第1　国の財政健全化への取組について

財政法（昭和22年法律第34号）第4条第1項によれば、歳出は、公債又は借入金以外の歳入をもって、その財源としなければならないとされている。同法施行後、この規定に基づき、租税収入等の歳入で歳出を賄う収支が均衡した予算が作成されていたが、昭和40年度に「昭和40年度における財政処理の特別措置に関する法律」（昭和41年法律第4号）が施行され、初めて歳入補填のための国債が発行された。それ以降、41年度から平成29年度までの間は、「公共事業費、出資金及び貸付金の財源については、国会の議決を経た金額の範囲内で、公債を発行し又は借入金をなすことができる」とする財政法第4条第1項ただし書の規定に基づき建設国債（注1）が、昭和50年度から平成29年度までの間（2年度から5年度までの間を除く。）は、公債の発行の特例に関する各法律の規定に基づき特例国債（注2）が、それぞれ発行されている。そして、これら国債の発行による収入が、一般会計の歳出の財源に充てられる状況が続いている。

いわゆるバブル経済の崩壊後、厳しい経済状況が続いて、公債残高が累増していく中、政府は、8年12月に閣議決定した「平成9年度予算編成方針」等において9年度を「財政構造改革元年」と位置付け、財政健全化のために、同月に「財政健全化目標について」を閣議決定した。そして、政府は、9年度以降、法令、閣議決定及び閣議了解において、財政健全化のための目標や、当該目標の達成を実現するために、政府が各年度において取り組むべき方針（以下「各年度方針」という。）を示してきている（以下、このような法令、閣議決定及び閣議了解を「健全化閣議決定等」という。）。

しかし、度重なる公債発行により公債残高は増加し、28年度末における普通国債（建設国債、特例国債のように利払・償還財源が主として税収により賄われる国債）の残高は830.5兆円に達しており、28年度一般会計決算額における公債依存度は約38.9％、公債償還等に要する国債費の一般会計歳出に占める割合は約22.6％となっている。また、内閣府が財政健全化の目標の達成状況の検証等に資するために毎年度作成している「中長期の経済財政に関する試算」では、27年度の国及び地方のプライマリー・バランス（注3）（以下、「プライマリー・バランス」を「PB」といい、「国及び地方のプライマリー・バランス」を「国・地方PB」という。）は▲15.8兆円、債務残高（注4）対GDP比は186.2％となっており、依然として厳しい財政状況が続いている。財務省の資料によれば、主要先進7か国（注5）の「一般政府の債務残高対GDP比（注6）」について比較してみると、我が国は突出して高い状況となっており、主要先進7か国中、最悪の水準となっている。

（注1）

建設国債　　財政法第4条第1項ただし書の規定に基づき公共事業費、出資金及び貸付金の財源に充てるために、予算をもって国会の議決を経た金額の範囲内で一般会計において発行される公債

（注2）

特例国債　　公債の発行の特例に関する各法律の規定に基づき税収等に加えて建設国債を発行してもなお不足する歳出の財源を調達するために、予算をもって国会の議決を経た金額の範囲内で一般会計において発行される公債

（注3）

プライマリー・バランス　　内閣府が推計している国民経済計算を基に算出される、税等の収入から雇用者報酬、社会給付等の支出を差し引くなどした収支差（財政収支）に支払利子を加え、受取利子を差し引いた収支差。基礎的財政収支とも称される。

（注4）

債務残高　　普通国債（復興債を除く。）、地方債及び交付税及び譲与税配付金特別会計の借入金の各残高の合計

（注5）

主要先進7か国　　日本、米国、英国、ドイツ、フランス、イタリア及びカナダ

（注6）

一般政府の債務残高対GDP比　　国際通貨基金（IMF）において、国際比較に資するため、国民経済計算に基づき、一般政府（中央政府、地方政府及び社会保障基金）の債務残高を名目GDPで除したもの。財務省が示しているIMF “World Economic Outlook Database"（平成28年10月）の平成29年の一般政府の債務残高対GDP比によると、日本253.0％、イタリア133.4％、米国108.4％、フランス97.8％、カナダ90.5％、英国88.8％、ドイツ65.9％となっている。

政府は、毎年度の当初予算の編成を、各年度方針を踏まえて行っている。

例えば、平成28年度当初予算における予算成立過程をみると、図表1のとおり、健全化閣議決定等である「経済財政運営と改革の基本方針2015」（平成27年6月閣議決定。以下「基本方針2015」という。）において、それまでの財政健全化の目標を達成するとした年度である32年度を堅持するとしている。そして、政府は、「平成28年度予算の概算要求に当たっての基本的な方針について」（平成27年7月閣議了解）において、28年度は、基本方針2015で示された「経済・財政再生計画」の初年度であり、手を緩めることなく歳出改革に取り組むなどとしている。さらに、政府は、「平成28年度予算編成の基本方針」（平成27年11月閣議決定）において、基本方針2015に沿って経済財政運営を進めていくとしている。政府は、これらの健全化閣議決定等に基づき、27年12月に「平成28年度予算政府案」を閣議決定し、国会に提出しており、「財務大臣の財政演説」「予算の説明」等において、各年度方針の取組状況について説明している。同予算は、国会における審議を経て、28年3月に成立している。

内閣は、財政法第29条の規定によれば、法律上又は契約上国の義務に属する経費の不足を補うほか、予算作成後に生じた事由に基づき特に緊要となった経費の支出等に必要な予算の追加を行う場合等に限り、既定の予算を変更する補正予算を作成し、これを国会に提出することができるとされている。そして、政府は、経済・金融危機、災害の復興支援等の対応や経済対策等のため、この規定に基づき毎年度補正予算を編成してきており、これらの補正予算は、当初予算と同様に国会の議決を経て成立している。

　「財政構造改革元年」とされた9年度以降の一般会計歳出補正予算額を当初予算額や決算額等と併せてみると、図表2のとおり、毎年度補正予算が編成されており、特に、10、21、23、24各年度においては、10兆円を超える大規模な補正予算が編成されている。

政府は、健全化閣議決定等の中で、財政健全化のための中長期の目標（以下「財政健全化目標」という。）や、各年度方針を示してきている。例えば、28年度についてみると、基本方針2015の財政健全化目標について、「国・地方PB」の32年度までの黒字化及びその後の債務残高対GDP比の安定的な引下げを目指すとしているほか、各年度方針において、25年度から27年度までの3年間の一般歳出（注7）の実質的な増加が1.6兆円程度となっていることなどから、その基調を28年度から30年度まで継続することとしている。

図表3は、これまでの財政健全化目標、財政健全化目標の達成の期限として設定した年度（以下「達成目標年度」という。）及び「各年度方針のうち、毎年度恒常的に編成され、各府省等により調整可能な当初予算を通じて、財政健全化目標の達成に直接影響を与えることができると考えられる方針」（以下「取組方針」という。）を整理したものであり、財政健全化目標を①「国及び地方の財政赤字（注8）対GDP比」、②「国・地方PB」、③「国・地方PB」及び「債務残高対GDP比」並びに④「国・地方PB」「国・地方PB対GDP比」及び「債務残高対GDP比」の四つの指標別にグループ化して、太枠で示している。

（注7）

一般歳出　　一般会計の歳出から、国債費、一般会計から交付税及び譲与税配付金特別会計への繰入金等を控除したもの

（注8）

国及び地方の財政赤字　　内閣府が推計している国民経済計算において、「中央政府」及び「地方政府」における税等の収入から雇用者報酬、社会給付等の支出を差し引くなどした収支差が赤字のもの

財政健全化目標の指標には、「国及び地方の財政赤字対GDP比3％」や「国・地方PBの黒字化」等の財政収支に係る指標と、「債務残高対GDP比の安定的な引下げ」などの債務残高に係る指標がある。

そして、財政収支に係る指標である「国及び地方の財政赤字対GDP比」「国・地方PB」等については、国の一般会計及び特別会計の「歳入歳出決算」等に基づき算出され、債務残高に係る指標である「債務残高対GDP比」については、普通国債等の年度末残高を合計するなど、財政健全化目標の指標は決算額に基づくものとなっている。

財政健全化目標の進捗状況は、「財政運営戦略」（平成22年6月閣議決定）で財政健全化目標が設定された22年度以降、内閣府が半年ごとに作成している「中長期の経済財政に関する試算」において示されるとともに、政府の財政運営の基本方針等を検討している経済財政諮問会議等に提出されていて、財政健全化目標の達成のために必要となる政府の取組の検討に用いられている。

また、政府は、25年9月に行われたG20サンクトペテルブルク・サミット等において、「国・地方を合わせた基礎的財政収支について、27年度までに22年度に比べ赤字の対GDP比を半減、32年度までに黒字化、その後の債務残高対GDP比の安定的な引下げを目指す」とした財政健全化目標を達成することとしている。

前記のとおり、財政健全化目標に用いられている指標には、財政収支に係る指標と債務残高に係る指標がある。そして、財政収支に係る指標が用いられている財政健全化目標については、①9年12月に施行された「財政構造改革の推進に関する特別措置法」（平成9年法律第109号。以下「財政構造改革法」という。）、②18年7月に閣議決定された「経済財政運営と構造改革に関する基本方針2006」（以下「基本方針2006」という。）及び③25年8月に閣議了解された「当面の財政健全化に向けた取組等について―中期財政計画―」（以下「中期財政計画」という。）において、達成目標年度を、それぞれ①「17年度（制定当初は15年度）まで」、②「23年度まで」及び③国・地方PBの赤字の対GDP比を22年度に比べて半減するという財政健全化目標については「27年度まで」、国・地方PBの黒字化については「32年度まで」としている。そして、例えば①から②までの間の財政健全化目標については、10年12月に施行された「財政構造改革の推進に関する特別措置法の停止に関する法律」（平成10年法律第150号）により財政構造改革法に規定された財政健全化目標が停止されるまでの間は、財政健全化目標は設定されていたが、その後、13年6月に閣議決定された「今後の経済財政運営及び経済社会の構造改革に関する基本方針」において「国・地方PBの黒字化」という財政健全化目標が新たに設定されるまでの間は、財政健全化目標は設定されなかった。また、②から③までの間の財政健全化目標については、20年6月に閣議決定された「経済財政改革の基本方針2008」までの閣議決定では「23年度まで」が達成目標年度とされていたが、21年6月に閣議決定された「経済財政改革の基本方針2009」において「今後10年以内」とされている。

また、債務残高に係る指標については、基本方針2006で「債務残高GDP比の発散を止め、安定的に引き下げることを確保する」と示されて以降、一貫して同様な指標が用いられているが、具体的な財政健全化目標の達成目標年度は設定されていない。

政府は、前記のとおり、9年度を「財政構造改革元年」と位置付けるとともに、8年12月に「財政健全化目標について」を閣議決定して以降、累次にわたる健全化閣議決定等において財政健全化目標を策定している。そこで、図表3で示している財政健全化目標の達成状況について、財政収支に係る指標及び債務残高に係る指標のそれぞれの推移等をみると次のとおりである。

ア　財政収支に係る指標の推移

図表4　国及び地方の財政赤字対GDP比の推移

図表5　名目GDPの推移

図表6　国及び地方の財政赤字及び国の一般会計の財政赤字の推移

図表7　国の一般会計の財政経費等の推移

図表8　国・地方PB及び一般会計PBの推移

図表9　一般会計PB等の推移

図表10　国・地方PB及び国・地方PB対GDP比の推移

イ　「債務残高対GDP比」の推移

図表11　債務残高対GDP比の推移

図表12　建設国債及び特例国債の残高の推移

ウ　財政健全化目標が設定されていない年度における財政状況と政府の取組

図表13　一般会計のPBの推移（当初予算額）

取組方針は、財政健全化目標の達成を実現するための取組の第一歩として、当初予算において具体化されるものであり、単年度の政府の活動により達成可能であって、外部要因の影響は比較的受けにくいと考えられる。そして、政府は、毎年度、当初予算の政府案と同時期に国会に提出している「予算の説明」等において、当初予算が取組方針に従ったものとなっているかを公表していて、当初予算の内容が財政健全化目標の達成に向かっているかについて把握することが可能となっている。一方、補正予算については、財政健全化目標を踏まえて補正予算を編成していることが「財務大臣の財政演説」等で触れられる場合はあるが、補正予算が編成され、国会の議決を経て成立する過程において、補正予算が執行されることによって、取組方針に設定された指標が、取組方針上当初予算で達成が求められているような水準に比べてどの程度かい離することになるかについて示されていない。この点について、財務省は、取組方針は当初予算に対して設定されるものであり、取組方針について、当初予算と補正予算を合算した予算の総額（以下「予算総額」という。）や決算額を用いて評価することは、取組方針の前提から外れたものであり、適切ではないとしている。

しかし、補正予算の編成が常態となっており、当初予算は必ずしも補正予算を含む予算の全体像を表すものとはなっておらず、また、前記のとおり、財政健全化目標の財政収支に係る指標である「国及び地方の財政赤字対GDP比」「国・地方PB」等は、国の一般会計及び特別会計の「歳入歳出決算」等に基づき算出され、債務残高に係る指標である「債務残高対GDP比」は普通国債等の年度末残高を合計するなどして算出されるなど、財政健全化目標の指標は、補正予算を含む予算執行の結果を表す決算額に基づき実績として把握されることになる。したがって、財政健全化目標の達成を実現するための取組の第一歩である取組方針において設定されている指標について、当初予算による達成状況だけでなく、補正予算を加えた予算全体を表す予算総額や予算執行の結果を表す決算額によりその変化、推移等をみることにも意義があると考えられる。

ア　収入に関する取組方針の指標及び租税及印紙収入の対GDP比の推移

図表14　租税及印紙収入の対GDP比の推移

図表15　所得税、法人税及び消費税の収納済歳入額の推移

イ　支出に関する取組方針の指標の推移

図表17　一般歳出（当初予算額）の対前年度比、名目成長率の推移

図表18　一般歳出（予算総額及び決算額）の対前年度比、実際の名目経済成長率の推移

図表19　一般歳出の推移（当初予算額）

図表20　一般歳出の推移（予算総額及び決算額）

図表21　一般会計の歳出の推移（当初予算額）

図表22　一般会計の歳出の推移（予算総額及び決算額）

図表23　基礎的財政収支対象経費の推移（当初予算額、予算総額及び決算額）

ウ　「一般会計のPB」の推移

図表24　一般会計のPBの推移（当初予算額、予算総額及び決算額）

エ　「新規国債発行額」の推移

図表25　新規国債発行額の推移（当初予算額）

図表26　新規国債発行額の推移（予算総額及び決算額）

政府は、前記のとおり、毎年度、財政健全化目標及び取組方針を踏まえて当初予算を編成し、取組方針の達成状況について、毎年度国会に提出している「予算の説明」等において公表している。そこで、「財政構造改革元年」とされた9年度以降、当初予算で具体化される取組方針の達成状況をみたところ、次のとおり、15、20、21各年度の3か年度については取組方針を達成していなかったものの、他の年度については取組方針を達成していた。

• ア　当初予算において税収の減少を5.0兆円見込んだことなどから取組方針の指標である新規国債発行額が「30兆円」を上回ってかい離していて、取組方針を達成していなかった年度
  15年度
• イ　20年度に発生した世界的な金融危機の影響等により取組方針の指標である一般会計のPBが悪化するなどして、取組方針を達成していなかった年度
  20、21両年度

一方、財務省は取組方針は当初予算に対して設定されているものであるとしており、政府は、当初予算が取組方針に従ったものとなっているかを公表しているが、前記のとおり、取組方針に設定された指標が、補正予算が執行されることにより、取組方針上当初予算で達成を求められているような水準からどの程度かい離することになるかについて、補正予算の編成等の過程では示されていない。そして、補正予算が編成されるのが常態となっている状況において、補正予算を含む予算の全体像を表すものとはなっていない当初予算において取組方針を達成していたとしても、国の財政が決算額に基づく指標を用いている財政健全化目標の達成に向かっているかどうかについて判断することは難しいと考えられる。そこで、当初予算で達成を求められている取組方針の指標について、決算額ベースでみてみると、次のとおり、10か年度において、取組方針上当初予算で達成を求められているような水準とはなっていなかった（図表27参照）。

• ウ　金融危機、災害等への対応のために、10兆円を上回る補正予算が編成され歳出の決算額が当初予算額を大幅に上回っていた年度
  10、21、23、24各年度
• エ　景気後退等により、税収等の決算額が当初予算額よりも少なかった年度
  10、14、20、21、28各年度
• オ　当初予算において取組方針を達成していなかった年度
  15、20、21各年度
• カ　歳出予算の前年度からの繰越しが多額であったことなどのため、歳出の決算額が当初予算額を大幅に上回っていた年度
  25年度
• キ　税収等の増加により国・地方PBは改善していたものの、取組方針の指標である一般会計の歳出が増加していた年度
  16年度

このように、当初予算において取組方針を達成していた年度においても、取組方針の指標について、決算額ベースでみてみると取組方針上当初予算で達成を求められているような水準とはなっていない年度が見受けられた。

財政健全化目標の達成は、日本の経済状況等の外部要因からも影響を受けるものであり、財政健全化目標を達成するまでには相当の期間を要するものであることから、複数年度の推移をみていく必要がある。そして、取組方針の達成は、財政健全化目標の達成を実現するための第一歩であり、政府は、取組方針を、毎年度恒常的に編成され、各府省等により調整可能な当初予算ベースで具体的に設定し、その達成状況を評価してきている。しかし、前記のとおり、補正予算の編成が常態となっており、補正予算を含む予算の全体像を表すものとはなっていない当初予算において取組方針を達成していたとしても、国の財政が決算額に基づく指標を用いている財政健全化目標の達成に向かっているかどうかについて正確に判断することは難しいものと考えられる。こうしたことから、国の財政健全化への取組について、各年度の予算の全体像を表す予算総額及び予算執行の結果を表す決算額を用いて明らかにすることは、国民に対して、国の財政が財政健全化目標の達成に向かっているかどうかをより正確に説明することにつながると考えられる。

このように、財政健全化への取組が複数年度にわたるものであることを踏まえ、補正予算が執行されることによって、当初予算で達成を求められている取組方針に設定された指標が、当初予算で達成を求められているような水準からどの程度かい離することになるかも含め明らかにするなどの継続的な取組が重要である。また、各年度の予算執行の結果を表す決算額を用いて、同様に現状を明らかにすることにより、財政健全化目標の達成に向けた現状を国民に丁寧に説明することも重要と考えられる。