<参考：報告書はこちら>

第２　国及び国が資本金の２分の１以上を出資している法人における談合等に係る違約金条項の導入状況等について

検査対象 国の機関39府省庁等及び国が資本金の2分の1以上を出資している法人207法人 違約金条項の概要 談合等の事実が確定するなどした場合に契約相手方は約定した額を発注者に支払わなければならないとする契約条項 違約金条項の導入状況 すべての契約種類について導入している機関 10省庁等及び109法人 一部の契約種類について導入していない機関 19府省庁等及び70法人 すべての契約種類について導入していない機関 10省庁等及び28法人 談合等の事実が確定した事件数及び事件に係る検査対象機関の数 23事件（平成14年4月〜19年11月） 6府省庁及び15法人 上記のうち検査対象機関が談合等の事実を把握していない事件数及びその機関数 5事件 1省及び3法人 上記の23事件について検査対象機関が請求した違約金等の件数及び金額 違約金条項が付されている契約 551件　232億円 違約金条項が付されていない契約 7,839件　111億円 上記のうち収納された違約金等の件数及び金額 違約金条項が付されている契約 441件　212億円 違約金条項が付されていない契約 654件　6億円

１　検査の背景

　近年、国の機関等が発注する工事や物品の購入、役務の提供等において、その受注者及び受注者以外の入札参加事業者等が、入札に当たり、私的独占の禁止及び公正取引の確保に関する法律（昭和２２年法律第５４号。以下「独占禁止法」という。）第３条の規定に違反し、談合を行ったとして公正取引委員会から排除措置命令等を受けたり、刑法（明治４０年法律第４５号）第９６条の３に規定する競売入札妨害罪、談合罪等の容疑で逮捕等されたりする事態（以下、法律の規定に違反するこれらの行為を「談合等」という。）が数多く発生している。
　政府は、公共工事の入札及び契約の適正化の促進に関する法律（平成１２年法律第１２７号）に基づき、平成１３年３月の閣議決定により、公共工事の入札及び契約の適正化を図るための措置に関する指針（以下「指針」という。）を定めており、各省各庁の長、特殊法人等（注１） の代表者又は地方公共団体の長（以下「各省各庁の長等」という。）は、指針に従い、公共工事（国、特殊法人等及び地方公共団体が発注する建設工事。以下同じ。）の入札及び契約の適正化を図るための措置を講ずるよう努めるものとするとされている。そして、公共工事の入札・契約を巡る近年の状況を踏まえ、１８年５月に指針が改正され、公共工事の入札に関する談合について、その再発防止を図るという点から、各省各庁の長等は、談合があった場合における請負者の賠償金支払義務を請負契約締結時に併せて特約すること等により、その不正行為の結果として被った損害額の賠償の請求に努めるものとするとされている。
　また、前記のとおり、談合等が発生した契約は、工事だけでなく物品、役務等の幅広い分野にわたっており、発注者である国の機関等においては上記の公共工事と同様に、談合等により生じた損害の回復に努める必要がある。
　一方、１７年４月に独占禁止法が改正（１８年１月施行）されたことにより、課徴金減免制度（注２） の導入や審判手続等の見直しが行われるなど、独占禁止法の執行力・抑止力の強化が図られている。

　本院は、談合等の発生を契機とした事態について、契約事務の適正化等の点から検査した結果を決算検査報告に掲記するなどしており、これらの中では談合等による損害の回復状況等についても記述している。
　また、参議院では、１９年６月１１日に決算委員会において、平成１７年度決算に関して内閣に対し警告すべきものと議決し、同月１３日に本会議において内閣に対し警告することに決している。
　この警告決議のうち、本件に関連する項目の内容は、次のとおりである。

２　検査の観点、着眼点、対象及び方法

（１）　検査の観点及び着眼点

　国の機関等が締結する契約においては、公共工事に関するものに限らず、指針の趣旨を踏まえるなどして、談合等によって生じた損害の回復を容易にするとともに、談合等に対する抑止効果を期待して、談合等が発生し、その事実が確定するなどした場合は、契約相手方はあらかじめ約定した額（以下「違約金」という。）を支払わなければならないとする契約条項（以下「違約金条項」という。）を契約書に付するものが増えてきている。
　そして、契約書に違約金条項が付されていない場合でも、談合等の事実が明らかとなった場合は、談合等の結果として発注者が被った損害額（以下「損害額」という。）の調査を行い、損害額として算定された額を請求（以下、違約金条項によらず請求する損害額を「損害金」といい、違約金と損害金とを合わせて「違約金等」という。）するなどして、損害の回復を図る必要がある。
　そこで、国及び国が資本金の２分の１以上を出資している法人の契約について、合規性、経済性、効率性等の観点から、主として次の項目に着眼して検査を行った。
〔1〕 　違約金条項の導入状況はどのようになっているか、また、違約金条項の規定内容は、その趣旨に照らして妥当なものとなっているか。
〔2〕 　談合等の事実が確定した契約について、違約金等を確実に請求するなど、損害の回復に向けた取組は適切に行われているか。

（２）　検査の対象及び方法

　国の機関のうち自ら契約を締結していない公安審査委員会及び船員労働委員会を除いた３９府省庁等（内部部局３９箇所及び地方支分部局等２，６４２箇所（注３） ）及び国が資本金の２分の１以上を出資している法人のうち清算中のものなど１４法人を除いた２０７法人（表１−１ 参照）を対象として検査した（以下、検査の対象とした府省庁等及び法人を「検査対象機関」という。）。

　検査に当たっては、１９年１１月末日現在における違約金条項の導入状況及び１４年４月１日から１９年１１月３０日までの間に談合等の事実が確定した契約に係る違約金等の請求状況等について、すべての検査対象機関に対して本院が作成及び提出を求めた調書を在庁時に分析するとともに、検査の対象とした３９府省庁等の内部部局３９箇所のほか、検査の対象とした２０７法人のうち３４法人及び府省庁等の２，６４２地方支分部局等のうち８箇所を抽出して会計実地検査を行った。

３　検査の状況

（１）　違約金条項の導入等の状況

ア　検査対象機関において発生した談合等に係る契約種類

　１４年４月１日から１９年１１月３０日までの間に談合等に関する事実が確定した事件のうち、検査対象機関に関するものについては、（２）ア（ア）において後述するとおり２３事件あるが、これらを表１−２に示す工事、設計等、物品等、役務の四つに区分してみると、表１−３のとおりであり、工事に限らず、設計等、物品等及び役務の契約種類についても同様に発生している。

イ　違約金条項の導入状況

　契約種類別及び契約方式別の違約金条項の導入状況並びに違約金条項の導入方法をみると、次のとおりである。 　なお、〔1〕 １９年１１月末日現在で契約書に違約金条項を付することを規程、通達等の書面で定めている検査対象機関、及び〔2〕 上記〔1〕 には該当しなくても、１７年４月１日から１９年１１月３０日までの間に締結した契約の中に違約金条項を付している契約が一部でもある検査対象機関は、違約金条項を導入済みの機関に分類している。

（ア）　契約種類別の違約金条項の導入状況

　検査対象機関における違約金条項の導入状況を府省庁等及び法人の別に示すと、図１−１及び図１−２のとおりである。
　すなわち、すべての契約種類において違約金条項を導入しているのは、府省庁等の内部部局で１０省庁等（２５．６％）、地方支分部局等で７５０箇所（２８．３％）となっており、法人で１０９法人（５２．６％）となっている。法人において導入率が５０％を超えている主な要因は、文部科学省所管法人（１１６法人）が、すべての契約種類について違約金条項を導入している文部科学省から、同省が違約金条項を定めたことについて業務の参考とするよう通知を受けて、その結果、約８割の９３法人が違約金条項を導入したことによるものである。
　一方、すべての契約種類について違約金条項を導入していないのは、府省庁等の内部部局で１０省庁等（２５．６％）、地方支分部局等で４８０箇所（１８．１％）となっており、法人で２８法人（１３．５％）となっている。そして、この２８法人をその形態別にみると、国立大学法人及び大学共同利用機関法人では、９０法人中１法人（１．１％）であるのに対して、政府関係機関、株式会社等及び独立行政法人では、それぞれ７法人中２法人（２８．５％）、１６法人中４法人（２５．０％）及び９４法人中２１法人（２２．３％）となっていて、国立大学法人等に比べて高率となっている。
　また、一部の契約種類について違約金条項を導入していないのは、府省庁等の内部部局で１９府省庁等（４８．７％）、地方支分部局等で１，４１２箇所（５３．４％）となっており、法人で７０法人（３３．８％）となっている。
　なお、違約金条項の導入の有無は、１９年１１月末日現在の状況であるが、同年１２月以降に違約金条項の導入の検討を行い、２０年度から導入している検査対象機関もある。

図１−１　違約金条項の導入状況（府省庁等）（平成１９年１１月末日現在）

図１−２　違約金条項の導入状況（法人）（平成１９年１１月末日現在）

　そして、契約種類別に違約金条項の導入状況をみると図１−３のとおりである。

図１−３　違約金条項の導入状況（契約種類別）（平成１９年１１月末日現在）

ａ　工事

　工事の契約については、概して違約金条項の導入が進んでいる。一方、導入していない機関は、府省庁等の内部部局で１５府省庁等（注４） （３８．４％）、地方支分部局等で７２７箇所（２７．５％）となっており、法人で３８法人（１８．３％）となっている。
　工事のうち、府省庁等及び指針の対象となっている法人が発注する公共工事については、前記のとおり、１８年５月の指針の改正において、各省各庁の長等は、談合等があった場合における請負者の賠償金支払義務を請負契約締結時に併せて特約すること等により、損害額の賠償の請求に努めるものとするとされている。しかし、上記の１５府省庁等及び３８法人のうち４法人（注５） は、指針の対象となっているものの、違約金条項を導入しないままとなっている。
　また、工事の契約について違約金条項を導入していない検査対象機関の中には、工事の契約実績がないものもあるが、工事の発注実績が相当程度あるにもかかわらず、違約金条項を導入していないものもある。
　したがって、工事の契約、特に公共工事の契約について違約金条項を導入していない検査対象機関においては、契約実績等を勘案した上で、指針の趣旨を踏まえるなどして、違約金条項の導入を適切に行う必要がある。

ｂ　設計等

　設計等の契約について違約金条項を導入していないのは、府省庁等の内部部局で１９府省庁等（４８．７％）、地方支分部局等で８６５箇所（３２．７％）となっており、法人で６７法人（３２．３％）となっており、工事に比べて違約金条項の導入が進んでいない。
　設計等の契約については工事の契約を担当している部局が担当していることが多いにもかかわらず、工事の契約と比べて違約金条項を導入していない検査対象機関が多いのは、設計を要しない修繕等の小規模工事が多いため、工事の契約には違約金条項を導入していても、設計等の契約については導入していない検査対象機関があることなどによると考えられる。

ｃ　物品等及び役務

　物品等の契約について違約金条項を導入していないのは、府省庁等の内部部局で２３省庁等（５８．９％）、地方支分部局等で１，５７５箇所（５９．６％）となっており、法人で７２法人（３４．７％）となっている。
　また、役務の契約について違約金条項を導入していないのは、府省庁等の内部部局で２２省庁等（５６．４％）、地方支分部局等で１，５４７箇所（５８．５％）となっており、法人で６９法人（３３．３％）となっている。
　工事及び設計等の契約に比べると、物品等及び役務の契約の方が違約金条項を導入していない検査対象機関の数が多い。しかし、物品等及び役務の契約については、指針の対象とはなっていないものの、前記のとおり談合等の違反行為はこれらの契約種類においても発生しており、違約金条項を導入していない検査対象機関の中には、その契約実績が多額に上っているものもある。
　したがって、物品等及び役務の契約について違約金条項を導入していない検査対象機関においては、契約実績等を勘案した上で、違約金条項の導入を適切に行う必要がある。

（イ）　契約方式別の違約金条項の導入状況

　契約方式別の違約金条項の導入状況をみると、競争入札に付した契約（再度の入札をしても落札者がないときに行うことができる随意契約を含む。）については違約金条項を付しているものの、入札手続を経ない随意契約については違約金条項を付していない検査対象機関が見受けられた。
　しかし、随意契約であっても、緑資源機構発注の林道調査測量設計業務などの例にみられるように、見積合わせにより契約相手方を決定するとしていた契約方式等において、関係事業者間において談合等を行っていたとされる事態も見受けられる。
　したがって、契約相手方が特定の者しかいないなどの場合を除き、見積合わせなどを行って随意契約を締結する場合には、適切に違約金条項を契約書に付する必要がある。
　また、工事の請負業者に対して、当該工事と密接不可分の工事であるため一貫した施工をする必要があるなどとして、これと直接関連する他の工事を随意契約で発注している場合、当該工事において談合等による損害が生じていれば、これと直接関連する他の工事にも同様に損害が生じていることも想定される。したがって、このような場合においても、適切に違約金条項を契約書に付する必要がある。

（ウ）　違約金条項の導入方法

　契約手続等に関して定めた内部規程や通達等（以下「内部規程等」という。）に違約金条項の導入を定めておくことは、契約書に違約金条項を付することについての契約担当者のし意的な判断を排除したり、記載漏れを防止したり、あるいは、地方支分部局等を有するなど規模の大きな検査対象機関における取扱いを組織内で統一したりするために有効な手段である。
　そこで、少なくとも一つ以上の契約種類において違約金条項を導入している検査対象機関（図１−１ の２９府省庁等及び図１−２ の１７９法人）について、違約金条項の導入と内部規程等との関係をみたところ、内部規程等に違約金条項の導入を定めている機関が、府省庁等で２０省庁等（６８．９％）、法人で１２５法人（６９．８％）となっており、内部規程等の定めによらず違約金条項を導入している機関が、府省庁等で９府省庁等（３１．０％）、法人で５４法人（３０．１％）となっている。
　このうち、内部規程等の定めによらず違約金条項を導入している検査対象機関において、組織内で統一的な事務処理が行われていない事態が見受けられた。
　上記について事例を示すと次のとおりである。

＜事例＞

　また、違約金条項の導入について内部規程等で定めている場合には、当然これに基づいて、契約書に違約金条項を付さなければならないが、実際には違約金条項が付されていない事態も見受けられた。
　上記について事例を示すと次のとおりである。

＜事例＞

ウ　違約金条項の内容

　談合等に係る違約金は、談合等の事実が確定するなどした場合に発注者が被ることになる損害の回復などを目的として、違約金条項に基づき契約相手方に請求するものであり、その額は、あらかじめ違約金条項において約定した額となっている。
　そして、契約相手方が関与した談合等が発覚した後、当該契約相手方に対して迅速かつ確実に違約金を請求し、その支払を受けるためには、違約金の額の算定方法や違約金を請求する場合の条件等を適切に設定しておく必要がある。そこで、検査対象機関のうち、内部規程等に違約金条項の導入を定めている前記の２０省庁等及び１２５法人について、１９年１１月末日現在における違約金条項の内容をみると、次のような状況となっている。

（ア）　違約金の額の算定状況

ａ　違約金の額の算定方法

　違約金の額は、ほとんどの機関において、契約書に記載された契約金額等の一定割合（以下「請求割合」という。）に相当する額としている。そして、その請求割合はほとんどの機関で１０％となっているが、これらの機関の中には、契約相手方が談合等を行っていない旨の誓約書を提出しているなどの場合には、５％など一定率を加算することとする条項を設けているものがある（図１−４ 参照）。
　一方、厚生労働本省及び国立病院機構は、違約金条項に基づき請求する違約金の額は、契約金額等の１００分の１０に相当する額と損害額とを比較していずれか多い方の額とすることとしている。
　しかし、損害額の算定を併せて行うこととする場合、次のような事態が生じることも考えられる。
　すなわち、損害額の算定に当たっては、談合等が行われた契約及びこれと同種の契約の実績について、談合等が行われていた期間の前後における落札率と談合等が行われていた期間における落札率との差を比較するなどして行うことになる。このため、談合等が行われていた期間の前後において談合等が行われた契約と同種の契約を締結していないなどの理由で損害額の算定が困難となる場合には、違約金の請求が遅れたり、算定した損害額について契約相手方の合意が得られず、契約相手方から違約金の支払を受けられなかったりして、早期かつ確実に損害の回復を行うことができないおそれがある。
　したがって、違約金の額については、契約金額等の一定割合とするなど額の算定を容易にし、早期かつ確実に違約金を請求できるような算定方法とすることが必要である。

図１−４　違約金に係る請求割合の状況（平成１９年１１月末日現在）

ｂ　単価契約における違約金の額の算定

　違約金の額の算定に当たり請求割合を乗ずる基となる金額（以下「算定対象額」という。）は請負金額等の契約金額とするのが一般的である。
　一方、単価契約は、契約単価に期間内に供給を受けた実績数量を乗ずるなどして得た金額の代価を支払うことを内容とする契約であって、契約締結時には契約金額が確定していない。
　そこで、単価契約に付されている違約金条項の内容をみたところ、契約が未履行の部分を算定対象額としているため、契約履行後に談合等が発覚した場合には、違約金の請求が困難となるものや、単価そのものが契約金額として契約書に記載されているため支払金額の総額とは著しくかい離した額が算定対象額となるものなどがあった。
　上記について事例を示すと次のとおりである。

＜事例＞

　したがって、単価契約に違約金条項を付する場合には、違約金の請求等を適切に行うため、例えば契約期間内の支払金額の総額を算定対象額とすることなどを内部規程等において明確に定める必要がある。

（イ）　違約金を請求する場合の条件

　国土交通省は、１５年５月に、同省発注の工事及び設計等の契約について、「工事における違約金に関する特約条項の制定について」（平成１５年国地契第１７号国土交通事務次官通知）等に基づき、談合等の不正行為を行った受注者に違約金を支払わせるための違約金条項を制定し、同条項において、発注者が受注者に対して違約金を請求する場合の条件（以下「請求条件」という。）として談合等の不正行為に係る事項を具体的に特定して定めている。そして、同省以外の多くの検査対象機関も、上記の条項と同じ内容の請求条件を定めている（以下、同省が定めた請求条件と同じ内容を請求条件として定めている違約金条項を「特定条項」という。）。
　一方、検査対象機関の中には、違約金条項において、談合等の不正行為に係る事項を請求条件としては具体的に定めず、「不正行為があったとき」などのように抽象的に定めていて（以下、このように抽象的に請求条件を定めている違約金条項を「一般条項」という。）、談合等の不正行為が発覚した場合には、この一般条項に基づき契約相手方に対して違約金を請求することとしているものもある。

ａ　特定条項等における請求条件

　特定条項では、工事等の受注者（共同企業体にあっては、その構成員）について、〔1〕 独占禁止法第３条の規定に違反したことなどにより、公正取引委員会が同法第７条の２第１項の規定に基づく課徴金納付命令を行い、当該納付命令が確定したとき、〔2〕 刑法第９６条の３又は独占禁止法第８９条第１項若しくは第９５条第１項第１号に規定する刑が確定したときを請求条件とすることとされている。検査対象機関のうち、これらの事項を少なくとも一つ以上の契約種類において請求条件として定めているものが１８省庁等（９０．０％）及び７２法人（５７．６％）ある。
　一方、前記のとおり、１７年４月の独占禁止法改正により、課徴金減免制度の導入や審判手続等の見直しなどが行われたことに伴い、検査対象機関の中には、特定条項の請求条件である上記の〔1〕 及び〔2〕 に係る事項のほか、図１−５のとおり、〔3〕 公正取引委員会が独占禁止法第７条等の規定による排除措置命令を行い、当該排除措置命令が確定したとき、〔4〕 公正取引委員会が独占禁止法第６６条第４項の規定に基づき同法第３条等の規定に違反する行為があった旨を明らかにする審決を行い、同審決が確定したとき、〔5〕 公正取引委員会が独占禁止法第７条の２第１３項又は第１６項の規定に基づき、課徴金の納付を命じない旨の通知を行ったときにも請求することとしているものがある。
　そして、〔1〕 から〔5〕 までに係る事項のすべてを少なくとも一つ以上の契約種類において請求条件としているものは、２省庁等（１０．０％）及び４４法人（３５．２％）となっている。
　上記の〔3〕 から〔5〕 までに係る請求条件は、特定条項においては、請求条件として定められていないものである。このため特定条項では、談合等の事実があったと認められる契約であっても、当該契約が課徴金の算定対象となる最長期間（３年間）を超えた期間に係るものであったり、契約相手方が課徴金の納付を免除されたりする場合には、当該契約に関して課徴金の納付命令がなされないため、基本的には当該契約相手方から違約金の支払を受けられないことになる。

図１−５　違約金の請求に至るまでの流れ（概念図）

ｂ　一般条項における請求条件

　前記のとおり、特定条項では、請求条件を具体的に定めているが、一般条項では、「不正行為があったとき」などのように請求条件が抽象的に定められているだけである。したがって、談合等に関与した契約相手方から一般条項に基づき違約金の支払を受けるためには、談合等の事実関係について事案に即して検討し、契約相手方からその都度合意を得る必要がある。しかし、契約相手方からの合意を得ることが困難な場合には、違約金の請求が遅れたり、違約金の支払を受けられなくなったりして、早期かつ確実に損害の回復を行うことができないおそれがある。
　また、一般条項の中には、主として契約の適正な履行を担保することを目的として契約の目的不達成に係る事項を請求条件として定めるなどしているため、談合等が発覚した場合でも、当該条項により違約金を請求することが困難であると認められるものもあった。

（ウ）　損害額が違約金請求額を超える場合の取扱い

　前記のとおり、契約金額等の一定割合に相当する額と損害額の比較を行い、いずれか多い額を違約金として請求することとしている厚生労働本省及び国立病院機構については、早期かつ確実な損害の回復ができないおそれがある。一方、内部規程等に基づき違約金条項を導入している、１９省庁等及び１２４法人においては、違約金として請求した額だけでは損害の回復が十分でないと判断される場合、損害額と違約金請求額との差額（以下「超過額」という。）を損害金として請求することが考えられるが、これらのうち、契約種類によっては超過額を請求できる旨を契約書に明示していない機関が１７省庁等（８９．４％）及び８３法人（６６．９％）ある。
　超過額の請求に係る事項を契約書に明示していない場合には、契約相手方が関与した談合等が発覚した後、検査対象機関において損害額の調査を実施して超過額を認定し、その支払を求めても、当該違約金条項は契約当事者間であらかじめ一定の損害額を約定したものであり、超過額の請求はその約定に違反するとして契約相手方がこれに応じない場合が考えられる。
　したがって、これらの検査対象機関においては、超過額の請求に係る事項を契約書に明示することを検討する必要がある。

（２）　違約金等の請求状況等

ア　談合等の把握と違約金等の請求

（ア）　談合等の事実が確定した事件及び契約の状況

　１４年４月１日から１９年１１月３０日までの間に、独占禁止法第７条の２第１項に規定する課徴金納付命令、独占禁止法第８９条第１項若しくは第９５条第１項第１号に規定する刑又は刑法第９６条の３に規定する刑の全部又は一部が確定するなど、談合等の事実が確定した事件（以下「談合事件」という。）のうち検査対象機関に関するものは、表２−１のとおり２３事件ある。

　また、２３事件において談合等が行われたとされる契約（以下「談合対象契約」という。）計９，６２７件、支払金額計５７４８億余円について、契約種類別にみると、表２−２のとおり、件数では物品等の契約、支払金額では工事の契約が大部分を占めている。 　なお、物品等の契約が契約件数の約８０％を占めているのは、「防衛庁石油製品入札談合に係る独占禁止法違反事件」の談合対象契約について、石油製品ごとに契約を締結していることなどから件数が多数に上っているためである。

（イ）　談合事件の把握方法

　検査対象機関における談合事件の把握方法を調査したところ、検査対象機関は、公正取引委員会がホームページで公表している報道発表資料、公正取引委員会が行った勧告審決（注６） 等に基づき受注者からなされた通知、新聞報道等からの情報収集により、談合事件の発生を把握している。なお、談合事件のうち刑法第９６条の３の規定による刑の確定に係るものについては、新聞報道等から情報を収集する以外には有用な手段が見受けられない。
　談合等により生じた損害を適切に回復するためには、検査対象機関において談合事件が発生していることを適時適切に把握することが必要であり、その情報を確実に収集するためには、上記のほか、検査対象機関において、公正取引委員会が契約相手方に対して行った課徴金納付命令が確定するなどした場合には、契約相手方に当該命令等に関する書類を速やかに提出するよう契約書で定めたり、検査対象機関に関係する談合等が発生した場合には、その情報を他の機関に提供する仕組みを設けたりすることなどが効果的である。
　これについて、検査対象機関の中には、談合等の不正行為を行った業者に対する指名停止措置に関して、発注機関がホームページで公表している報道発表資料や、中央公共工事契約制度運用連絡協議会又は地方公共工事契約業務連絡協議会の会員間の情報交換により談合事件の発生を把握しているものがある。

（ウ）　談合対象契約の特定

　検査対象機関は、（イ）により把握した談合事件について、次のような方法などにより談合対象契約を特定している。
〔1〕 　公正取引委員会が独占禁止法第７条の２第１項に規定する課徴金納付命令を行っている場合には、同委員会から課徴金算定対象となる期間における当該命令の対象となった業務等の一覧の提供を受ける。
〔2〕 　独占禁止法第８９条第１項又は第９５条第１項第１号に規定する刑が確定している場合には、判決等に係る文書を入手する。
〔3〕 　刑法第９６条の３に規定する刑が確定している場合には、判決、略式命令等に係る文書を入手する。

（エ）　違約金等の請求

　検査対象機関は、特定された談合対象契約について、違約金条項が付されている場合には当該条項に基づき違約金の額の算定を行うなどして違約金を請求して、違約金条項が付されていない場合には独占禁止法第２５条若しくは民法（明治２９年法律第８９号）第７０９条の規定に基づく損害賠償請求又は同法第７０４条の規定に基づく不当利得返還請求を行うために損害額の算定を行うなどして損害金を請求するなどしている。

（オ）　検査対象機関における談合事件の把握状況

　検査対象機関が関係した談合事件（表２−１ 参照）のうち、１９年１１月末日現在で、その大半については当該機関において前記の方法により把握していたが、表２−３のとおり、４機関に係る５事件については、各機関において談合等が発生していた事実を把握していなかった。 　また、文書の保存期限が経過していることなどから、談合事件の把握状況が明らかでないとしている機関がある。

　したがって、検査対象機関において、談合等が発生していた事実を把握していないものについては、早急に損害額の調査を行い、損害の回復に努める必要がある。
　上記について事例を示すと次のとおりである。

＜事例＞

イ　違約金等の請求及び収納状況

　検査対象機関において把握していた談合事件について、談合等により生じた損害の回復状況をみると、次のとおりである。
　すなわち、談合事件２３事件に係る談合対象契約は計９，６２７件、支払金額計５７４８億余円となっており、このうち、違約金条項が付されている契約は９事件に係る計５７８件（６．０％）、支払金額計２６３７億余円（４５．８％）、違約金条項が付されていない契約は１８事件に係る計９，０４９件（９３．９％）、支払金額計３１１１億余円（５４．１％）となっている。なお、２３事件中４事件に係る談合対象契約については、違約金条項が付されている契約と付されていない契約の両方がある。
　そして、１９年１１月末日時点で契約の履行が完了している契約９，６１０件についてみると、図２−１のとおり、違約金条項が付されている契約５６１件のうち５５１件については２３２億余円の違約金等の請求が行われて、このうち４４１件については２１２億余円の違約金が収納されている。一方、違約金条項の付されていない契約９，０４９件のうち７，８３９件については１１１億余円の損害金の請求が行われ、このうち６５４件については６億余円の損害金が収納されている。

図２−１　談合等により生じた損害の回復状況（平成１９年１１月末日現在）

　違約金等を請求している検査対象機関の中には、勧告審決等において違反行為があったとされる期間を基に、契約相手方と協議するなどして談合対象契約を特定し、課徴金の算定対象となる最長期間（３年間）を超えているものについても、損害金の請求を行い、その支払を受けているものも見受けられる。
　また、課徴金納付命令等が確定する前に、独占禁止法第８９条第１項若しくは第９５条第１項第１号又は刑法第９６条の３に規定する刑が確定しているときは、課徴金納付命令等の確定を待たずに、当該刑の確定をもって、違約金等の請求を行っているものも見受けられる。
　なお、契約の履行が完了していない１７件については、支払金額が確定していないことから違約金等の額を算定することができないとしており、契約の履行が完了し支払金額が確定した後に、違約金の請求を行ったり、損害額の算定を行うなどして損害金の請求を検討したりなどするとしている。
　さらに、違約金等の請求及び収納状況について、違約金条項の有無で区分してみると、次のとおりである。

（ア）　違約金条項が付された契約

　談合対象契約で違約金条項が付されている契約のうち、契約の履行が完了している前記の５６１件について、違約金の請求及び収納までの期間をみると、次のとおりである。
　すなわち、違約金の請求が行われている５５１件の契約のうち、談合等の事実が確定する前に請求がなされた１件を除く５５０件について、契約相手方に違約金等を請求するまでの期間は、談合等の事実が確定した日から起算して、平均９３．４日（０日〜５７７日）となっている。また、違約金が収納されている４４１件の契約について、契約相手方から違約金を収納するまでの期間は、談合等の事実が確定した日から起算して、平均１３４．５日（４日〜５８４日）となっている（図２−２ 参照）。

図２−２　違約金等の請求及び収納に要した平均期間の状況

　また、この違約金条項に基づく違約金の請求に対して、契約相手方がその支払を拒否したものもあるが、その場合でも当該契約相手方に対して違約金支払請求訴訟を提起して、その請求認容判決が下された結果、違約金の支払を受けているものがある。
　一方、契約の履行が完了している契約のうち、２０年５月末日現在でも違約金の請求が行われていないものが６件あり、これらのうち、既に解散した１社との契約を除いた５件の契約は国土交通省及び水資源機構の特定ダム用水門設備工事又は特定河川用水門設備工事に係る契約である。両機関の違約金条項は、特定条項となっており、上記５件の契約は、契約相手方が課徴金減免制度の適用を受けたことにより、課徴金の納付を命じられなかったため、違約金条項を適用するための条件に該当せず、違約金の請求が行われていないものである。
　課徴金減免制度は、カルテルの発見、解明を容易にして、競争秩序の早期回復を図るために導入された行政上の措置であるのに対して、違約金条項は、談合等により被ることになる損害の早期回復などのために発注者が契約上付するもので、両者は、それぞれ趣旨・目的が異なっている。したがって、契約相手方が課徴金減免制度の適用を受けて、課徴金の納付が免除されたことにより、違約金の支払を受けられないことになった発注者は、談合等によって被った損害について、損害賠償請求等により適切に回復する必要がある。
　上記の２機関においては、独占禁止法の改正を受けて、課徴金の納付を免除された契約相手方に対しても違約金を請求できるよう検討してきたものの、違約金条項の見直しには至っておらず、損害賠償を請求する方針としていた。このことに関して、２機関は、２０年７月に違約金条項の見直しを行い、課徴金の納付を免除された契約相手方に対しても違約金を請求することができるよう改善の処置を講じた。（前掲本院の指摘に基づき当局において改善の処置を講じた事項 ２ヶ所参照 １ ２ 参照）

（イ）　違約金条項が付されていない契約

　談合対象契約で違約金条項が付されていない契約の中には、検査対象機関において内部規程等に基づき違約金条項を導入しているにもかかわらず、入札・契約手続の開始時に失念して、入札・契約条件として提示しなかったことなどのため、違約金条項が付されていないものが、３機関（発注当時）（注７） において計５件見受けられた。そして、２０年５月末日時点で、これらの契約のうち３件については損害金の請求が行われ、このうち２件については収納されている。また、残り２件のうち１件については債権の保全措置が執られており、１件については損害賠償請求の検討が行われている。

　談合対象契約で違約金条項が付されていない契約のうち、契約の履行が完了している前記の９，０４９件について、損害金の請求又は収納までの期間をみると、次のとおりである。
　すなわち、損害金の請求が行われている７，８３９件の契約のうち、談合等の事実が確定する前に請求が行われた３，７６３件を除く４，０７６件について、契約相手方に損害金を請求するまでの期間は、談合等の事実が確定した日から起算して、平均３５５．９日（３０日〜１，９２５日）となっている。また、損害金が収納されている６５４件の契約について、契約相手方から損害金を収納するまでの期間は、談合等の事実が確定した日から起算して、平均６５６．９日（４４日〜１，９４６日）となっている（図２−２ 参照）。
　この損害金の請求についてみると、検査対象機関において損害額の調査を行い、その額を算定することになるが、損害額の合理的な算定方法の検討や請求の対象となる契約相手方との調整などに相当の期間を要するなどとして、損害金の請求を行っていないものがあるほか、損害金の請求を行ったものの、契約相手方がその支払に応じなかったことから訴訟を提起しているが、判決の確定に至っていないなどのため、損害金が収納されていないものなどがある。
　上記について事例を示すと次のとおりである。

＜事例＞

　談合等の事実が確定した日から違約金等の請求及び収納までの期間について、違約金条項が付されている契約の方が付されていない契約に比べて短いのは、違約金条項が付されていない契約においては、損害金の算定等に相当の時間を要するのに対して、違約金条項が付されている契約においては、違約金条項で定められた一定の率を契約金額に乗じて得た額を違約金として直ちに請求することができることによるものである。
　以上のように、違約金条項が付されていない契約については、違約金条項が付されている契約と比べて、損害の回復が行われていない契約が多く、損害の回復に時間を要している状況である。
　違約金条項は、談合等によって生じた損害の回復を容易にするとともに、談合等に対する抑止効果を期待して導入されるものであり、その趣旨に沿って確実に付する必要があるほか、談合等により生じた損害が回復されていない契約のうち、違約金等の請求を行っていないものについては、請求権に係る時効も念頭に置きつつ、早期の損害回復に努める必要がある。

ウ　国から補助金等の交付を受けて法人が直接実施した事業において発生した談合事件に係る違約金等の取扱い

　本院は、国土交通省所管の国庫補助事業に関して、談合等があった場合の違約金等に係る国庫補助金相当額の取扱いなどについて検査を実施した結果、談合等によって被った損害を回復している地方公共団体において、収納された違約金等に係る国庫補助金相当額の国への返還が行われていないなどの事態が生じていた。そして、上記について、国土交通省において、違約金等に係る国庫補助金相当額の国への返還が的確に実施されるよう改善の処置が講じられたことについて、会計検査院法第３０条の２の規定に基づき、１９年９月に国会及び内閣に報告している。
　そこで、今回、検査対象機関のうち、法人が国から補助金等の交付を受けて直接実施した事業において発生した談合事件に係る違約金等の取扱いについて検査を実施した。
　前記の談合事件のうち、国から補助金等の交付を受けて法人が直接実施した事業に係るものは３法人で４事件あり、１９年１１月末日現在における違約金等に係る国庫補助金相当額の国への返還状況をみると、表２−４のとおり、水資源機構の建設資材価格調査業務に係る談合事件については、国庫補助金相当額が国へ返還されている。

　その他の談合事件のうち、緑資源機構及び都市再生機構に係る談合事件については、談合対象契約すべてに違約金条項が付されており、両機構は、計１億１９２４万余円の違約金の請求を行い、このうち３２５２万余円を収納している。そして、緑資源機構は、その後収納した違約金を含め、農林水産省に実績報告書を再度提出して、同機構の債務を承継した森林総合研究所は、同省から補助金等の額の確定及び返還命令を受けて、２０年５月に当該違約金に係る国庫補助金相当額を返還している。また、都市再生機構は、違約金を分割して収納することとしていることから、今後、違約金の収納を待って、当該違約金に係る国庫補助金相当額の返還手続を行う予定であるとしている。
　また、水資源機構の特定ダム用水門設備工事に係る談合事件については、談合対象契約のうち６件に違約金条項が付されており、同機構は、これらのうち５件について４億４３４７万余円の違約金の請求を行い、全額を収納している。同機構は、国土交通省等に実績報告書を再度提出して、同省等から補助金等の額の確定及び返還命令を受けて、２０年５月に当該違約金に係る国庫補助金相当額を返還している。そして、談合対象契約のうち、違約金条項は付されているものの契約相手方が課徴金減免制度の適用を受けて、課徴金の納付を命じられなかったため、違約金条項を適用するための請求条件に該当しない１件、違約金条項が付されていない７件、計８件については、損害金の請求を検討している状況で、その結果により、損害金の請求を行い、それを収納した場合には、当該損害金に係る国庫補助金相当額の返還手続を行う予定であるとしている。
　なお、これら３機構は、１９年９月から１２月までの間に、国土交通省又は林野庁から、前記の本院の報告を踏まえた違約金等に係る国庫補助金相当額の取扱いについての通知を受けている。

４　所見

（１）　検査の状況の概要

　今般、国及び国が資本金の２分の１以上を出資している法人について、談合等に係る違約金条項の導入等の状況、検査対象機関が締結した契約に関して発生した談合事件に係る違約金等の請求状況等について検査したところ、次のような事態が見受けられた。

ア　違約金条項の導入等の状況について

（ア）　すべての契約種類について違約金条項を導入していないのは、府省庁等の内部部局で１０省庁等、法人で２８法人となっている。また、一部の契約種類について違約金条項を導入していないのは、府省庁等の内部部局で１９府省庁等、法人で７０法人となっている。

（イ）　内部規程等の定めによらず違約金条項を導入している検査対象機関において、組織内で違約金条項の導入等の状況が区々となっていて統一的な事務処理が行われていないものがある。また、随意契約のうち、見積合わせにより契約相手方を決定する方式としているものなどについて、契約書に違約金条項を付していないものがある。

（ウ）　違約金条項の内容をみると、請求条件が１７年４月の独占禁止法の改正に対応したものとなっていないことなどにより、課徴金の納付命令が行われない場合などには、基本的には違約金の支払を受けられないことになるものがある。また、単価契約の場合に、違約金の算定対象額を契約未履行部分の金額としていて、契約履行後に談合等が発覚した場合に、違約金条項に基づく違約金の請求が困難となるものがある。さらに、損害額が違約金請求額を超える場合の取扱いを契約書に明示していないものがある。

イ　違約金等の請求状況等について

（ア）　検査対象機関において談合事件が発生していた事実を把握しておらず、談合等により生じた損害が回復されていないものが４機関において５事件ある。

（イ）　契約の履行が完了している談合対象契約のうち、違約金条項が付されているものについては、速やかに違約金の請求を行い、請求金額の９１．２％が収納されている。一方、違約金条項が付されていない契約については、損害額の合理的な算定方法の検討などに相当な期間を要して、損害金の請求に至っていないものや、契約相手方が支払に応じなかったことから訴訟を提起したが、判決の確定に至るまで長期間を要しているものなどがある。このため、違約金等が収納されている契約のみをとってみても、違約金条項が付されているものでは、収納されるまでの期間は談合等の事実が確定した日から起算して平均１３４．５日となっているのに比べて、付されていないものでは、平均６５６．９日となっていて、損害の回復に時間を要している状況である。また、３機関においては違約金条項を導入しているにもかかわらず、談合対象契約とされたものの中には違約金条項が付されていないものがある。

（ウ）　違約金条項が付されている談合対象契約について、契約相手方が課徴金減免制度の適用を受けたため、違約金条項を適用するための請求条件に該当しないこととなり、違約金を請求していないものが２機関あるが、当該検査対象機関においては、その後も違約金条項の見直しには至っておらず、同様な事態が発生した場合には違約金を請求できないとしている。このことに関して、２機関は、２０年７月に違約金条項の見直しを行い、課徴金の納付を免除された契約相手方に対しても違約金を請求することができるよう改善の措置を講じた。

（２）　所見

　違約金条項は、談合等によって生じた損害の回復を容易にするとともに、談合等に対する抑止効果を期待して導入されるものである。そして、検査対象機関において発生した談合事件に係る損害の回復状況をみると、違約金条項が付されている契約においては、違約金条項が付されていない契約に比べて、早期に損害回復がなされている状況である。このような中、国、独立行政法人、国立大学法人等の締結する随意契約については、「随意契約見直し計画」を策定するなど見直しを進めて、競争性のない随意契約を競争入札等に計画的に移行するなど随意契約の適正化が推進されている。このため、これらの検査対象機関においても、違約金条項を導入する必要性は今後更に高まることになる。
　したがって、以上の検査結果を踏まえ、検査対象機関においては、次のような措置を執ることが必要である。

ア　全部又は一部の契約種類について違約金条項を導入していない機関においては、適切に違約金条項の導入を行う。

イ　違約金条項の導入は内部規程等に基づいて行い、違約金条項を契約に付することを徹底する。また、随意契約であっても、必要な場合は適切に違約金条項を付する。

ウ　違約金条項に規定する内容については、単価契約の場合における違約金の算定対象額を適切に定めたり、損害額が違約金請求額を超える場合の取扱いを適切に定めたりするほか、請求条件として排除措置命令の確定等に係る事項を追加するなど、談合等の発生に対応して的確に違約金条項を適用して、損害の回復を行うことができるものにする。

エ　談合事件が発生していた事実を適時適切に把握する。その際には、契約相手方から書類の提供を受けたり、他の発注機関などから情報の提供を受けたりなどして的確に情報を収集する。また、談合事件が発生したことを把握していなかったため、談合等により生じた損害が回復されていない契約については、早急に談合等により生じた損害額の調査を行い、損害の回復に努める。

オ　違約金条項が付されていない契約などで、談合等により生じた損害の回復がなされていない契約については、損害賠償請求権に係る時効が３年であることなども念頭に置きつつ、早期の損害回復に努める。また、当該契約が補助金等を原資として法人が自ら実施した事業に係るものである場合には、当該損害金に係る国庫補助金相当額の返還手続を適切に行う。

　本院としては、今後とも違約金条項の導入及び見直しの状況並びに談合等により生じた損害の回復状況等について引き続き注視していくこととする。