農用地開発事業によって造成された農地の利用について効率的な施行を図るよう意見を表示したもの

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（１）　農用地開発事業によって造成された農地の利用について効率的な施行を図るよう意見を表示したもの

　上記の農地開発事業によって造成された農地が、農地として配分し又は一時利用地の指定をして利用できる態勢にあったにもかかわらず、造成後全く利用されていなかったり、いったんは作付けされたもののその後の肥培管理不良等により荒廃したりしていて事業効果が発現しておらず適切とは認められない事態が、国営事業１１事業、国庫補助事業５１事業において２,４９６ha、事業費相当額１５７億６７１５万余円見受けられた。
　このような事態を生じているのは、近年施行されている事業は一般に既存の農地に比べて自然立地条件の厳しい未墾地を開発の対象としているのに、この立地条件についての評価が的確に行われないまま事業が実施されていること、農業を取り巻く社会的、経済的情勢の著しい変化に事業が十分対応できなくなっていることなどによると認められる。
　したがって、農林水産省において、未利用となっている農地について、その事情を調査して、営農上利用可能と認められる農地についてはその利用を促進し、また、今後の事業の実施に当たっては自然立地条件についての調査及びその調査結果の評価を的確かつ厳格に行うなどの措置を講ずることにより、事業の効率的な施行を図る要がある。

　上記に関し、昭和６０年１１月２２日に農林水産大臣に対して意見を表示したが、その全文は以下のとおりである。

　　農用地開発事業によって造成された農地の利用について

　貴省では、農業発展の方向に即応した農業基盤の整備及び開発を図り、もって農業構造の改善、農業の生産性の向上、農業生産の再編成及び食料自給力の維持強化に資することを目的として、土地改良法（昭和２４年法律第１９５号）の規定に基づいて土地改良事業を実施することとし、これを総合的かつ計画的に実施するため事業の長期的な実施目標及び事業量を定めた土地改良長期計画（以下「長期計画」という。）を策定しており、現在までに第１次（計画期間昭和４０〜４７年度）、第２次（同４８〜５７年度）、第３次（同５８〜６７年度）の長期計画が策定されている。

　そして、長期計画に基づく土地改良事業の一環として実施される農用地開発事業は、国土資源の効率的利用を図るため、農産物の需給の動向及び自然立地条件を考慮して、地域の特性に応じた主産地の形成等に必要な農地及び草地の造成を行う事業であり、現行の第３次長期計画においては、５７年度末現在の全農地面積５４１万haを基礎として、計画期間内の農村地域の都市化等に伴って生ずる農地のかい廃を考慮したうえで目標年度の６７年度末において確保すべき全農地面積を５５０万haとしており、このため計画期間内に事業費４兆６１００億円をもって農地開発１８万ha、草地開発２９万ha、計４７haの農用地開発事業を実施することとしている。

　農用地開発事業は、このように将来を見通した長期的予測のもとに実施され、しかも、その個々の事業は、事業費、事業量とも大きく、その事業実施期間も相当長期間に及ぶものであって、このうち農地開発事業は、土地改良法に規定する土地改良事業に参加する資格を有する者から農地開発事業の実施についての要請を受けた市町村長の申請に基づき、貴職又は都道府県知事が農地開発基本計画を策定し、これに基づいて実施されることになっている。この計画の策定に当たっては、農用地開発事業実施要綱（昭和４５年農林事務次官通達４５農地C第５００号）の規定に基づき、貴職又は都道府県知事は計画策定の可否を判定することとなるが、計画を策定することとなった場合には基礎調査、計画調査、効果調査を行い、その結果に基づいて農地造成計画、営農計画、資金計画等からなる農地開発基本計画を策定することとなっている。そして、事業の実施に当たっては、農地の造成面積が４００ha以上の場合は国営事業、４０ha以上の場合は都道府県営の国庫補助事業、１０ha以上の場合は市町村等が行う団体営の国庫補助事業により行うこととなっている。

　しかして、農地開発事業については、貴省の重要な施策として年々多額の財政資金が投下されていることにかんがみ、本院においても従前から事業の実施及び事業効果の発現について特に着目して検査を実施しているところであり、その結果、４５年及び４７年に、造成農地が利用されないで荒廃したままとなっているものなど適切とは認められない事態を指摘し貴省に対して事業効果の早期発現について是正改善の処置を要求し、また、５５年には、同様の事態について特に掲記を要すると認めた事項として決算検査報告に掲記し注意を喚起したところであり、貴省においても、これらについて種々の対策を講じ管理不良等の解消に努めてきた。

　しかし、近年、〔1〕 都市近郊の平たん地における既存農地のかい廃が進行する一方、山間部に新たに農地が造成されており、この山間部において造成された農地は、一般にそれを取り巻く自然立地条件が厳しく、既存農地に比べて肥培管理等の農作業に困難が伴うこと、〔2〕 新たに造成された農地は、専らみかん、りんご、ぶどう等の果樹、飼料作物、高冷地野菜等を導入することを目指して造成されているものが多いため、農産物の需給の動向に即応した利用が難しいものとなっていること、〔3〕 兼業農家の増大、農業従事者の高齢化、若年労働力の他産業への流出などもあって労働力の確保が困難となる傾向が大きくなっていることなどが見受けられ、農地開発事業を取り巻く客観情勢は従前にも増して厳しいものとなっている。

　以上のようなことから、第１次から第３次までの長期計画に基づく農地開発事業、1，６３５事業、これにより造成された農地１７０，７３４haのうち、３３８事業４８，５０７ha（事業費４６４６億８３２２万余円）について、造成された農地が事業目的に沿って十分に利用され投下した資金の効果が発現しているかどうかを、本院が総合的に調査した。その結果、農地として配分し又は一時利用地の指定をして農地として利用できる態勢にあったにもかかわらず、導入作目が造成農地の厳しい自然立地条件に適合していないこと、社会的又は経済的要因によって導入作目による営農が計画どおり定着しなかったことなどのため、農地が造成後全く利用されていなかったり、いったんは作付けされたもののその後の肥培管理不良等により利用されていなかったりしていて事業の効果が発現しておらず適切とは認められない事態が、別表のとおり、国営薬莱山麓農地開発事業ほか６１事業（国営事業１１事業、国庫補助事業５１事業）において２，４９６ha、事業費相当額１５７億６７１５万余円（国営事業費及び国庫補助金相当額計１３５億６５１４万余円）見受けられた。これらの中には、〔1〕１事業で、都道府県営事業の採択基準面積に匹敵する４０ha以上もの規模の農地が未利用となっているものが２２事業、約１，７００haあったり、〔2〕 同一事業のなかで、一方で農地の造成を実施しているにもかかわらず、他方で造成済みの部分を農地として配分し又は一時利用地の指定をして利用できる状況となっているのにこれが利用されないまま荒廃しているものが３事業、約１８０haあったりしていて、極めて不適切と認められる事態も見受けられた。

　上記６２事業の適切と認められない事態について、態様別にその原因を分析すると次のとおりである。

１　自然立地条件が厳しく導入作目が適合していないなどのため造成農地が未利用となっているもの

　（１）　造成農地が高冷地にあるなどのため、導入作目が低温、強風、降霜等の気象条件に適合していないことなどによるもの

　（２）　造成農地が急傾斜の畑であったり、階段状の畑であったりしているなどのため、機械化作業に困難をきたし生産性の高い営農ができないことによるもの

　（３）　造成農地において導入作目作付け後、病虫害が発生したり、積雪期において野兎、野そ等の鳥獣の被害が発生したりしたことによるもの

　（４）　造成農地が居住地から遠距離にあるなど営農の条件が劣ることによるもの

２　受益農家の労働力不足等の社会的要因に起因して造成農地が未利用となっているもの

　（１）　受益農家に兼業農家が多く労働力不足に陥っているもの

　（２）　受益農家の農業従事者が高齢化したり、若年労働力が他産業へ流出したりして労働力不足に陥っていることなどによるもの

　（３）　受益農家が平場の既耕地において収益性の高いビニールハウス栽培等を導入したり、養鶏業、造園業等に転業したりしていることなどによるもの

　（４）　受益農家が導入作目の栽培に経験がなかったり、栽培技術の習得が十分でなかったりしていることによるもの

３　農業生産物の価格の低迷等経済的要因その他の事由により造成農地が未利用となっているもの

　（１）　温州みかんを導入したものの価格の低迷により生産意欲が減退したことなどによるもの

　（２）　農業生産法人等の協業経営が不振に陥ったことなどによるもの

　上記事態のうち、その主な事例を挙げると次のとおりである。

＜事例１＞

　この事業は、りんご、高冷地野菜等を導入作目として、福島市に所在する未墾地を昭和４５年度から５５年度までの間に事業費３９億５０００万円で開発し、農地４０６．０haを造成したものである。
　しかし、造成農地のうち、りんご、野菜等を作付けすることとした１３３．２ha（事業費相当額１２億９４７０万余円）は、

　・　造成農地が気象条件の厳しい高冷地（標高２９０m〜９８０m）に所在するため、季節風や積雪等の影響を強く受け、樹木の倒木、枝葉の損傷、果実の落下などの被害を受けたこと、

　・　兼業農家や後継者のいない農家は労働力不足に陥っていること、

　・　受益農家の中には平場の既存農地において収益性の高いハウス栽培等に移行していて、新たに造成した営農条件の劣る農地にまで労働力を投入する余裕がない者があること、

　・　高冷地野菜の栽培に未経験の農家が、高冷地の異常気象も重なり、高冷地野菜の栽培に自信を持てなくなったこと、

　・　造成農地が受益農家の居住地から遠距離（２０km程度）にあり、通い耕作のため往復に時間を要していること

などのため、７．３haは造成後全く作付けされておらず、また１２５．９haはりんご、野菜等を作付けしたものの肥培管理が行われず、いずれも利用されないまま荒廃している。

＜事例２＞

　この事業は、温州みかん、茶、花木等を導入作目として、静岡県小笠郡大須賀町及び大東町に所在する未墾地を昭和４２度から５４年度までの間に事業費５３億０７９７万余円で開発し、農地４３０．０haを造成したものである。
　しかし、造成農地のうち、温州みかん、茶、花木等を作付けすることとした１０６．６ha（事業費相当額１３億１５４４万余円）は、

　・　温州みかんの生産過剰により市場価格が低迷したこと、

　・　造成農地に急傾斜の狭小な階段畑が多いことから、肥培管理に多大な労働力を要し、また、営農条件等が異なる他作目への転換が困難であったこと、

　・　兼業農家が多く、農業従事者の高齢化により労働力不足に陥っていること、

　・　茶、花木等の苗木を作付けした造成農地の大部分は地下水位が高く排水不良となっていて、苗木の成育が阻害されたこと

などのため、５．９haは造成後全く作付けされておらず、また、１００．７haは温州みかん等を作付けしたものの肥培管理が行われず、いずれも利用されないまま荒廃している。

＜事例３＞

　この事業は、栗、飼料作物等を導入作目として、石川県輪島市ほか２町村に所在する未墾地を昭和４６年度から６０年度までの間に事業費８４億４０００万円で開発し、農地４５５．２haを造成することとして事業実施中で、４６年度から５９年度までの間に造成を完了した農地４３９．４ha（５９年度末までの支出済額７８億９７８５万余円）について受益農家に配分又は一時利用地の指定を行っているものである。
　しかし、造成農地のうち、栗を作付けすることとした４６．６ha（事業費相当額８億３７４０万余円）は、

　・　農業従事者の高齢化、後継者の地域外への転出などにより労働力不足に陥っていること、

　・　積雪により栗の苗木が折損し枯死したこと、

　・　配分を受けた農地が小面積のものがあり、生産性の高い営農が期待できないこと

などのため、７．４haは造成後全く作付けされておらず、また、３９．２haは栗を作付けしたものの肥培管理が行われず、一方で事業が実施されつつあるのに利用されないまま荒廃している。

＜事例４＞

　この事業は、新潟県が事業主体となり柿を導入作目として、新潟県佐渡郡赤泊村に所在する未墾地を昭和４１年度から４６年度までの間に事業費２億４３９８万余円で開発し、農地９２．１haを造成したものである。
　しかし、造成農地のうち、４３．１ｈａ（事業費相当額１億１３７８万余円、これに対する国庫補助金相当額７９５３万余円）は、柿の苗木を作付けしたが、

　・　造成農地は気象条件の厳しい標高２７０ｍから３９０ｍの高台にあるため、柿の苗木が発芽期（４月〜５月）に強い西風を受けて新芽の発育が阻害されるとともに、１０月から１１月にかけて強い北風を受けて枝の折損や低温障害で枯死したこと、

　・　本地区が新規開発地で、土壌が有機質の乏しい粘質土壌であることなどから他作目への転換が限定されること、

　・　受益農家のうち、大半の農家が兼業農家であることにより労働力不足に陥っていること

などのため、長期間にわたり利用されないまま荒廃している。

　このような事態を生じているのは、

（１）　近年施行されている農地開発事業は、一般に、既存の農地に比べて地形、標高、気象等の自然立地条件の厳しい未墾地を開発の対象として行われているものであるのに、この立地条件についての評価が的確に行われないまま事業が実施されていること、

（２）　農業を取り巻く社会的、経済的情勢の変化は著しく、これに農地開発事業が十分対応できなくなっていること、すなわち、〔1〕 農業労働力の他産業への流出、農業後継者の不足及び農業従事者の高齢化等により農業労働力の不足が生じていること、〔2〕 造成された農地に適する導入作目が、自然立地条件との関係で、果樹（みかん、りんご、ぶどう等）や飼料作物等の特定作目に限定される場合が少なくないため、食料品に対する嗜好の多様化に対応した農業経営ができなかったこと、

（３）　特に、温州みかんを導入作目とした事業については、４７年以降、温州みかんの生産過剰基調に伴う価格の低迷に適切に対応する要があったが、多くの造成農地の構造が温州みかんを対象とした急傾斜地の階段畑となっているため、他作目への転換が非常に困難であったこと
などによると認められる。

　ついては、〔1〕 農地開発事業は、造成された農地が有効に利用され営農が定着することによりその事業目的が達成されるものであること、〔2〕 農地造成には、１０a当たり約２５０万円（国営事業の５９年度時点における事業費）の資本投下を要する状況となっていて、現下の厳しい国の財政事情にもかかわらず毎年多額の財政支出が行われていること、〔3〕 貴省の重要な施策として今後も引き続き多数の農地開発事業が実施されることなどにかんがみ、

（１）　今回本院が指摘した６２事業、約２,５００ｈａを含め、事業目的に沿った利用が行われないまま未利用となっている農地について、速やかにその事情を調査して、利用の可否を判断し、その結果、自然立地条件、社会的条件等からみて営農上十分利用可能と認められる農地についてはその利用を促進する、

（２）　今後の農地開発事業の実施に当たっては、自然立地条件についての調査及びその調査結果の評価を的確かつ厳格に行い、また、社会的、経済的要因についての評価を詳細かつ具体的に行う

などの措置を講ずることにより、農地開発事業の効率的な施行を図る要があると認められる。

　よって、会計検査院法第３６条の規定により、上記の意見を表示する。

別表

（１）　国営事業（１事業当たり未利用面積が40ha以上のもの)

（２）　国庫補助事業（１事業当たり未利用面積が10ha以上のもの)