、実施された整備事業による地域材の利用状況を比較するため、前記の検査の対象とした311事業について事業費当たり及び延床面積当たりの地域材利用割合を採択基準別にみたところ、表2及び表3のとおり、事業費1億円当たりの地域材利用割合は16.3m3から219.1m3まで（平均70.3m3）で差は13倍余、延床面積1m2当たりの地域材利用割合は0.02m3から0.7m3まで（平均0.1m3）で差は35倍余とそれぞれ区々となっており、いずれも特に総量基準を採用している場合に地域材利用割合が低いものが多く、次いで事業費基準を採用している場合に地域材利用割合が低いものが多くなっていた。
表2 事業費1億円当たりの地域材利用割合の状況
| 採択基準 | 事業費1億円当たりの地域材利用割合 | |||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 50m3未満 | 50m3以上 100m3未満 |
100m3以上 150m3未満 |
150m3以上 200m3未満 |
200m3以上 | 計 | 最小値 | 平均値 | 最大値 | ||
| 事業費基準 | 事業数 | 33件 | 65件 | 18件 | 2件 | 0件 | 118件 | 16.3m3 | 70.3m3 | 189.5m3 |
| 割合 | 27.9％ | 55.0％ | 15.2％ | 1.6％ | 0.0％ | 100％ | ||||
| 面積基準 | 事業数 | 6件 | 25件 | 4件 | 2件 | 1件 | 38件 | 28.2m3 | 82.7m3 | 219.1m3 |
| 割合 | 15.7％ | 65.7％ | 10.5％ | 5.2％ | 2.6％ | 100％ | ||||
| 総量基準 | 事業数 | 54件 | 80件 | 14件 | 6件 | 1件 | 155件 | 16.4m3 | 67.3m3 | 210.5m3 |
| 割合 | 34.8％ | 51.6％ | 9.0％ | 3.8％ | 0.6％ | 100％ | ||||
| 計 | 事業数 | 93件 | 170件 | 36件 | 10件 | 2件 | 311件 | 16.3m3 | 70.3m3 | 219.1m3 |
| 割合 | 29.9％ | 54.6％ | 11.5％ | 3.2％ | 0.6％ | 100％ | ||||
表3 延床面積1m2当たりの地域材利用割合の状況
| 採択基準 | 延床面積1m2当たりの地域材利用割合 | |||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 0.05m3未満 | 0.05m3以上 0.1m3未満 |
0.1m3以上 0.15m3未満 |
0.15m3以上 0.2m3未満 |
0.2m3以上 | 計 | 最小値 | 平均値 | 最大値 | ||
| 事業費基準 | 事業数 | 1件 | 7件 | 23件 | 37件 | 50件 | 118件 | 0.04m3 | 0.1m3 | 0.7m3 |
| 割合 | 0.8％ | 5.9％ | 19.4％ | 31.3％ | 42.3％ | 100％ | ||||
| 面積基準 | 事業数 | 0件 | 0件 | 5件 | 9件 | 24件 | 38件 | 0.1m3 | 0.2m3 | 0.4m3 |
| 割合 | 0.0％ | 0.0％ | 13.1％ | 23.6％ | 63.1％ | 100％ | ||||
| 総量基準 | 事業数 | 2件 | 12件 | 33件 | 47件 | 61件 | 155件 | 0.02m3 | 0.1m3 | 0.7m3 |
| 割合 | 1.2％ | 7.7％ | 21.2％ | 30.3％ | 39.3％ | 100％ | ||||
| 計 | 事業数 | 3件 | 19件 | 61件 | 93件 | 135件 | 311件 | 0.02m3 | 0.1m3 | 0.7m3 |
| 割合 | 0.9％ | 6.1％ | 19.6％ | 29.9％ | 43.4％ | 100％ | ||||
上記のような状況を踏まえて、整備事業を通じて地域材の利用を効率的、効果的に促進する上で、各採択基準が、対象事業を地域材を利用するモデル的な公共建築物等の整備に絞り込むのに適切なものとなっているかどうかについて検査したところ、次のような事態が見受けられた。
総量基準については、目標値に対してどの程度の寄与があれば、その達成に「必要なことが明らかである」とされるのかは明確でなく、個々の事業において、僅かでも地域材が利用されていれば、地域材利用割合の高低にかかわらず採択基準を満たすとされる可能性がある。
そこで、総量基準を採用している前記の10道府県（155事業、補助対象事業費計228億8465万余円、交付金等相当額計107億4943万余円）における実際の採択基準の適用状況をみたところ、各道府県は、より多くの地域材が公共施設等に利用されることが重要であるなどとして、地域材が利用されていれば、目標値の達成に対してどの程度の寄与があるのかなどにかかわらず、採択基準を満たすとしていた。このため、総量基準により採択された整備事業の中には、前記のとおり、地域材利用割合が低いものが多い状況となっており、総量基準は、地域材を利用するモデル的な公共建築物等の整備に絞り込む採択基準として効果的に機能していないおそれがあると認められる。
上記の事態について、事例を示すと次のとおりである。
＜事例2＞
北海道は、平成25年度の道内における地域材利用の全体目標値を453万3000m3と定めただけで、そのうち整備事業により達成する量や地域材利用割合の目標を定めていなかった。そして、整備事業の採択に当たり、道内の20事業主体が実施する26事業について、地域材の利用量や地域材利用割合にかかわらず、いずれも全体目標値の達成に必要なことが明らかであるとして採択していた。このため、これらの26事業における事業ごとの地域材利用量は6.0m3から257.7m3までとなっていて、事業費1億円当たりの地域材利用割合は16.4m3から120.1m3まで（平均58.4m3）、延床面積1m2当たりの地域材利用割合は0.07m3から0.2m3（平均0.1m3）となっており、地域材利用割合が低い事業も採択されていた。
事業費基準又は面積基準については、その基準とする地域材利用割合の値が適切に設定されれば、地域材を利用するモデル的な公共建築物等の整備に絞り込む採択基準として有効に機能し得ると考えられる。
しかし、事業費基準又は面積基準を採用している前記13県のうち、事業費基準を採用している6県及び面積基準を採用している1県、計7県（注4）（77事業、補助対象事業費計111億5761万余円、交付金等相当額計53億9270万余円）における採択基準の基となる目標値の算定についてみたところ、算定の基礎とした過去の事業における地域材利用量、事業費又は施設の面積の実績値に、木造公共施設等に係る地域材利用量だけでなく、非木造の公共施設や公共土木工事等における内装、型枠等に係る地域材利用量並びに事業全体の事業費及び面積を含めた上で、全体の平均的な地域材利用割合を算定していた。このように算定された地域材利用割合は、木造公共施設等のみに係る実績により算定した地域材利用割合よりも相当程度低くなり、それを基に算定した採択基準の値は木造公共施設等の整備事業であれば容易に満たすような低いものとなるため、地域材を利用するモデル的な公共建築物等の整備に絞り込む採択基準として効果的に機能していないと認められる。そして、このことが、前記のとおり、事業費基準又は面積基準により採択された事業においても、一定程度、地域材利用割合が低いものが見受けられることの一因となっていると考えられる。
上記の事態について、事例を示すと次のとおりである。
＜事例3＞
兵庫県は、事業費基準の設定に当たり、木造公共施設だけでなく非木造の公共施設等も含めた過去の実績値を基に、地域材の利用量及び事業費をそれぞれ1,193.0m3、251億1040万余円と算定し、この地域材利用量を目標値として設定していた。そして、この地域材利用量を事業費で除するなどして事業費1億円当たり5.2m3の地域材利用割合を採択基準として定めていた。このため、木造公共施設等のみに係る実績により算定した場合の地域材利用割合（事業費1億円当たり50.7m3）よりも相当低く、木造公共施設等を整備する事業であれば容易に満たすことができるような低い値となっていた。そして、同県管内において平成25、26両年度に実施された整備事業8件に係る事業費1億円当たりの地域材利用割合は21.4m3から102.0m3まで（平均55.2m3）、延床面積1m2当たりの地域材利用割合は0.04m3から0.2m3まで（平均0.1m3）となっており、地域材利用割合が低い事業も採択されていた。
前記のとおり、要領等に沿って地域材を利用するモデル的な公共建築物等の整備を整備事業の対象として選定するためには、当該施設における地域材利用割合がモデルとなるに足りるものであることが必要であると考えられる。そして、23年版の森林・林業白書によれば、「木造住宅における木材使用量は、在来工法（木造軸組工法）の場合、通常、床面積1m2当たり約0.2m3程度であることが知られている。」とされている。
しかし、アの事態やイの事態などにより、表2及び表3のとおり、事業費及び延床面積当たりの地域材利用割合が低い事業が多く見受けられており、特に総量基準又は事業費基準を採用していた19道府県のうち11道府県（注5）においては、延床面積1m2当たりの地域材利用割合が0.1m3未満と非常に低いものが22事業主体の22事業（補助対象事業費計33億9412万余円、交付金等相当額計16億1664万余円）見受けられた。木造公共施設等と木造住宅とは用途も構造も異なり、単純な比較はできないものの、上記の1m2当たり0.1m3未満という地域材利用割合は、木造住宅における通常の木材利用割合の半分にも満たない非常に低いものとなっていて、当該施設は地域材利用のモデルとしての効果を期待し難いものとなっている。
したがって、このように地域材利用割合の低い事業の選定につながっている採択基準は、地域材を利用するモデル的な公共建築物等の整備に絞り込む基準として効果的に機能していないと認められる。
（改善を必要とする事態）
整備事業の実施に当たり、地域材の利用促進という目的に直接寄与しない設備工事等を補助対象とする工事に含めている事態、及び採択基準が地域材を利用するモデル的な公共建築物等の整備を行う事業を選定する上で適切なものになっておらず、地域材利用割合が非常に低く、地域材利用のモデルとしての効果を期待し難い事業が採択されている事態は適切ではなく、改善の要があると認められる。
（発生原因）
このような事態が生じているのは、事業主体及び道府県において、地域材の利用を促進するために整備事業を効率的、効果的に実施することの重要性についての理解が十分でないことにもよるが、貴庁において、補助対象とする工事の範囲を定めるに当たり、地域材の利用促進に直接寄与するものかどうかという点からの検討が十分でないこと、採択基準が地域材を利用するモデル的な公共建築物等の整備を行う事業が選定されるものとなるよう、その設定に当たっての具体的な基準等を示していないこと、また、事業主体及び道府県に対して、地域材の利用を促進するために整備事業を効率的、効果的に実施することの重要性についての周知が十分でないことなどによると認められる。
貴庁は、「公共建築物等における木材の利用の促進に関する法律」等を踏まえて、今後も引き続き、公共建築物における木材の利用を促進するために、地域材を利用した木造公共施設等の整備を推進していくこととしている。
ついては、貴庁において、地域材の利用促進という目的の達成のために整備事業が効率的、効果的に実施されるよう、次のとおり意見を表示する。