第５　高規格堤防整備事業の実施について

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第５　高規格堤防整備事業の実施について

　１　事業の概要

（河川事業の概要）

　国土交通省では、河川法（昭和３９年法律第１６７号。以下「法」という。）等に基づき、洪水等による災害発生の防止を図るなどのため河川を総合的に管理し、公共の安全を保持することなどを目的として河川事業を実施している。
　同事業の実施に当たっては、過去の主要な洪水や災害の発生状況などを総合的に考慮し、河川の流下能力を増大させるための整備を行うことなどにより、治水安全度の向上を図ることとしている。このため、河川管理者は各水系ごとに、長期的な整備の基本となる事項については河川整備基本方針、具体的な施設の整備内容等については河川整備計画、これらが未策定の水系については、河川法の一部を改正する法律（平成９年法律第６９号）による改正前の法第１６条に規定する工事実施基本計画（以下、これらを「河川整備基本方針等」という。）をそれぞれ定めることとしている。そして、河川整備計画は、学識経験者、住民の意見を聴取した上で策定することとしている。
　河川整備基本方針等においては、過去の主要な洪水、水害実績、流域の人口、資産の集積等を勘案し、ダム等により洪水を調節する流量、河川の基準地点等で河道を流下する計画上の最大流量（計画高水流量）、計画高水流量が計画上の河道を流下するときの最高水位（計画高水位）、計画高水流量を安全に流下させるために必要な堤防の高さなどを定めている。国土交通省では、これらに基づき、災害を未然に防ぐため、洪水を安全に流下させるための河道の拡幅及び堤防の築造等の事業を実施している（以下、これら計画規模の洪水を対象として実施する事業を「一般河川改修事業等」といい、同事業によって、計画高水位以下の洪水に対応する構造として築造される堤防を「通常堤防」という。）。

（高規格堤防整備事業の概要）

　一方、人口、資産の集中、さらには中枢機能の集積の著しい東京、大阪等大都市地域の大河川においては、一般河川改修事業等とあわせ、計画規模の洪水を上回る洪水（以下「超過洪水」という。）等に対して、破堤による壊滅的な被害を回避し、治水安全度の向上を図ることなどを目的として、高規格堤防整備事業が実施されている。
　前記のとおり、河川事業は、従前から計画規模の洪水を対象とし、その氾濫の防止に必要な計画を策定して、これに基づき河川工事等を実施することにより進められてきた。しかし、洪水は自然現象である降雨に起因するものである以上、超過洪水が発生する可能性は常に存在しており、このような洪水によって、特に各種の行政的、経済的、社会的な中枢機関が集中した東京、大阪等の大都市地域における大河川の堤防が破壊されたとすれば、当該地域に壊滅的な被害が発生し、ひいては我が国全体の経済社会活動に致命的な影響を与えることが懸念される。このため、これらの地域においては、破堤に伴う壊滅的な被害の発生を防ぐことがより重要な状況となっている。
　このような背景の下、「超過洪水対策及びその推進方策について」（昭和６２年河川審議会（注） 答申）において、大都市地域の大河川における特定の一連区間において幅員の広い高規格堤防の整備を進めるべきとの提言がなされたことを受けて、昭和６２年度に本事業が創設された。

（高規格堤防整備の基本的方針）

　高規格堤防は、超過洪水等に対しても耐えることができるようにするため、堤防の堤内地側を盛土することにより、通常堤防より大幅に広い幅員をもつ構造とするものである。そして、広い幅員をもつ高規格堤防は、通常堤防のように堤防としてのみ利用することとすると、沿川において多数の移転者が発生し、多額の用地費及び補償費が必要となるため、原則として用地買収を行うことなく施工し、完成後には地権者等が高規格堤防の区域内において住宅の建設など通常の土地利用が行えることを整備の基本としている。

（高規格堤防の構造）

　高規格堤防の具体的な構造については、河川管理施設等構造令（昭和５１年政令第１９９号。以下「構造令」という。）等においてその技術的基準が定められている。これらによると、高規格堤防は、超過洪水に対しても破堤を生じない堤防となるよう、これにより生ずる洗掘、滑り、浸透等に対して耐えることができる構造を持つとともに、高規格堤防の区域内の土地は通常の利用に供されることなどから、地震に対しても安全なものとして設計されることとしている。そして、高規格堤防の形状は、主として、通常の土地利用がなされる堤防上部を洪水が越流した場合でも、越流水による堤防の洗掘、浸透による破壊を発生させない安全な堤内地側の勾配を求めることにより定まり、その勾配は、一般的に、おおむね１／３０程度となる。すなわち、高規格堤防は、隣接する堤内の土地の地盤高の状況によるものの、堤内地側におおむね堤防の高さの約３０倍の堤防幅を必要とするものとなる（図１参照） 。

図１　高規格堤防概念図

（高規格堤防整備事業の実施体制）

　市街地における高規格堤防の整備に当たっては、次のように定められている。すなわち、市街地との一体的かつ計画的な整備を推進するため、「高規格堤防整備と市街地整備の一体的推進について」（平成６年建設省都計発第１４６号、建設省河治発第８５号）により、高規格堤防の整備は大幅な土地の形質の変更を伴うこと、高規格堤防の区域内の土地が通常の利用に供されるものであること、また、その整備は都市計画法（昭和４３年法律第１００号）に基づく都市計画区域内で実施されることがほとんどであることから、都市部において高規格堤防の整備を行う際は、沿川地域の土地利用及び都市基盤施設の整備との整合を図る必要があるとされている。このため、都道府県の都市計画担当部局と河川管理者は、計画段階から十分な連絡調整を行うとともに、長期的かつ広域的視点から、高規格堤防等と沿川地域の市街地の整備に関する基本構想（以下「沿川整備基本構想」という。）を策定し、これに基づき計画的に整備を進めていくものとされている。
　沿川整備基本構想は、高規格堤防設置区間を対象として、都道府県都市計画担当部局及び河川管理者等により構成される沿川整備基本構想策定委員会により策定され、沿川地域に係る都市計画、当該地域の市街化の動向等を踏まえ、次の事項等を定めるものとされている。

〔1〕 対象地区

〔2〕 対象地区の整備のマスタープラン

〔3〕 優先的に整備を進める地区

　このように、市街地における実施体制については、上記のとおり定められているものの、市街化調整区域、農村部等それ以外の沿川地域においては、優先整備地区の選定等計画的な整備を推進するための実施体制について定められたものはない。

（事業の対象河川）

　高規格堤防の整備を要する河川については、河川整備基本方針等において、高規格堤防の設置区間を定めることとされている（「河川法の一部を改正する法律等の運用及び解釈について」（平成３年建設省河政発第７２号、建設省河計発第６６号、建設省河治発第５７号））。
　現在、河川整備基本方針等において、高規格堤防を整備することとしている河川は、利根川、江戸川、荒川、多摩川、淀川及び大和川（以下「６河川」という。）であり、その要整備区間の延長は表１のとおり計８７２．４ｋｍとなっている。

水系名	河川名	設置区間	注(1) 要整備区 間の延長　 km	策定状況
				河川整備 基本方針	河川整備 計画	沿川整備 基本構想
利根川	利根川	小山川合流点〜河口	362.5	未策定※	未策定※	未策定
	江戸川	利根川分派点〜河口	120.6	未策定※	未策定※	策定済
荒川	荒川	熊谷大橋〜河口	174.1	未策定※	未策定※	策定済
多摩川	多摩川	日野橋〜河口	82.4	策定済	策定済	策定済
淀川	淀川	木津川・桂川合流点〜河口	89.2	未策定※	未策定※	策定済
大和川	大和川	関西線第6大和川橋梁〜河口	43.6	未策定※	未策定※	策定済
合計5水系	6河川		872.4

注（１）	要整備区間とは、設置区間のうち、高規格堤防として整備を要する区間で、山に接しているなどの整備不要区間を除いたものであり、延長は左右両岸の延べ延長。
注（２）	※印は、河川法の一部を改正する法律（平成９年法律第６９号）により、河川整備基本方針及び河川整備計画が定められるまでの間においては、改正前の法第１６条に規定する工事実施基本計画の一部を河川整備基本方針及び河川整備計画とみなすこととされている。

２　検査の結果

（検査の着眼点及び対象）

　国土交通省では、６河川において計画規模の洪水に対応する一般河川改修事業等を実施するとともに、超過洪水等に対しては高規格堤防整備事業を行っているところである。
　ついては、一般河川改修事業等は進ちょくしているかについて、通常堤防の整備状況に着眼し、また、高規格堤防整備事業は事業開始以来約１７年を経過し、事業費も多額に上っているが、一般河川改修事業等の進ちょくを踏まえつつ、事業効果が早期かつ最大限に発現されるような計画、実施体制等となっているか、事業が円滑に進ちょくしているかなどの観点から、破堤による想定被害額（注） に着眼するなどして、高規格堤防整備事業を実施している６河川すべてを対象として検査を実施した。

（検査の結果）

（１）河川の整備状況

　６河川における、各河川別の一般河川改修事業及び高規格堤防整備事業に係る平成６年度から１５年度までの事業費は表２のとおりである。

区分	利根川	江戸川	荒川	多摩川	淀川	大和川	合計
6年度	8,080 5,628	13,470 5,135	5,750 7,073	1,360 751	6,965 6,819	2,730 1,000	38,355 26,406
7年度	11,760 6,000	19,963 6,620	16,676 10,240	3,738 1,500	8,774 9,010	4,280 2,120	65,191 35,490
8年度	8,873 6,370	23,002 5,687	8,115 14,100	1,651 1,662	3,151 10,000	2,207 2,200	46,999 40,019
9年度	6,301 7,385	25,012 5,061	4,753 17,657	1,064 1,704	2,278 10,163	1,954 3,350	41,362 45,320
10年度	22,647 9,936	29,095 4,239	12,200 21,467	1,830 1,552	3,466 10,895	2,894 3,563	72,132 51,652
11年度	10,045 8,245	29,506 5,503	8,609 18,685	2,738 2,314	3,461 8,714	2,242 3,969	56,601 47,430
12年度	16,847 8,437	26,469 7,153	6,802 17,798	3,343 2,367	2,897 8,217	1,530 3,896	57,888 47,868
13年度	10,446 12,273	22,217 5,097	6,541 15,156	4,897 4,035	2,316 11,800	3,109 4,401	49,526 52,762
14年度	9,353 13,287	15,428 5,391	10,651 16,685	4,912 6,331	2,660 8,332	1,791 6,999	44,795 57,025
15年度	5,271 13,662	10,992 5,397	3,966 13,175	4,529 3,351	1,275 8,696	1,188 7,694	27,221 51,975

　６河川における一般河川改修事業等のうち、高規格堤防要整備区間における通常堤防の整備状況は、表３のとおりである。

河川名	要整備区 間の延長 (a)	完成堤防		暫定完成堤防		未完成堤防・未施工
		延長(b)	(b)/(a)	延長(c)	(c)/(a)	延長(d)	(d)/(a)
利根川	km 362.5	km 212.4	% 58.5	km 89.2	% 24.6	km 60.8	% 16.7
江戸川	120.6	29.5	24.5	91.0	75.4	−	−
荒川	174.1	86.7	49.7	25.6	14.7	61.8	35.4
多摩川	82.4	59.5	72.2	4.4	5.3	18.5	22.4
淀川	89.2	85.1	95.4	3.4	3.8	0.7	0.7
大和川	43.6	27.0	61.9	14.6	33.4	1.9	4.3
計	872.4	500.3	57.3	228.3	26.1	143.8	16.4

注（１）	完成堤防とは、通常堤防として必要とされ、構造令から定まる高さ、天端幅、のり勾配などの基本断面形状を満たしているもの。
注（２）	暫定完成堤防とは、通常堤防の基本断面形状に対し、高さや幅の一部が不足しているもの。
注（３）	未完成堤防とは、通常堤防の基本断面形状を満足しておらず、高さや幅が大幅に不足しているものであり、未施工とは、堤防必要区間において、堤防の築造に着手していないもの。

　また、６河川における高規格堤防整備事業の実施状況は表４のとおりであり、事業着手から１５年度までの累計事業費は４９６５億余円、これに係る事業延長（事業実施中の地区を含む。）は４６．９ｋｍで、このうち完成が４．１ｋｍ、暫定完成が１８．３ｋｍ、事業中が２４．４ｋｍとなっている。

区分				利根川	江戸川	荒川	多摩川	淀川	大和川	合計
計画	沿川整備基本構想策定年			未策定	平成13	平成 12、13	平成13	平成8	平成8	／
	設置 区間	上流		小山川合 流点	利根川分 派点	熊谷大橋	日野橋	木津川・ 桂川の合 流点	関西線第 6大和川 橋梁	／
		下流		河口	河口	河口	河口	河口	河口	／
	要整備区間の延長		km	362.5	120.6	174.1	82.4	89.2	43.6	872.4
事業実施	事業着手年度			昭和62	平成元	昭和62	平成元	昭和62	昭和62	／
	累計事業費		億円	980.2	641.8	1634.0	275.3	1010.5	423.4	4965.4
	完成	延長	km	0.8	0.9	−	1.6	0.1	0.5	4.1
		地区数		4	2	−	5	1	3	15
		面積	ha	15.4	19.8	−	14.0	4.5	4.1	57.8
	暫定 完成	延長	km	4.7	4.9	2.7	0.5	3.0	2.3	18.3
		地区数		10	9	10	3	15	7	54
		面積	ha	64.8	55.8	37.5	1.1	31.9	14.5	205.6
	事業中	延長	km	3.8	1.9	9.2	2.3	2.4	4.6	24.4
		地区数		7	5	13	7	8	9	49
		面積	ha	81.3	38.2	112.7	20.0	31.6	52.5	336.4
	合計	延長	km	9.3	7.8	12.0	4.5	5.6	7.5	46.9
		地区数		20	16	23	12	24	17	112
		面積	ha	161.5	113.8	150.2	35.2	68.0	71.1	599.9

注（１）	完成とは、高規格堤防の形状（所要の高さ及び幅）が完成したもの。
注（２）	暫定完成とは、高規格堤防としての所要の高さ及び幅のうち一部が完成したもの。
注（３）	地区数については、一部重複地区があるため、合計において一致しないものがある。

（２）各河川の状況

　これら通常堤防の整備状況及び高規格堤防整備事業の整備状況を踏まえた上で、想定被害額（算定年度等は各河川ごとに異なる。）に着眼するなどして、それぞれの事業の実施状況等について各河川別にみると次のとおりである。

ア　利根川

図２

図３

〔1〕 想定被害額の状況

　想定被害額については次のとおりである。
　右岸側は、１２２．０ｋｍ（河口からの距離。以下、位置に関する記述について同じ。）の江戸川分派点から上流の１５７．０ｋｍ付近までの約３５ｋｍの区間ではいずれも８．７兆円を超え、最大となる１３６．０ｋｍ付近では３４．２兆円となっていて、それ以外の区間は１３億円から１．０兆円となっている。
　左岸側は、全川で３２６億円から２．８兆円となっていて、右岸側に比べて小さいものとなっている。

〔2〕 一般河川改修事業等の実施状況

　通常堤防の整備状況についてみると、２０ｋｍ付近より下流はほとんど完成しておらず、２０ｋｍ付近より上流９０ｋｍ付近までは、両岸ともおおむね完成しているが、９０ｋｍ付近より上流側については、いまだ完成していない箇所が見受けられる。想定被害額が８．７兆円から３４．２兆円となる右岸側の１２２．０ｋｍ付近から１５７．０ｋｍ付近までの間については完成している区間が多く見受けられるが、区間全体では、完成堤防５８．５％、暫定完成堤防２４．６％、未完成堤防・未施工１６．７％となっている。

〔3〕 高規格堤防整備事業の実施状況

　利根川においては、高規格堤防の要整備区間の延長３６２．５ｋｍの大部分である３３５．９ｋｍは市街化調整区域、未線引都市計画区域又は都市計画区域外（以下これらの区域を「市街化調整等区域」という。）となっている。市街化調整等区域においては市街地整備の動きが少ないこともあり、都市型事業との共同事業による高規格堤防整備事業の実施はほとんど期待できない状況であるため、利根川における高規格堤防整備の実施は、他の河川と比較して整備の進ちょくが遅れている。
　そして、１５年度末の高規格堤防の整備状況は、２０地区（うち公園、河川防災ステーション等の公共公益施設のみによって整備されたものは１５地区）で延長９．３ｋｍとなっている。しかし、これらの地区は必ずしも想定被害額の大きい箇所で実施されてはいない。
　なお、河川整備基本方針、河川整備計画及び沿川整備基本構想はいずれも策定には至っていない。

イ　江戸川

図４

図５

〔1〕 想定被害額の状況

　想定被害額については次のとおりである。
　右岸側は、河口から１８．５ｋｍまでの区間では２．７兆円から７．５兆円であるが、１８．５ｋｍ付近より上流で大きくなり、５５．０ｋｍ付近において最大２３．５兆円となる。
　左岸側は、全川で１１億円から３．４兆円となっていて、右岸側に比べて小さいものとなっている。

〔2〕 一般河川改修事業等の実施状況

　通常堤防の整備状況についてみると、全川にわたり完成または暫定完成堤防となっており、右岸側に比べ左岸側は完成区間が少ない。また、想定被害額が区間のほとんどにおいて１０兆円以上となる右岸側の２３．０ｋｍ付近から上流側については、完成している区間がやや多く見受けられるが、区間全体では、完成堤防２４．５％、暫定完成堤防７５．４％となっている。

〔3〕 高規格堤防整備事業の実施状況

　江戸川においては、高規格堤防の要整備区間の延長１２０．６ｋｍのうち７１．３ｋｍは市街化調整等区域となっていることから、当該区域においては都市型事業との共同事業による高規格堤防整備事業の実施はほとんど期待できない状況となっている。
　１３年３月に策定した江戸川沿川整備基本構想では、破堤による大規模な洪水被害の想定されている箇所や水衝部など治水対策上重要な箇所について優先的な整備が必要であることや、整備完了区間に接続する箇所等において整備の推進を図ることとている。また、おおむね２０年間で高規格堤防と市街地などの整備を推進する地区等を整備を推進する地区（１０地区、約５．３ｋｍ）、整備の計画づくりを進める地区（３地区）、調査・検討を進める地区（３０地区）に区分し、整備・検討を進めるとしている（このほかに整備済みが５地区、約１．９ｋｍ（同構想策定時現在の地区数で、暫定的な整備済みを含む。以下同じ。））が、上記には治水対策上重要な箇所を明確にしたものがない。
　そして、１５年度末の高規格堤防の整備状況は、１６地区（うち公共公益施設のみによって整備されたものは１０地区）で延長７．８ｋｍとなっている。しかし、これらの地区は必ずしも想定被害額の大きい箇所で実施されてはいない。

ウ　荒川

図６

図７

〔1〕 想定被害額の状況

　想定被害額については次のとおりである。
　右岸側は、河口から上流の２６．８ｋｍ付近までが大きく、最大となる箇所は２１．０ｋｍ付近で２０．５兆円である。２６．８ｋｍ付近より上流では、８３４億円から７．１兆円となっている。
　左岸側は、河口から上流の４７．２ｋｍ付近まで１０兆円を超える箇所が多くなっていて、最大となる箇所は３４．０ｋｍ付近で３１．６兆円である。４７．２ｋｍ付近より上流では１１億円から７．４兆円となっている。

〔2〕 一般河川改修事業等の実施状況

　通常堤防の整備状況についてみると、区間のほとんどにおいて想定被害額１０兆円以上となる左岸側の３７．０ｋｍ付近から下流側及び５兆円以上となる右岸側の３８．２ｋｍ付近から下流側については完成している区間が多く見受けられるものの、これらの区間より上流側については、ほとんど完成していない状況であり、区間全体では、完成堤防４９．７％、暫定完成堤防１４．７％、未完成堤防・未施工３５．４％となっている。

〔3〕 高規格堤防整備事業の実施状況

　荒川においては、下流部の想定被害額の大きい箇所で整備が進められているが、おおむね３０ｋｍより上流の左右両岸で市街化調整等区域が多く見受けられ、当該区域においては都市型事業との共同事業による整備を実施することはほとんど期待できない状況となっている。
　１２年３月に策定した荒川（東京ブロック）沿川整備基本構想では、高規格堤防整備計画区間を、同構想の対象期間内（おおむね２０年）に高規格堤防と市街地の整備を推進する地区（７地区、約５．３ｋｍ）、整備の計画づくりを進める地区（５地区）、調査・検討を進める地区（１２地区）の区分により選定している（このほかに整備済みが５地区、約０．５ｋｍ）。
　また、１３年８月に策定した荒川（埼玉ブロック）沿川整備基本構想においても、おおむね２０年の間に高規格堤防と市街地などとの整備を推進する地区等を高規格堤防整備を推進する地区（４地区、約２．４ｋｍ）、計画づくりを進める地区（４地区）、調査・検討を進める地区（７地区）に区分している（このほかに整備済みが３地区、約０．６ｋｍ）。
　しかし、上記には治水対策上重要な箇所を明確にしたものがない。
　そして、１５年度末の高規格堤防の整備状況は、両ブロックを合わせ２３地区（うち公共公益施設のみによって整備されたものは１１地区）で延長１２．０ｋｍとなっている。しかし、これらの地区は必ずしも想定被害額が大きい箇所で実施されてはいない。

エ　多摩川

図８

図９

〔1〕 想定被害額の状況

　想定被害額については次のとおりである。
　右岸側は、河口から上流の１５．０ｋｍ付近までが大きく、２兆円を超える箇所が存在し、最大となるのは７．８ｋｍ付近での２．４兆円である。１５．０ｋｍ付近より上流では、１７億円から５９７７億円となっている。
　左岸側は、河口から上流の１４．２ｋｍ付近までが大きく、１兆円を超える箇所が多く存在し、最大となるのは１１．２ｋｍ付近の２．２兆円である。１４．２ｋｍ付近より上流では３２７億円から５１０４億円となっている。

〔2〕 一般河川改修事業等の実施状況

　通常堤防の整備状況についてみると、全川にわたり左右両岸とも完成している区間が多いものの、想定被害額の大きい箇所において完成していない箇所があり、完成堤防７２．２％、暫定完成堤防５．３％、未完成堤防・未施工２２．４％となっている。また、１２年１２月に河川整備基本方針が、１３年３月に河川整備計画がそれぞれ策定済みであり、河川整備計画によると、多摩川の治水上の課題として、５箇所の堰が洪水流下の阻害となっており、多摩川の弱点であることから、早急かつ計画的な対処が急がれるとされている。

〔3〕 高規格堤防整備事業の実施状況

　多摩川においては、上記の河川整備計画及び１３年２月に対象期間をおおむね２０〜３０年程度とする多摩川沿川整備基本構想を策定しており、これらにおいて、高規格堤防整備対象区間を高規格堤防推奨区間（氾濫区域が東京湾に向かって広がり、甚大な浸水被害が想定される区間であり、街づくりの構想の提案や検討を進め、整備に向けての気運を高めていく区間）と高規格堤防候補区間（上記以外の区間であり、地域における街づくりの気運や諸動向と一体的に検討を行う区間）とに二分している。また、同構想では、高規格堤防の整備又は検討を図る地区について、整備を推進する又は目指す地区（９地区、約６．６ｋｍ）、整備の計画づくりを目指す地区（８地区）、当面、調査又は検討を行う地区（１４地区）を選定している（このほかに整備済みが３地区、約１．０ｋｍ）が、これらの地区は、上記の高規格堤防推奨区間と必ずしも対応していない。
　なお、沿川は、ほぼ全川にわたり左右両岸とも市街化区域となっている。
　そして、１５年度末の高規格堤防の整備状況は、１２地区（うち公共公益施設のみによって整備されたものは３地区）で延長４．５ｋｍとなっている。しかし、これらの地区は必ずしも想定被害額の大きい箇所で実施されてはいない。

オ　淀川

図１０

図１１

〔1〕 想定被害額の状況

　想定被害額については次のとおりである。
　右岸側は、河口から上流の１５．８ｋｍ付近までの区間において大きくなり、１０兆円を超える箇所が多く、最大は１４．６ｋｍ付近の１６兆円である。１５．８ｋｍ付近より上流では５．７兆円から１０．７兆円となっている。
　左岸側は、河口から上流の２５．８ｋｍ付近までの区間において大きくなり、１０兆円を超える箇所がほとんどを占めているが、最大は、８．６ｋｍ付近の２４．８兆円である。２５．８ｋｍ付近より上流では５．７兆円から６．４兆円となっている。

〔2〕 一般河川改修事業等の実施状況

　通常堤防の整備状況についてみると、右岸側河口部付近及び２．２ｋｍから４．２ｋｍ付近を除き、全川にわたり左右両岸とも完成している区間が多く、完成堤防９５．４％、暫定完成堤防３．８％、未完成堤防・未施工０．７％となっている。

〔3〕 高規格堤防整備事業の実施状況

　淀川においては、おおむね２０ｋｍより上流の左右両岸で市街化調整等区域が多く見受けられ、当該区域においては都市型事業との共同事業による高規格堤防整備事業の実施はほとんど期待できない状況となっている。
　８年３月に策定した淀川沿川整備基本構想（案）では、高規格堤防をある一定のまとまりのある区域ごとに整備を進めるため、優先整備地区（１５地区）、優先検討地区（８地区）を設定している（このほかに整備済みが５地区）が、上記には治水対策上重要な箇所を明確にしたものがない。
　そして、１５年度末の高規格堤防の整備状況は、２４地区（うち公共公益施設のみによって整備されたものは９地区）で延長５．６ｋｍとなっている。しかし、これらの地区は必ずしも想定被害額の大きい箇所で実施されてはいない。

カ　大和川

図１２

図１３

〔1〕 想定被害額の状況

　想定被害額については次のとおりである。
　右岸側は、２．６ｋｍ付近から４．４ｋｍ付近までの区間、８．６ｋｍ付近から１０．８ｋｍ付近までの区間、１２．８ｋｍ付近から１８．０ｋｍ付近までの区間において、大部分が３兆円を超え、最大は１０ｋｍ付近の１２．５兆円である。
　左岸側は、全川で３９億円から１．３兆円となっていて右岸側に比べて小さいものとなっている。

〔2〕 一般河川改修事業等の実施状況

　通常堤防の整備状況についてみると、左右両岸ともおおむね３ｋｍ付近より上流側においてやや進展しているが、区間全体では、完成堤防６１．９％、暫定完成堤防３３．４％、未完成堤防・未施工４．３％となっている。
　大和川では、大阪府と奈良県との県境に位置する亀の瀬地区で地すべり対策を施行中であるが、同地区で河川断面が大幅に狭小となっていたり、その上流で大小の支川が合流したりしているため、上流域に大量の降雨があった場合、同地区よりも上流域（奈良県）で浸水被害が発生している状況である。

〔3〕 高規格堤防整備事業の実施状況

　大和川においては、８年３月に大和川沿川整備基本構想（案）を策定しており、同構想（案）においては、高規格堤防をある一定のまとまりのある区域ごとに整備を進めるため優先整備地区（７地区）、優先検討地区（１０地区）を設定しているが、上記には、治水対策上重要な箇所を明確にしたものがない。
　そして、沿川は、ほぼ全川にわたり左右両岸とも市街化区域となっており、１５年度末の高規格堤防の整備状況は、１７地区（うち公共公益施設のみによって整備されたものは９地区）で延長７．５ｋｍとなっている。しかし、これらの地区は必ずしも想定被害額の大きい箇所で実施されてはいない。

（３）一般河川改修事業等と高規格堤防整備事業の実施について

（ア）一般河川改修事業等の実施状況

　前記のとおり、高規格堤防を整備することとしている６河川においても、一般河川改修事業等として堤防の整備等が従前から実施されてきている。そこで、６河川の高規格堤防要整備区間における通常堤防の整備状況についてみると、原則として下流側から順次整備を実施してきているが、前記（２）「各河川の状況」を総合すると、表３のとおり、必要とする整備区間の延長に対して完成堤防の区間は５７．３％、暫定完成堤防の区間は２６．１％、未完成堤防及び未施工の区間は１６．４％となっている。さらに、各河川でこれまで実施してきた通常堤防の整備状況についてみると、想定被害額の大きい箇所で未完成堤防・未施工となっている区間が少なからず見受けられる。
　また、高規格堤防設置区間を含む全国の直轄管理区間の堤防のうち、約１１，０００ｋｍを対象として、国土交通省において現在までに調査した完成堤防及び暫定完成堤防約２，０００ｋｍの約４割の区間では、計画高水位に達する規模の洪水が発生した場合、浸透破壊に対する堤防の安全性が確保されていない状況となっていることから、今後は、未調査区間の調査を進めるとともに、現時点で安全性の不足が確認された区間については、堤防の質的整備を計画的に実施することとしている。

（イ）高規格堤防整備事業の実施状況

　一方、高規格堤防の整備状況についてみると、表４のとおり、１６年３月末現在、事業完成区間と事業中の区間を合計すると、その延長は４６．９ｋｍ、累計事業費は４９６５億余円と多額に上っており、今後事業完成までには相当の長期間とさらに多額の事業費が必要となる状況である。
　６河川のこれまでの高規格堤防１地区当たりの整備延長は平均で０．４ｋｍ（最大３．１ｋｍ、最小０．０５ｋｍ）程度であり、現状では一連の区間を連続したものとはなっておらず、また、必ずしも想定被害額が大きい箇所で整備されている状況にはなっていない。
（４）高規格堤防整備事業の実施体制について
　６河川における事業の実施状況についてみると沿川地域の市街化の動向等を踏まえて実施する必要があるため、想定被害額の大きい箇所について、連続的、集中的に実施されている状況にはなっていない。
　このような状況となっているのは、次のことなどによると思料される。

〔1〕 国土交通省において、高規格堤防整備を重点的に進める区間などを定める河川整備計画を多摩川を除いて策定していないこと

〔2〕 高規格堤防整備事業の実施に当たり、土地区画整理事業や民間開発事業等の都市型事業との共同事業により実施する方法が採られていて、これらの共同事業が、必ずしも想定被害額の大きい箇所や、高規格堤防が既に整備された地区に隣接する区間において事業化が進展するものではないこと

〔3〕 表５のとおり、６河川における高規格堤防の要整備区間の延長である８７２．４ｋｍのうち、市街化区域の延長は３４５．５ｋｍ、市街化調整等区域の延長は５２６．８ｋｍとなっており、市街化調整等区域のうち４６６．３ｋｍは農業振興地域にもなっている。そして、市街化調整等区域においては、市街地整備の動きが少ないこともあり、現在までに実施している地区については、その大部分が公共公益施設として沿川自治体と共同事業で実施した公園、河川防災ステーション等の整備となっていて、都市型事業との共同事業による高規格堤防整備事業の実施はほとんど期待できない状況であること。また、農業振興地域内の農用地等における高規格堤防の整備については、公共公益施設等により実施しているものの、その整備手法はいまだ検討段階にあること

区分								利根川	江戸川	荒川	多摩川	淀川	大和川	合計
要整備区間の延長						L	km	362.5	120.6	174.1	82.4	89.2	43.6	872.4
	市街化区域延長					A	km	26.6	49.3	76.4	81.3	69.5	42.4	345.5
		市街化調整等区域延長				B	km	335.9	71.3	97.6	1.1	19.7	1.2	526.8
			農業振興地域延長			C	km	330.5	40.2	80.9	−	14.7	−	466.3
事業実施				延長		l	km	9.3	7.8	12	4.5	5.6	7.5	46.9
					進ちょく率	l/L	%	2.5	6.4	6.9	5.4	6.3	17.2	5.3
				地区数				20	16	23	12	24	17	112
	市街化区域			延長		a	km	2	2.9	8.5	4	5.1	6.8	29.5
					進ちょく率	a/A	%	7.7	6	11.1	4.9	7.4	16.1	8.5
				地区数				3 (2)	6 (2)	15 (5)	12 (3)	21 (6)	15 (7)	72 (25)
	市街化調整等区域			延長		b	km	7.3	4.8	3.5	0.5	0.5	0.6	17.4
					進ちょく率	b/B	%	2.1	6.7	3.6	45.4	2.5	56.6	3.3
				地区数				17 (13)	10 (8)	8 (6)	1 (1)	3 (3)	2 (2)	41 (33)
		農業振興地域		延長		c	km	7.2	1.1	−	−	0.5	−	8.9
					進ちょく率	c/C	%	2.2	2.8	−	−	3.4	−	1.9
				地区数				16 (12)	4 (2)	0 (0)	0 (0)	3 (3)	0 (0)	23 (17)

注（１）	（　）内は公共公益施設のみによって整備された地区で内書きである。
注（２）	地区数、延長については、一部重複地区があるため、合計において一致しないものがある。

３　本院の所見

　国土交通省では、計画規模の洪水による災害を未然に防ぐため、従来から一般河川改修事業等を進めているところである。６河川の高規格堤防要整備区間における一般河川改修事業等の実施状況についてみると、通常堤防整備の進ちょく率は完成堤防５７．３％、暫定完成堤防２６．１％などとなっていて、治水上、早期の完成が望まれる。一方、超過洪水に対しては高規格堤防整備事業を実施することにより、大都市地域における治水安全度の向上を図ることとしているが、同事業は土地区画整理事業や民間開発事業等の都市型事業との共同事業により実施する方法が採られていることなどから、その実施に当たっては、必ずしも治水上の重要度を判断する指標の一つである想定被害額に対応したものとはなっていない面が見受けられた。
　このため、高規格堤防整備事業について、その投資効果を早期かつ最大限に発現させ事業がより効果的かつ効率的なものとなるよう、国土交通省において、次のような方策を講じることが望まれる。

（１）一般河川改修事業等と高規格堤防整備事業の実施について

　６河川においては、通常堤防の早期の完成を目指すなど、一般河川改修事業等の一層の進ちょくを図ることにより、計画規模の洪水による災害の未然防止に努めることとし、高規格堤防整備事業の計画の策定に当たっては、一般河川改修事業等の進ちょくを踏まえつつ、想定被害額が大きいなど治水上重要な箇所を明確にし、当該箇所において整備をより一層重点的に実施するなど、地区ごとの位置付けを明確にしていくよう沿川自治体等との協議を進めること

（２）高規格堤防整備事業の実施体制について

〔1〕 高規格堤防整備事業の実施に当たっては、土地区画整理事業や民間開発事業等の都市型事業との共同事業が、河川整備計画により明確にされた想定被害額が大きいなど治水上重要な箇所において進展するよう、これまで以上に沿川自治体等に働きかけるなど種々の方策を沿川自治体等と協議、検討すること

〔2〕 市街化調整等区域については、都市型事業を共同事業とする現在の整備手法では高規格堤防整備の実施がほとんど期待できない状況であることから、当該区域のうち想定被害額が大きいなど治水上重要な箇所について事業が進展するよう、沿川自治体、農業関係機関を交えるなどして、整備手法の一層の協議、検討を進めること