政府開発援助について

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第１　政府開発援助について

１　政府開発援助の概要

　我が国は、開発途上国の健全な経済発展を実現することを目的として、その自助努力を支援するため、政府開発援助を実施している。その供与の状況は、地域別にみるとアジア、アフリカ、中南米、中近東等の地域に対して供与されており、特にアジア地域に重点が置かれている。また、分野別にみると運輸、エネルギー、農業、水供給・衛生、教育、鉱工業・建設、保健・医療、通信等の各分野となっている。
　そして、我が国の政府開発援助は毎年度多額に上っており、平成６年度の実績は、無償資金協力（注１） ２４２８億９６２５万余円、プロジェクト方式技術協力（注２） ３３５億９１６５万余円、直接借款（注３） ６５７６億９２２４万余円（注４） などとなっている。

（注１） 　無償資金協力　相手国の経済・社会の発展のための事業に必要な施設の建設、資機材の調達等のために必要な資金を返済の義務を課さないで供与するもので、外務省が実施している。

（注２） 　プロジェクト方式技術協力　相手国の経済・社会の開発に役立つ技術・技能・知識を移転し、技術水準の向上に寄与することを目的として、研修員受入、専門家派遣及び機材供与の３形態を一つのプロジェクトとして有機的に統合し、その計画の立案から実施、評価までを一貫して行うもので、国際協力事業団が実施している。

（注３） 　直接借款　相手国における経済・社会の開発のための基盤造りに貢献する事業等に係る費用を対象として、相手国に対し長期かつ低利の資金を貸し付けるもので、海外経済協力基金が実施している。

（注４） 　債務繰延べを行った額３３４億７２３３万余円を含む。

２　検査の範囲及び観点

　本院は、無償資金協力、プロジェクト方式技術協力、直接借款等（以下「援助」という。）の実施及び経理の適否を検査するとともに、援助が効果を発現し、援助の相手となる開発途上国（以下「相手国」という。）の経済開発及び福祉の向上などに寄与しているか、援助の制度や方法に改善すべき点はないかなどについて検査している。この検査の範囲及び観点について、我が国の援助実施機関に対する検査及び相手国において行う現地調査の別に具体的に示すと、次のとおりである。

（１）　我が国援助実施機関に対する検査

　本院は、国内において、援助実施機関である外務省、国際協力事業団（以下「事業団」という。）及び海外経済協力基金（以下「基金」という。）に対して検査を行うとともに、海外においても、在外公館、事業団の在外事務所及び基金の駐在員事務所に対して検査を行っている。
　そして、これら我が国援助実施機関に対する検査に当たっては、次のとおり、多角的な観点から検査を実施している。

（ア）　我が国援助実施機関は、事前の調査、審査等において、事業が相手国の実情に適応したものであることを十分検討しているか。

（イ）　援助は交換公文、借款契約等に則したものになっているか、また、支払、貸付けなどは予算、法令等に従って適正に行われているか。

（ウ）　我が国援助実施機関は、援助対象事業を含む事業全体の進ちょく状況を的確に把握し、援助の効果が早期に発現するよう適切な措置を執っているか。

（エ）　我が国援助実施機関は、援助実施後、事業全体の状況を的確に把握、評価し、必要に応じて追加的な措置を適切に執っているか。

（２）　現地調査

　相手国に対しては、我が国援助実施機関に対する検査の場合とは異なり本院の検査権限は及ばない。しかし、援助は相手国が主体となって実施する事業に必要な資金を供与するなど、相手国の自助努力を支援するものであり、その効果が十分発現しているか否かなどを確認するためには、我が国援助実施機関に対する検査のみでは必ずしも十分ではない。このため、本院では、相手国に赴いて、我が国援助実施機関の職員等の立会いの下に相手国の協力が得られた範囲内で、次の観点から、事業の実施状況を中心に現地調査を実施している。

（ア）　事業は計画どおり順調に進ちょくしているか。

（イ）　援助対象事業が、他国又は国際機関の開発援助の対象事業と密接に関連している場合、関連事業の実施とは行等が生じないよう調整されているか。

（ウ）　援助の対象となった施設、機材、移転された技術等は十分利用されているか。

（エ）　事業は所期の目的を達成し、効果を上げているか。

（オ）　事業は援助実施後においても相手国によって順調に運営されているか。

　そして、毎年数箇国を選定して職員を派遣し、調査を要すると認めた事業について、相手国の事業実施責任者等から説明を受けたり、事業現場の状況の確認を行ったりなどし、また、相手国の保有している資料で調査上必要なものがある場合、相手国の同意が得られた範囲内で我が国援助実施機関を通じて入手している。

３　検査の状況

（１）　現地調査の対象

　本院は、７年中において上記の検査の範囲及び観点で検査を実施し、その一環として、６箇国において、現地調査を実施した。現地調査は、１箇国につき３名又は５名の職員を派遣し、約２週間実施した。そして、相手国において、治安、交通、衛生、言語、点在する事業現場等の点で制約がある中で、次の７７事業について調査した。

〔1〕 無償資金協力の対象となっている事業のうち３８事業（贈与額計６０２億１４２２万余円）

〔2〕 プロジェクト方式技術協力事業のうち２０事業（６年度末までの経費累計額１８５億９８３９万余円）

〔3〕 直接借款の対象となっている事業のうち１９事業（６年度末までの貸付実行累計額１６８９億０７５３万余円）

　上記の７７事業を、分野別にみると、農業３４事業、教育１０事業、エネルギー９事業、鉱工業・建設６事業、通信５事業などとなっており、その国別の現地調査実施状況は、次表のとおりである。

国別現地調査実施状況表

（２）　現地調査対象事業に関する検査の概況

　前記のとおり、相手国に対しては検査権限は及ばないこと、現地調査は国内とは状況の異なる海外で実施されることなどの制約の下で検査した限りでは、現地調査を実施した事業の大部分については、おおむね順調に推移していると認められた。その例を示すと次のとおりである。

＜事例＞	電子工学サービス訓練センター建設事業（無償資金協力）
	電子工学サービス訓練センター技術協力事業（プロジェクト方式技術協力）

　これら２事業は、相手国の電子工学分野の発展に寄与することを目的として、相手国において電子機器を利用する公的機関や民間企業（以下「利用機関」という。）に対し、その電子機器の保守、試験等のサービス業務の提供等を行おうとするものである。
　このうち、電子工学サービス訓練センター建設事業は、利用機関に対し電子機器の保守、試験等のサービス業務を提供したり、利用機関において電子機器の保守管理に従事する技術者に対し短期訓練を実施したりする施設を建設するもので、外務省では、これに必要な資金として昭和５４、５５両年度に１０億円を相手国に贈与している。そして、電子工学サービス訓練センター（以下「センター」という。）の建設工事は、５４年１１月に着工し５６年３月に完成し供用が開始されている。
　また、電子工学サービス訓練センター技術協力事業は、センターにおいて利用機関に対し上記のサービス業務の提供等を行うサービス要員を養成するなど所要の技術移転を実施するもので、事業団では、５２年度から５６年度までの間に、専門家１４名の派遣による現地指導、研修員７名の受入れによる我が国での訓練、所要機材の供与等を実施し（経費累計額３億余円）、ほぼ計画どおり技術移転を完了している。
　その後、相手国において、保守、試験等の対象となる電子機器の普及・高度化が目ざましく、センターでは、機材の種類及び性能に不足を生じてきたり、現場で保守、試験等を行うための携帯用の機器が必要となってきたりした。そこで、事業団では、更にアフターケア協力として、調査団の派遣、専門家１名の派遣による現地指導、所要機材の供与等を平成元年度から３年度にかけて実施している（経費累計額６２５７万余円）。
　そして、センターは援助終了後も順調に活動しており、供与機材の稼働状況も良好であるほか、次のとおり、事業規模の拡大、要員の充実等もなされており、技術移転の成果が発揮されている状況である。

〔1〕 保守、試験等のサービス業務のうち医療用電子機器のサービスの実施状況を対象機関数でみると、技術協力実施期間中においては１病院だけであったが、現在では、１９病院と約５００の保健所に上っている。

〔2〕 利用機関の技術者に対する訓練については、２箇月のコース（１回１０名）を年３回、６箇月のコース（１回１２名）を年２回着実に実施しており、援助終了後の訓練参加人員の累計は４００人以上となっている。

〔3〕 センターのサービス要員を含む職員数は、技術協力が終了し相手国が独自に運営を始めた昭和５７年から平成６年までの間に、５１名（うち技術者４２名）から７４名（同６７名）に増員されている。

〔4〕 センターの事業の収支についてみると、昭和５７年には支出が収入を超過していたが、その後収入の伸びが支出の伸びを上回る状況が継続したため、平成３年には収入が支出を超過して収益が生じ、その収益もその後毎年増加している。

　このように、無償資金協力が技術協力と有機的に結び付き、その後も必要に応じ適切なアフターケア協力を実施していること、さらに相手国も自助努力をしたことにより、本院が調査を実施した時点において事業現場の状況等から判断した限りでは、我が国の援助が効果を発現しているものと認められた。

　一方、現地調査を実施した事業のうち６事業について、援助の効果が十分発現していない事態が見受けられた。これらの事態の内容は次項に示すとおりであるが、援助の形態別に分類すると次のとおりである。

ア　無償資金協力の効果が十分発現していないもの

イ　プロジェクト方式技術協力の効果が十分発現していないもの

ウ　直接借款の効果が十分発現していないもの

　　

（３）　援助の効果が十分発現していない事業

ア　無償資金協力の効果が十分発現していないもの

〔1〕 無償資金協力の対象となった漁網製造機械が、計画策定時に漁網の需要動向を的確に把握していなかったことなどのため、十分利用されていないもの

＜漁網製造機械整備事業＞

　この事業は、相手国の漁業振興のために、規格化され、かつ、品質の安定した機械編みによる漁網を国内供給することを目的として、相手国のＡ、Ｂ両地方都市に漁網製造工場（以下、それぞれの工場を「Ａ工場」、「Ｂ工場」という。）を建設し、両工場に有結節漁網の編網機各５台及びその周辺機器を設置するものである。
　援助に先立って昭和５７年に行われた基本設計当時、我が国などでは、結び目がなく編み目が緩むことのない点等で優位性のある無結節網が主流となりつつあった。しかし、相手国では、漁民が破網の際の修理に手慣れていないことなどから依然として有結節網が主流であったため、外務省では、有結節網の編網機を無償資金協力の対象とすることとした。そして、この事業のうち、有結節漁網の編網機計１０台及びその周辺機器の購入に必要な資金として、５９年度に２億余円を相手国に贈与している。
　相手国政府では、用地の取得及び工場等の施設整備を実施し、６０年９月に編網機等の漁網製造機械を据え付け、供用を開始している。
　しかし、本件漁網製造機械による漁網の生産量の実績は、漁民の需要が無結節網に移行するなどして本件機械で生産される有結節網に対する需要が少なくなったことなどから、平成５年度でＡ工場では計画の８４ｔに対して３４．７ｔ、Ｂ工場では計画の１３６ｔに対して５９ｔとそれぞれ計画の４１％及び４３％にとどまっていた。また、操業開始以降９年間の年間平均生産量は、過去の実績を把握できたＡ工場で２７．４ｔで、計画の３３％となっていた。そして、Ａ工場に設置されている編網機５台のうちトロール用編網機１台は、供用後４年が経過した元年から生産を停止しており、また、Ｂ工場に設置されている編網機５台のうち沿岸漁業用編網機１台も、２年から生産を停止している状況であった。

　上記のとおり、無償資金協力の対象となった漁網製造機械は、現在、全く利用されていないものが一部あるほか、総じて十分に利用されておらず、事業の効果が十分に発現していない状況となっている。

〔2〕 相手国が自国予算で実施することになっている施設が完成していないことなどのため、無償資金協力の対象となった冷蔵倉庫等が十分利用されていないもの

＜小売市場改修事業＞

　この事業は、相手国首都圏において、施設の不足、衛生環境の悪化等の問題を抱え小売市場として十分な機能を発揮できなかった既設の市場を、衛生的な小売市場として機能させるため、屋根付販売台計１，６９８m² 、ブース型店舗３９３店、冷蔵倉庫１棟等を建設し、舗装、排水溝を整備するなどして、近代的設備を備えた衛生的な市場に全面改修するものである。外務省では、このうち、鮮魚販売用の屋根付販売台６８８m² 、日常雑貨等販売用のブース型店舗15店、生鮮食品を貯蔵するための冷蔵倉庫（鮮魚、肉、野菜貯蔵用の３室構造）１棟等の建設等に必要な資金として、平成４、５両年度に２億余円を相手国に贈与している。そして、我が国の援助対象となった施設は、計画どおり５年９月に完成した。
　しかし、これに合わせて相手国が自国予算で建設することになっていた残りの施設のうち、肉及び野菜販売用の屋根付販売台計１，０１０m² の全部、ブース型店舗３７８店のうち１５６店等は、相手国の財政難等で着工されておらず完成の目途も立たない状況である。そして、このため、相手国では、上記援助対象施設の完成後１年半が経過した７年４月に、援助対象施設と相手国の建設に係るブース型店舗２２２店の完成をもって、本件市場を部分開場した。
　このため、７年６月の本院調査時点において、本件市場は、次のような状況となっていた。

（ア）　援助対象施設についてみると、市場が完全開場しておらず需要が少ないことなどから、ブース型店舗は１５店のうち４店しか利用されておらず、また、冷蔵倉庫については管理や利用の方法さえ決定されておらず一度も利用されていない。

（イ）　相手国建設の施設についてみると、本件市場の主要施設である肉及び野菜版売用の屋根付販売台等が完成していないため旧来のバラック店舗等が多数残っており、また、市場内の舗装、排水施設も完成していないなど、依然として非衛生的な部分が多く残っている。

　上記のとおり、無償資金協力の対象となった本件市場施設の相当部分が利用されていないうえ、相手国が建設することになっている施設の大部分が完成しておらず市場が全面改修に至っていないため、市場が全体として衛生的な小売市場として十分機能しておらず、援助の効果が十分発現していない状況となっている。

イ　プロジェクト方式技術協力の効果が十分発現していないもの

〔1〕 相手国が自国予算で建設する施設の完成が遅延したことなどのため、プロジェクト方式技術協力の対象とされた硫化鉱製錬技術の移転が十分行われなかったもの

＜未利用硫化鉱開発技術協力事業＞

　この技術協力事業は、相手国南東部の鉱業振興を図ることを目的として、同地域に豊富にあるが未利用のまま放置されている硫化鉱から金・銀等有価金属を回収する製錬技術等を、パイロットプラントの運転を通じながら移転するものである。そして、事業団では、昭和６１年２月から平成２年２月までの間に、専門家２１名の派遣による現地指導、研修員１２名の受入れ、パイロットプラント等所要機材の供与等を実施した（経費累計額８億余円）。
　この技術協力事業では、その主題である製錬分野について、前半の約２年間でパイロットプラントの建設を完了し、残りの２年間で硫化鉱１００トンを用いてプラントの運転を継続して行うことにより、多様な鉱石品位を有する硫化鉱のそれぞれに適応した製錬技術の移転を図る計画としていた。しかし、相手国が建設するパイロットプラント建屋の完成の遅延及び運営予算の不足等から、硫化鉱を用いてのパイロットプラントの運転は、元年６月から８月までの３箇月間に、計画の１割に満たない約９トンにより実施されたにすぎない。そして、このように製錬技術の移転が十分に行われなかったにもかかわらず、事業団では、ほぼ計画どおりの技術移転が行われたとして、２年２月に、この技術協力を終了させた。
　このため、技術協力終了後も、相手国がパイロットプラントにより計画していた工業化を前提とした独自の試験研究等は実施されていない。そして、パイロットプラントは、保守等のため運転するだけで、本格運転されていない状況となっている。
　また、このような状況にもかかわらず、事業団では、上記パイロットプラントを公害防止のモデルプラントとし、特に排煙に係る公害防止技術を紹介・普及することを目的として、２年１１月から４年３月までの間に、排煙脱硫装置を供与して、パイロットプラントに設置するなどしている（経費累計額７３９７万余円）。このため、この装置についても、その技術協力期間中の３年１０月にデモンストレーションのために一度稼働させただけで、その後は利用されていない。

　上記のとおり、本件技術協力の対象とされた技術が十分移転されておらず、供与された機材も現在ではほとんど利用されていない状況となっている。

ウ　直接借款の効果が十分発現していないもの

〔1〕 直接借款の対象となった発電プラントが、故障による運転停止を繰り返し、現在も２年余に及ぶ運転停止状態にあるもの

＜発電バージ建設事業＞

　この事業は、慢性的な電力供給不足が続いている相手国の電力事情を緊急に改善することを目的として、同国産天然ガスを利用する出力２８ＭＷ（メガワット）の発電機２基（１号機、２号機）等からなるバージ式ガスタービン発電プラント（注） を建造し、同国南東部地域の河川の河口に位置する発電所内に設置するものである。そして、基金では、これに必要な資金のうちの外貨分を対象として、昭和６０年度から６３年度までの間に６０億余円を貸し付けている。
　この事業の計画工期は、５９年１０月から６１年２月までであった。そして、発電プラントは予定より８箇月遅延したものの、６１年１０月に据付けを完了し、運転を開始した。

（注） 　バージ式ガスタービン発電プラント　火力発電設備の一種で、バージ（自走能力のない平底の荷船）を建造し、その上に発電プラントを組み立て、これをえい航するなどして現場に据え付けるもの

　しかし、相手国において、発電機に故障が発生した場合の原因究明及びその再発防止対策が十分でなかったこと、保守点検の体制、内容が十分でなかったことなどから、運転開始後１箇月程度経過してから異物混入等による故障のため運転を休止する事態が頻発した。その故障回数は、１号機１０回、２号機１５回、共通装置部分４回、計２９回に及んでおり、このうち、１００日以上の長期故障が１号機で４回、２号機で３回、計７回となっていた。そして、このうち最後の故障が発生して以降、すなわち、１号機については平成４年８月以降、２号機については４年１１月以降、いずれも運転を停止したままとなっており、現在全く発電できない状況となっている。

　上記の結果、発電プラントが稼働したのは、昭和６１年１０月の運転開始後平成７年４月の本院調査時点までの８年６箇月のうち、１号機が４年２箇月、２号機が３年８箇月となっている。
　以上のように、直接借款の対象となった発電プラントは、十分活用されていない状況となっている。

〔2〕 相手国が自国予算で建設する発電所等が完成していないことなどのため、直接借款の対象となった送電線が、長期間にわたり計画どおりの送電ができないもの

＜送電線建設事業＞

　この事業は、相手国南部で発電された電力を同国最大の需要地である首都圏に送電し、もって首都圏における電力需要に対処しようとするものである。
　相手国では、第１期事業として、昭和５７年１２月から６０年１２月までの間に、地熱発電所２箇所（出力２２０ＭＷ及び１１０ＭＷ）及びこれらの電力を首都圏に送電するための送電線４区間延長８９５ｋｍを建設し、さらに、第２期事業として、第１期事業完成後の６１年から平成２年までの間に、これら２箇所の地熱発電所の拡充（出力４４０ＭＷ及び４０ＭＷ）等を行うこととしていた。そして、上記の送電線は第２期事業終了後の送電量に対応できるよう５００ＫＶによる送電が可能な規格で建設し、第２期事業が完了するまでは２３０ＫＶによる送電を実施することとしていた。基金では、上記送電線のうち２区間延長計３２６ｋｍの建設等に必要な資金を対象として、昭和５７年度から平成４年度までの間に３２０億余円を貸し付けている。
　直接借款の対象となった送電線のうち１区間延長２４５ｋｍについては、計画より１年５箇月遅延したものの昭和６２年５月に完成した。また、残りの１区間延長８１ｋｍについても、相手国の内貨予算不足等により８年７箇月遅延したものの平成６年７月に完成した。
　しかし、相手国が自国予算により、第１期事業で建設することになっている地熱発電所２箇所のうち１箇所（出力２２０ＭＷ）及び同発電所と直接借款の対象となった送電線とを結ぶ区間の送電線は、９年７月の完成を目途に現在建設が進められている段階である。また、第２期事業のほとんどは、相手国において１２年中の完成を目途として検討されているにとどまっている。このため、本件送電線は、いまだ計画どおりの送電が行われていない状況となっている。
　なお、直接借款の対象となった送電線２区間は一度は完成したものの、完成直後に破壊されるなどして、利用できない状況となっており、現在、国際金融機関の融資等による復旧工事が実施されている。

　上記のとおり、直接借款の対象となった送電線は、現在利用されていないが、復旧工事が完了しても長期間にわたり計画どおりの送電ができず、援助の効果が発現しない見込みとなっている。

（参考図）

　

〔3〕 直接借款の対象となったかんがい施設の完成が遅延しているため、相手国が自国予算で整備したほ場へのかんがいが全く実施されていないもの

＜かんがい事業＞

　この事業は、相手国南部地域における米を中心とした農業生産の増大と生活の安定及び人口流出の抑制を図ることを目的とするものである。そして、我が国の直接借款により有効貯水量５００万m³ のダム、延長２８ｋｍの幹線水路等を建設し、これに合わせて、相手国が自国予算で、既存ほ場２，２６０ｈａ及び新規ほ場２，７００ｈａ、計４，９６０ｈａを整備するとともに、分水工１７５箇所、末端用排水路３６３ｋｍ及び農道７５ｋｍからなる末端ほ場施設を建設することとしている。基金では、上記のダム、幹線水路等の建設に必要な資金を対象として、昭和６０年度から平成６年度までの間に２４億余円を貸し付けている。
　借款の対象となった上記施設の建設工事は、当初計画では、昭和６０年３月の着工、６３年１１月の完了となっていた。しかし、相手国における政権交替、実施機関幹部の交替により入札手続が２年近く中断されたこと、請負業者の施工能力が極めて低かったため契約解除に至り別の業者と再契約せざるを得なかったことなどにより、実際には６３年２月に着工され、現時点での完了予定は平成８年１２月となっている。
　一方、これに合わせて相手国が自国予算で実施することになっているほ場の整備及び末端ほ場施設の建設は、７年４月の本院調査時点において、既存ほ場の整備が完了するなど、ほ場の半分以上は整備済みである。また、末端ほ場施設についても、分水工１０９箇所、末端用排水路７５ｋｍ、農道２６ｋｍが完成している状況であった。しかし、借款の対象となった貯水用のダムが完成していないことなどから、上記整備済みのほ場に全くかんがいが実施されていない状況となっていた。

　上記のとおり、借款の対象となった施設は、当初の完成予定から７年以上を経過した現時点においても完成しておらず、援助の効果が発現していない状況となっている。

４　総合所見

　我が国の援助は、経済・社会基盤がぜい弱で財政的に厳しい状況下に置かれている多くの開発途上国に対して、その自助努力を支援することにより、相手国の実施する事業が完遂され、その効果が発現することを前提として実施されている。
　上記の各事態が生じているのは、主として相手国の事情によるものであるが、我が国としては、相手国の自助努力を絶えず促すとともに、相手国が実施する事業に対する支援のための次のような措置をより一層充実させることが重要である。

（ア）　援助の計画においては、相手国の置かれている厳しい状況を的確に把握し、計画の内容がそれに対応しているか十分検討する。特に、計画している事業が相手国における経済状況、現地の実情、計画策定段階等における事業全体の実行可能性等からみて適当か検討し、必要に応じて相手国に助言等を行う。

（イ）　援助実施中においては、相手国が自国予算で実施している部分をも含めた援助対象事業の全体や、さらには同事業と密接に関連する他の事業の計画の実現性、進ちょく状況等を的確に把握して、事業が遅延したり、は行したりなどしないよう、必要に応じて適時適切な助言を行うなどの措置を講ずる。

（ウ）　援助実施後においては、援助の対象となった施設、機材の利用状況や援助の対象となった事業と密接に関連した事業の進ちょく状況等を的確に把握し、必要に応じて、援助対象事業の効果発現を妨げている要因を取り除くよう相手国に働きかけるなどの措置を速やかに講ずる。

（エ）　援助の実施に当たっては、無償資金協力と技術協力間の緊密な連携を図るとともに援助対象事業に対する監理機能を強化するなど援助実施体制のなお一層の整備・拡充を図る。