第2　市町村等が森林環境譲与税を財源として実施した森林整備等の事業の実施状況等について

市町村が賦課徴収した森林環境税は、都道府県を経由して、交付税及び譲与税配付金特別会計（以下「交付税特会」という。）に払い込まれ、その全額が譲与税の原資となる。

一方、譲与税については、森林整備が喫緊の課題であることを踏まえて、管理制度の創設を契機に元年度から譲与が開始され、交付税特会から市町村等へ譲与されている。

5年度までの譲与税の財源については、当初、交付税特会における借入金を充てて、借入金の償還には後年度の森林環境税の税収を充てることとなっていた。しかし、2年3月に譲与税法が改正されるなどして、既に借入れを行った元年度分も含めて、5年度までの全額及び6年度の一部の譲与税の財源については、地方公共団体金融機構の公庫債権金利変動準備金（注4）（以下「機構準備金」という。）2300億円を活用することとして、交付税特会における借入れを行わないこととなった（図表1参照）。

図表1　譲与税の仕組み

a　市町村と都道府県との譲与割合

b　譲与税の譲与基準

a　譲与税の使途

b　譲与税の使途の公表

林野庁は、我が国の森林は、高度経済成長期に造成された人工林を中心に、本格的に利用する時期を迎えており、森林の有する多面的機能（注8）の発揮に向けて、適時適切に伐採、造林、保育等の施業を実施することで、林業の成長産業化と森林の適切な管理を両立していくことが重要としている。そして、森林の適切な管理が行われなければ、山地災害や洪水・浸水被害も増加し、国民の生命及び財産が毀損される危険性が高まるとともに、温室効果ガス排出削減目標が達成できなくなるおそれが高まる一方、我が国の私有林人工林面積約670万ha（注9）の約3分の2は経営管理が不十分な状態であり、また、9割が小規模・零細な所有構造となっているとしている。このため、これらの私有林人工林について森林施業を一体的に行う「施業の集約化」の推進が必要となっているが、森林所有者の高齢化、相続による世代交代、不在村化等により、民間だけでは施業の集約化が進まない状況であるとしている。

このような状況を踏まえて、経営管理が行われていない森林について、地域の森林や森林所有者について詳細な情報を把握している市町村が森林所有者と民間事業者の仲介役となる仕組みの構築が検討され、平成30年5月に森林経営管理法（平成30年法律第35号。以下「管理法」という。）が制定された。そして、31年4月に管理法が施行され、管理制度が導入された。

（注8）

森林の有する多面的機能　　森林の有する公益的機能（（注1）参照）に木材等の物質生産機能を加えたもの

（注9）

私有林人工林面積約670万ha　　日本の森林面積は、平成24年3月31日現在で2508万haであり、所有形態別にみると、57.8％が私有林、30.6％が国有林、11.6％が公有林（都道府県有林、市町村有林等）となっている。また、総人工林面積は1029万haであり、64.9％が私有林となっている。

管理制度は、市町村が主体となって森林の経営管理を行うために令和元年度から開始された制度であり、譲与税は、管理制度を始めとする森林整備等に必要な地方財源を安定的に確保するために創設されたものである。

そして、管理制度の創設に伴い、市町村に対して、譲与税以外に、地方交付税措置の拡充等の新たな財源措置は行われていない。

これらのことを踏まえると、市町村における管理制度の財源と譲与税の使途との関係については、図表4のとおり、管理制度に係る取組は譲与税の使途のうち森林整備施策の主な対象であり、譲与税は管理制度の主な財源という位置付けになっていると考えられる。

図表4　管理制度の財源と譲与税の使途との関係

①　市町村は、経営管理が行われていない森林のうち、当該市町村に経営管理権（注10）を集積して経営管理を行う必要がある森林を対象に、森林所有者の意向を確認（以下、市町村が森林所有者の意向を確認する調査を「意向調査」という。）

②　市町村は、意向調査等により森林所有者から経営管理権の設定の意向が示された森林について、経営管理権集積計画（注11）（以下「集積計画」という。）を策定して、森林所有者から経営管理について受託（経営管理権の設定）

③　市町村は、再委託に応ずる民間事業者があった場合には、経営管理実施権配分計画（注12）（以下「配分計画」という。）を策定して、森林の経営管理を民間事業者に再委託（経営管理実施権の設定）

④　市町村は、民間事業者に再委託しない森林を自ら経営管理（以下、市町村が自ら経営管理を行うことを「市町村森林経営管理事業」という。）

324市町村における元年度から5年度までの間の譲与額及び森林整備施策等に要する費用に充てられた額（以下「執行額」という。）の累計（以下、譲与額の累計を「譲与額累計」といい、執行額の累計を「執行額累計」という。）等の状況は、図表6のとおり、5年度末時点において、譲与額累計は342億3657万余円、執行額累計は213億0549万余円、譲与額累計から執行額累計を差し引いた未執行額は129億3107万余円となっていた。また、譲与額累計に占める執行額累計の割合（以下「執行率」という。）は、元年度末時点の38.7％から、譲与額が段階的に引き上げられている中で年々上昇しており、5年度末時点では62.2％となっていた。

一方、21都道府県における元年度から5年度までの間の譲与額累計、執行額累計等の状況は、図表6のとおり、5年度末時点において、譲与額累計は143億4471万余円、執行額累計は127億4420万余円、未執行額は16億0051万余円となっていた。また、執行率は、元年度末時点の72.9％から年々上昇し、5年度末時点では88.8％となっており、324市町村と比べて高くなっていた。

なお、未執行額については、市町村等において、地方自治法（昭和22年法律第67号）に規定される基金（以下「基金」という。）に積み立てられるなどしていた。

図表6　324市町村及び21都道府県における譲与額累計、執行額累計等の状況

譲与税の譲与は森林整備が喫緊の課題であることを踏まえて元年度から開始されたものであるが、(ア)のとおり、324市町村においては、5年度末時点で129億3107万余円（譲与額累計342億3657万余円の37.7％）の未執行額が生じていた。

そこで、各年度末時点において未執行額が生じた主な理由についてみると、図表7のとおり、いずれの年度末時点においても、「後年度に執行予定の事務・事業に充てるため」が、未執行額が生じていた市町村の8割前後を占めていて、最も多くなっていた。また、元年度から5年度までのいずれの年度末時点においても未執行額が生じた主な理由を「後年度に執行予定の事務・事業に充てるため」としていた市町村は、166市町村となっていた。

一方、21都道府県の未執行額が生じた主な理由も、図表7のとおり、いずれの年度末時点においても「後年度に執行予定の事務・事業に充てるため」が最も多くなっていた。

図表7　各年度末時点において未執行額が生じた主な理由

(ア)のとおり、5年度末時点で譲与額累計の約4割に当たる129億3107万余円の未執行額が生じており、その主な理由としては、(イ)のとおり、いずれの年度末時点においても「後年度に執行予定の事務・事業に充てるため」が最も多くなっていた。未執行額も含め譲与額については計画的に執行することが重要である。そこで、324市町村において、譲与額の執行や譲与額を充てて実施する事業等に関する計画（以下「執行計画」という。）が策定されているかみたところ、図表8のとおり、5年4月1日時点で282市町村（324市町村の87.0％）は執行計画を策定していなかった。なお、執行計画を策定していた42市町村について、執行計画の内容を確認したところ、4年度末時点で未執行額があるとしていた38市町村の中には、未執行の理由等を明記していた市町村が2市町村（38市町村の5.2％）あった。

また、図表7において、元年度から4年度までのいずれの年度末時点においても未執行額が生じた主な理由を「後年度に執行予定の事務・事業に充てるため」としていた183市町村について、5年4月1日時点における執行計画の策定状況を確認したところ、図表8のとおり、160市町村（324市町村の49.3％）は、いずれの年度末時点においても後年度に執行予定の未執行額があるとしていたが、執行計画を策定していなかった。

一方、21都道府県については、7都道府県が執行計画を策定していた。また、5都道府県が、上記の160市町村と同様に、執行計画を策定していなかった。

図表8　324市町村及び21都道府県における執行計画の策定状況等（令和5年4月1日時点）

• (注)　（　）は、324市町村又は21都道府県に占める割合である。

執行計画は、譲与額を計画的に執行するために重要であり、特に未執行額が生じた場合に市町村等が執行計画を策定して公表することは、譲与額の執行の透明性の確保及び納税者に対する説明責任の向上にも資するものと考えられる。

しかし、前記のとおり、324市町村の9割弱の市町村が執行計画を策定しておらず、5割弱の市町村が、数年にわたって後年度に執行予定の未執行額があるとしていたが、執行計画を策定していないなどの状況が見受けられた。

したがって、総務省及び林野庁は、市町村等に対して、執行計画を策定することが重要であることを踏まえて、特に未執行額が生じた場合には執行計画を策定して使途と併せて公表することについて、適切に助言等を行っていくことが求められる。

なお、総務省は、7年1月に事務連絡を発出し、市町村等に対して、譲与税の使途を公表することにより住民に対する説明を十分に行うことの例示として、基金へ積み立てる場合等にその執行計画を公表することを留意事項等として周知している。

譲与額は、譲与税法により使途が定められているとともに、使途に関する事項を公表しなければならないことから、譲与額以外の他の財源と一定の区分をして管理する必要があると考えられる。

そこで、324市町村の5年度末時点における譲与額の管理方法を確認したところ、図表9のとおり、260市町村（324市町村の80.2％）は、譲与額のみを管理するための基金を設置して管理していた。また、残りの64市町村（同19.7％）のうち、40市町村（同12.3％）は森林整備等に要する経費の財源に充てる目的等で設置されている既存の基金を活用して、譲与額と譲与額以外の財源を合わせて管理し、24市町村（同7.4％）は基金によらずに一般会計で譲与額を管理していた。なお、64市町村は、いずれも表計算ソフト等を用いて帳簿を作成することなどにより区分して管理しているとしていた。

一方、21都道府県では、17都道府県は譲与額のみを管理するための基金を設置して管理し、2都道府県は既存の基金を活用して譲与額以外の財源と合わせて管理しており、残りの2都道府県は基金によらずに一般会計で譲与額を管理していた。

図表9　324市町村及び21都道府県における譲与額の管理方法（令和5年度末時点）

• (注)　（　）は、324市町村、21都道府県又は未執行額計に占める割合である。

a　譲与額の使途別の執行状況

b　使途別の執行額累計と3指標との関係

324市町村が5年度末時点において公表していた4年度分の使途の公表方法についてみると、308市町村（324市町村の95.0％）においては、使途に関する情報が、市町村のウェブサイトに使途の公表のための専用ページを設けて掲載されていて、閲覧しやすい状況となっていた。しかし、残りの16市町村（同4.9％）においては、使途に関する情報が、市町村のウェブサイトの決算に関するページに決算書等の資料の一部として掲載されるなどしていて、使途の公表のための専用ページがなく、閲覧しづらい状況となっていた。

一方、21都道府県は、いずれも使途に関する情報がウェブサイトの専用ページに掲載されていて、閲覧しやすい状況となっていた。

324市町村が5年度末時点において公表していた4年度分の使途の公表内容についてみると、図表15のとおり、事業名、事業内容及び事業費・執行額については9割以上の市町村が公表していた一方、これら以外の使途の区分、譲与額、未執行額、実施内容の写真やイラスト及び事業実績等については、2割から7割程度の市町村が公表していた。また、使途の区分を公表していたのは187市町村だったが、そのうち譲与税法上の使途の区分を公表していたのは29市町村にとどまっていた。さらに、事業内容を公表していた296市町村について、その記載内容をみると、事業内容を細分化して詳しく記載している市町村もあれば、一つにまとめられた事業概要しか記載していない市町村もある状況となっていた。

一方、21都道府県における使途の公表内容については、図表15のとおり、市町村よりも各公表項目の公表割合は高いものの、同様の状況が見受けられた。

このように、使途の公表内容は、市町村等によって区々となっていて、納税者が得られる使途に関する情報の内容に差がある状況となっていた。

なお、総務省及び林野庁は、6年9月に事務連絡を発出し、市町村等に対して、使途の公表項目の例示として、譲与税法上の使途の区分、事業内容、譲与額及び未執行額等を盛り込んだ様式の例（以下「公表様式例」という。）を示している。

324市町村における4年度決算に係る譲与税の使途の公表までの経過日数について確認したところ、図表16のとおり、決算を議会の認定に付した日（以下「決算提出日」という。）に公表していたのが100市町村と最も多くなっており、決算提出日の翌日から30日以内に公表していた70市町村と合わせて、過半数の170市町村が決算提出日から30日以内に公表していた。一方、決算提出日から公表までに91日以上経過していて大幅に日数を要していたのは70市町村となっていて、そのうち181日以上経過していたのは7市町村となっていた。そして、決算提出日から公表までに91日以上経過していた上記の70市町村について、その理由を確認したところ、公表のための事務手続や資料作成に時間を要したためなどとなっていた。

一方、21都道府県については、図表16のとおり、市町村よりは早く公表している都道府県の割合は高いものの、市町村と同様の状況が見受けられた。

元年度から5年度までの間の324市町村及び21都道府県における譲与額の執行額のうち、管理制度に係る取組への譲与額の執行額があるのは201市町村及び21都道府県となっていて、その額は、図表17のとおりであり、市町村については年々増加している状況となっていた。また、管理制度に係る取組への譲与額の執行額累計は、201市町村57億4285万余円、21都道府県59億5047万余円、計116億9333万余円（注18）となっていた。

（注18）

管理制度に係る事業の中には、管理制度に関係のない取組を併せて実施している事業があるため、管理制度に係る事業の執行額には、当該管理制度に関係のない取組に要した額を含む。

図表17　201市町村及び21都道府県における管理制度に係る取組への譲与額の執行状況

そして、201市町村における管理制度に係る取組への譲与額の執行額累計57億4285万余円について、管理制度に係る使途別にその内訳をみると、図表18のとおり、意向調査準備が計20億7298万余円（57億4285万余円の36.0％）、意向調査の実施・集積計画の策定等が計18億3923万余円（同32.0％）、森林整備が計14億6935万余円（同25.5％）、その他が計3億6127万余円（同6.2％）となっていた。

5年度末時点における324市町村の管理制度に係る取組の進捗状況をみると、図表19のとおり、私有林人工林を有するのは296市町村であり、その面積は計1,026,711haとなっていた。このうち市町村が管理制度の対象と判断した森林（以下「管理制度対象森林」という。）の面積は213市町村の計354,358ha（1,026,711haの34.5％）となっていた。

そして、管理制度対象森林面積354,358haのうち、204市町村（注19）の128,024ha（管理制度対象森林面積354,358haの36.1％）において意向調査が実施され、61市町村の3,797ha（同1.0％）において集積計画が策定され、13市町村の222ha（同0.06％）において配分計画が策定されていた。また、57市町村の3,575ha（同1.0％）において、市町村森林経営管理事業が行われ、このうち48市町村の1,487ha（同0.4％）において森林整備が実施されていた。

（注19）

意向調査の実施に譲与額を充てていない市町村を含むため、管理制度に係る取組に譲与額を執行している201市町村（3(2)ア(ア)参照）とは一致しない。

このように、管理制度対象森林面積に対する意向調査実施面積の割合が4割弱となっていたことから、意向調査をまだ実施していない市町村を含む、管理制度に係る取組を実施している236市町村における意向調査の実施上の課題について確認したところ、図表20のとおり、市町村の人員不足が140市町村（236市町村の59.3％）と最も多くなっていた。

また、意向調査の実施後、集積計画の策定等が十分に進捗していない状況となっており、林野庁が実施した調査においては、意向調査を実施した204市町村のうち95市町村が、5年度末時点で集積計画の策定が進捗していないとしていて、図表21のとおり、集積計画の策定が進捗しない理由としては、「市町村のノウハウや人員体制の不足」が53市町村（95市町村の55.7％）と最も多くなっていた。

林野庁は、市町村の事業実施体制について、市町村の森林・林業担当職員は全国で約3,000人であり、専ら林務を担当する職員が配置されていない市町村が4割を占めるなど、体制が十分ではない市町村が多いとしている。また、ア(イ)のとおり、意向調査、集積計画の策定等の管理制度に係る取組が進捗しない理由として、人員不足や知見不足といった実施体制上の課題を挙げる市町村が多い傾向にある。

そこで、管理制度に係る取組を実施している236市町村の5年4月1日時点における、森林整備等の林務行政の担当部署の人員の状況について確認したところ、林務専任職員及び地域林政アドバイザーがいずれも配置されていない市町村数は97市町村（236市町村の41.1％）となっていた。

国及び都道府県は、市町村に対して、経営管理に関し必要な助言、指導、情報の提供その他の援助を行うように努めることとされている。そして、ア(イ)のとおり、管理制度に係る取組の実施に当たり、意向調査や集積計画策定において、市町村の人員不足や知見不足が実施上の課題等となっている状況が見受けられた。

そこで、国及び都道府県の支援が市町村が求める支援の内容に即したものとなっているかを確認するために、管理制度に係る取組を実施している236市町村が国及び都道府県に求める支援並びに21都道府県及び林野庁が実施した支援等の内容についてみたところ、次のような状況となっていた。

a　市町村が求める支援

b　都道府県が実施した支援

c　林野庁が実施した支援

このように、管理制度に係る取組の実施に当たり、人員不足や知見不足といった実施体制上の課題を挙げる市町村が多く、国及び都道府県に求める支援があるとする市町村においても実施体制上の支援を求める市町村が多い状況が見受けられた。

これについて、21都道府県及び林野庁が実施している支援の項目は、市町村が求める支援におおむね対応していると思料されるにもかかわらず、実施体制上の課題を挙げる市町村が多いことなどに鑑みると、市町村においては引き続き支援、助言等が必要な状況であると思料される。

したがって、林野庁においては、引き続き市町村の人員、知見等の不足といった実施体制上の課題等の状況を適時適切に把握した上で、都道府県等の関係者とも連携するなどして、市町村に対して、より効果的な支援、助言等を行っていくとともに、都道府県に対して、都道府県が行う市町村に対する支援、助言等がより効果的なものとなるよう助言等を行っていくことが必要である。

図表25　譲与税に対する政策評価等による効果の検証等の実施状況

図表26　管理制度に対する政策評価等による効果の検証等の実施状況