第１　金融システムの安定化のために実施された公的資金による金融機関に対する資本増強措置の実施状況及び公的資金の返済状況等並びに預金保険機構の財務の状況について

第１　金融システムの安定化のために実施された公的資金による金融機関に対する資本増強措置の実施状況及び公的資金の返済状況等並びに預金保険機構の財務の状況について

１　検査の背景

（１）　資本増強措置の概要

　我が国においては、いわゆるバブル経済の崩壊後に、金融機関の破綻（たん）が相次いで発生するような状況となり、金融の機能に対する内外の信頼は大きく低下して、信用秩序の維持と国民経済の円滑な運営に重大な支障が生ずることが懸念される事態となった。国は、金融システムの信頼を回復させて、その安定を図るために、預金保険法（昭和４６年法律第３４号）、金融機能の安定化のための緊急措置に関する法律（平成１０年法律第５号。以下「金融機能安定化法」という。）、金融機能の再生のための緊急措置に関する法律（平成１０年法律第１３２号。以下「金融機能再生法」という。）、金融機能の早期健全化のための緊急措置に関する法律（平成１０年法律第１４３号。以下「金融機能早期健全化法」という。）等に基づく各種の施策を実施して、これまでに多額の公的資金を投入してきている。
　これらの施策のうち、破綻又は債務超過となった金融機関については、これまでに預金等の全額保護、特別公的管理（注１） 、特別危機管理等の措置が執られた。一方、破綻はしていないが過少資本の状況に陥るなどした金融機関に対する施策として、国は、次のとおり、預金保険機構から株式会社整理回収機構（平成１１年３月以前は株式会社整理回収銀行。以下「整理回収機構」という。）に委託するなどして、金融機関が発行する優先株式等の引受け等の措置（以下「資本増強措置」という。）を実施してきた。

ア　金融機能安定化法に基づく資本増強措置

　９年１１月に、株式会社北海道拓殖銀行や株式会社徳陽シティ銀行が破綻するなど、金融機関の破綻が相次いで生ずる事態となった。
　そして、我が国の金融機関が海外において資金調達を行う際に適用される金利が、ロンドン市場での外国銀行間取引における基準金利（ＬＩＢＯＲ）に、上乗せ金利分（以下「ジャパン・プレミアム」という。）を加えた金利となるなど、１０年３月期末越えの資金調達を控えて、危機的な状況であることが広く認識されていた。また、金融機関の融資態度が必要以上に委縮して、慎重なものとなるいわゆる貸し渋りと呼ばれる状況が顕在化した。
　そこで、国は、金融機関の自己資本の充実を図ることにより、我が国の金融システムに対する信頼を回復させて、金融の機能の安定化を図ることを目的として、１０年２月に金融機能安定化法を制定して、預金保険機構が資本増強措置を実施できるようにして、同機構は整理回収機構に委託して資本増強措置を実施することとした。預金保険機構は、この資本増強措置に関する経理を区分して行うために金融危機管理勘定を設けた。金融機能安定化法に基づく枠組みは図１のとおりである。

図１　金融機能安定化法による資本増強措置の枠組み（当時）

　そして、１０年３月に金融機能安定化法に基づき、２１金融機関に対して計１兆８１５６億円の資本増強措置が実施された。その後、同年１０月に施行された金融機能再生法により金融機能安定化法は廃止されて、預金保険機構の金融危機管理勘定の資産及び負債は金融機能再生法に基づき設置された金融再生勘定に引き継がれた。

イ　金融機能早期健全化法に基づく資本増強措置

　前記のとおり、２１金融機関に対して金融機能安定化法に基づく資本増強措置が実施されたが、１０年８月に、当該資本増強措置を受けた株式会社日本長期信用銀行の経営問題が国会で議論されたり、ジャパン・プレミアムが再燃したりするなどして、依然として金融システムに対する不安は解消されていない状況となっていた。こうした状況の下、国は、長期化する景気の低迷と金融システムに対する信頼の確保が現下の最大の問題とする認識の下に、我が国経済の再生のためにまず成し遂げるべきこととしては、金融システムが健全に機能する基盤を整えることであるとした。
　そして、国は、不良債権の処理を速やかに進めて、金融機能を早期に健全化させることにより、金融システムに対する内外の信頼を回復することなどを目的として、同年１０月に金融機能早期健全化法を制定して、１４年３月までの時限的な措置として、預金保険機構は整理回収機構に委託して資本増強措置を実施することとした。預金保険機構は、この資本増強措置に関する経理を区分して行うために金融機能早期健全化勘定を設けた。金融機能早期健全化法に基づく枠組みは図２のとおりである。

図２　金融機能早期健全化法による資本増強措置の枠組み

　そして、１１年３月から１４年３月までに金融機能早期健全化法に基づき、３２金融機関に対して計８兆６０５３億円の資本増強措置が実施された。

ウ　その他の資本増強措置

　金融システムの安定化のための緊急対策に係る法的枠組みが逐次整備されてきた中で、さらに、国は、金融システムに対するセーフティ・ネットを恒久措置として整備するために、１２年５月に預金保険法を改正して、恒久措置の一つとして危機的な事態に対する例外的な措置（以下「金融危機対応措置」という。）を定めた。そして、同法に基づき、１５年６月に株式会社りそな銀行に対して１兆９６００億円の資本増強措置が実施された。なお、この資本増強措置は、預金保険機構の危機対応勘定で経理されている。
　また、国は、金融システムの強化等に資することを目的として、１４年１２月に金融機関等の組織再編成の促進に関する特別措置法（平成１４年法律第１９０号。以下「組織再編法」という。）を、１６年６月に金融機能の強化のための特別措置に関する法律（平成１６年法律１２８号。以下「金融機能強化法」という。）を、いずれも２０年３月末までの時限的な措置としてそれぞれ制定した。なお、組織再編法の資本増強措置に係る規定は、金融機能強化法に引き継がれた。組織再編法に基づく資本増強措置が、１５年９月に１金融機関に対して、また、金融機能強化法に基づく資本増強措置が、１８年１１月及び同年１２月に２金融機関に対してそれぞれ実施された。
　上記のアからウまでで述べた資本増強措置の実施状況は表１のとおりである。

（２）　過去の決算検査報告における記述

　本院は、金融機能安定化法及び金融機能早期健全化法に基づき実施された資本増強措置に関する検査の状況について平成９年度決算検査報告から平成１３年度決算検査報告まで毎年度掲記してきた。
　特に、平成１３年度決算検査報告においては、資本増強措置等がジャパン・プレミアムの解消等に一定の機能を果たしてきたと考えられるものの、公的資金による資本増強措置が実施された金融機関（以下「資本増強行」という。）では多額の不良債権処理損失額が生じたことから、当期利益等の実績が経営の健全化のための計画（以下「経営健全化計画」という。）の計画額を達成できないものや国に対する優先株式が無配になっているものがあり、できるだけ早期に不良債権問題が解決されることが望まれることを記述した。また、資本増強措置により引き受けている優先株式等については、国民負担の回避という観点から、適正な価格で処分するなどの措置が執られる必要があることを記述した。

２　検査の観点、着眼点、対象及び方法

（１）　検査の観点、着眼点及び対象

　我が国の金融システムを巡る局面は、金融機能安定化法及び金融機能早期健全化法に基づく資本増強措置が実施された１０年３月から１４年３月までの状況から大きく変化したところであり、これらの２法によって取り組んだ不良債権問題は、緊急対応の局面を脱したとされている。また、上記の資本増強措置により整理回収機構が引き受けるなどした優先株式等計１０兆４２０９億円についてみると、資本増強行による優先株式の買受け、普通株式に引き換えた上での市場売却、資本増強行からの劣後債及び劣後ローンの返済等（以下、これらを合わせて「公的資金の返済」という。）が進ちょくしている。
　そして、金融庁においても、資本増強行の健全性が向上し民間からの資本調達がおおむね可能となるなど総じてみれば資本増強措置の所期の目的を達しつつある状況となってきているとして、１７年１０月に優先株式等の処分方針について「納税者の利益」の立場により重きを置いた考え方を公表して、優先株式等の処分に当たり資本増強行を巡る局面の変化に対応しているところである。
　一方、公的資金を完済した金融機関が多数見受けられるものの、まだ公的資金の返済が終了していない金融機関（以下「公的資金未返済行」という。）もあり、中には優先株式の取得条項期日までに公的資金の返済が行われなかったことから、当該優先株式を普通株式に引き換えた金融機関も見受けられる。
　そこで、本院は、前記の２法に基づいて実施した３４金融機関（注２） に対する資本増強措置計１０兆４２０９億円（表１の「ア、イの計」 欄を参照）を検査の対象として、２０年３月末までの間における、これらの２法に基づく資本増強措置の実施状況、公的資金の返済状況、預金保険機構の財務への影響等について、合規性、経済性、有効性等の観点から、過去の検査の状況を踏まえて次の点に着眼して検査した。
〔1〕 　金融機関の経営健全化はどのような状況となっているか。
〔2〕 　公的資金の返済等はどのような状況となっているか。
〔3〕 　公的資金未返済行に係る経営健全化はどのような状況となっているか。また、今後の公的資金の返済はどのような状況となっているか。
〔4〕 　優先株式の取得条項期日までに公的資金の返済が行われなかったことが預金保険機構及び整理回収機構にどのような影響を与えているか。
〔5〕 　資本増強措置は預金保険機構の財務にどのような影響を与えているか。

（２）　検査の方法

　本院は、計算証明規則（昭和２７年会計検査院規則第３号）に基づき預金保険機構から本院に提出された財務諸表等について書面検査を行うとともに、金融庁、財務省、預金保険機構等において会計実地検査を行い、金融機能安定化法及び金融機能早期健全化法に基づく資本増強措置の実施後の状況及び保有している優先株式等の処分状況等に関する各種資料や財務諸表等の書類により検査した。

３　検査の状況

（１）　金融機関の経営健全化の状況について

　金融機能安定化法及び金融機能早期健全化法に基づく資本増強措置が実施された主要行及び資本増強地域銀行並びに全地域銀行（資本増強行以外を含めた全国地方銀行協会加盟行及び第二地方銀行協会加盟行並びに埼玉りそな銀行をいう。以下同じ。）について、金融機能再生法に基づく資産査定の公表が義務付けられた１１年３月期から２０年３月期までにおける、金融機関の健全性を表す指標である自己資本比率（単体ベース。以下同じ。）及び不良債権比率の推移をみると、図３のとおりとなっている。

図３　自己資本比率及び不良債権比率の推移
〔1〕 　自己資本比率の推移（単体ベース）

〔2〕 　不良債権比率の推移

　自己資本比率についてみると、主要行平均は１５年３月期までは低下していたが、その後は上昇傾向で推移しており、２０年３月期では１２．５％となっている。また、資本増強地域銀行平均は１１年３月期以降おおむね上昇傾向で推移しており、２０年３月期では９．４％となっている。そして、全地域銀行平均は、資本増強地域銀行平均と同様に上昇傾向で推移している。
　不良債権比率については、１４年１０月に金融庁が策定した金融再生プログラムに基づいて主要行が積極的な不良債権処理を実施するなどした結果、２０年３月期では、主要行平均は１．４％、資本増強地域銀行平均は３．７％まで低下した。そして、全地域銀行平均も低下傾向で推移している。
　このように、資本増強行を含めて、我が国の金融機関の２０年３月期における自己資本比率及び不良債権比率は資本増強措置が実施された当時と比較して改善されており、資本増強行が一定の自己資本比率を維持しつつ不良債権処理を実施してきたものと推測される。

（２）　公的資金の返済等の状況について

ア　公的資金の返済状況

（ア）　資本増強措置の実施額及び公的資金の返済額等の推移

　資本増強措置が開始された９年度以降１９年度までの間における金融機能安定化法及び金融機能早期健全化法に基づく資本増強措置の実施額（表１の「ア、イの計」欄１０兆４２０９億円）及び公的資金の返済額等の推移をみると、図４のとおりとなっている。

図４　資本増強措置の実施額及び公的資金の返済額等の推移（全体）

　公的資金により整理回収機構が優先株式等を引き受けるなどして実施した資本増強措置は全体で累計１０兆４２０９億円であるが、このうち、１９年度末までに、その約８割に当たる計８兆９９４０億円の優先株式等が処分された。そして、優先株式等の処分価額が取得価額を上回ったことなどにより、１９年度末時点において累計１兆２１７１億円の処分益が生じている。
　そして、これを主要行と主要行以外に分けてみると、図５のとおりとなっている。

図５　資本増強措置の実施額及び公的資金の返済額等の推移（主要行・主要行以外別）

　主要行については１８年度にかけてメガバンクを中心に返済が進んだために、１９年度末現在で投入された公的資金の約９割が返済されているが、主要行以外については１９年度末現在で公的資金の約４割が残っている状況となっている。

（イ）　公的資金の返済に伴う損益の状況

　優先株式等の処分に伴う処分益累計１兆２１７１億円（図４ 参照）について、資本増強措置の根拠法及び種類（商品）の別にみると、表２のとおり、優先株式の処分によるものが大宗を占めている。

　これは、預金保険機構において、金融機能安定化法及び金融機能早期健全化法に基づく資本増強措置により引き受けた優先株式を処分する際には、後述のとおり当該資本増強行の株価を勘案した適正な価格で処分するとしていることなどによると考えられる。

（ウ）　投入された公的資金の資本増強行ごとの返済状況

　図４の資本増強措置の実施額累計１０兆４２０９億円、公的資金の返済額累計８兆９９４０億円及び公的資金の残高１兆４２６８億円を資本増強行ごとにみると、表３のとおりとなっている。

　金融機能安定化法及び金融機能早期健全化法に基づく資本増強措置は２２金融機関（２０年３月末現在。資本増強時３４金融機関）に対して実施されたが、このうち１２金融機関については公的資金の返済が終了しており、公的資金未返済行は１０金融機関となっている。なお、公的資金の返済方法としては優先株式の買入消却等によるものが大部分であるが、解散したあしぎんＦＧ及び九州親和ホールディングス（以下「九州親和ＨＤ」という。）については、残余財産の分配による公的資金の返済が行われた。
　そして、２０年３月末までに公的資金の返済が終了した資本増強行ごとに返済に伴う損益の状況をみると、処分損が生じたのはあしぎんＦＧ（処分損１０２２億円）のみであった。

（エ）　あしぎんＦＧについて

　足利銀行に対しては、金融機能安定化法に基づき１０年３月に劣後債の引受けによる３００億円（１６年３月に返済）、金融機能早期健全化法に基づき１１年９月及び同年１１月に優先株式の引受けによる計１０５０億円の資本増強措置がそれぞれ実施された。しかし、同銀行は１５年９月中間決算において債務超過となったために、同年１２月に預金保険法に基づき特別危機管理銀行となった。これにより、同銀行の持株会社であるあしぎんＦＧは、その資産の大部分を失うことになり、上記の資本増強措置により整理回収機構が保有していたあしぎんＦＧの優先株式（注３） は、その大部分をき損することになった。そして、１７年１２月にあしぎんＦＧは解散して、優先株式１０５０億円については１８年２月に残余財産の分配２７億円を受けていて、その結果、処分損１０２２億円が生じた。

イ　優先株式等の処分

（ア）　国の優先株式等の処分方針

　預金保険機構は、１６年７月に従前の優先株式等の処分方針を改定して、「資本増強のために引受け等を行った優先株式等の第三者への売却処分又は公的資金の返済等の申出に対する当面の対応について」を公表した。ここでは、資本増強行からの公的資金の返済の申出に対する優先株式等の処分の判断基準として、〔1〕 経営の健全性を損なわないこと、〔2〕 国民負担を回避すること、〔3〕 金融システムの安定性を損なわないことが掲げられている。
　その後、金融庁は前記のとおり、１７年１０月に「公的資金（優先株式等）の処分の考え方について」を公表して、資本増強行の経営の健全性の維持や市場への悪影響の回避を前提としつつ、「納税者の利益」の立場により重きを置いた公的資金（優先株式等）の管理を行うこととした。この考え方を受けて、預金保険機構は、同月に「資本増強のために引受け等を行った優先株式等の処分に係る当面の対応について」（以下「当面の対応について」という。）を公表して、「納税者の利益」の立場により重きを置いた財産管理上の観点から、上記の判断基準を踏襲しつつ優先株式等の処分を行うこととした。そして、同機構は、資本増強行からの公的資金の返済の申出が見込まれない場合でも、優先株式等の商品性や株価の状況等から見て、適正な価格による処分により確実に利益が見込まれ（注４） 、かつ、その時点で処分を行うことが極めて有利な状況である場合には、市場への影響や資本増強行の状況等を勘案した上で適当と判断され、特段の問題がなければ、優先株式等の処分を行うこととした。

（イ）　預金保険機構による処分承認

　優先株式等の処分は、原則として資本増強行からの公的資金の返済の申出を受けて実施している。公的資金の返済の申出を受けた後、優先株式等を保有している整理回収機構は、預金保険機構に対して優先株式等の処分を行うための承認申請を行うこととなっている。そして、預金保険機構は、優先株式等の処分の妥当性について、「当面の対応について」の判断基準に照らして特段の問題が認められない場合は、当該承認申請に対して承認を行っている。

（ウ）　優先株式の処分方法

　優先株式の処分を処分方法別にみると、資本増強行への売却等（資本増強行による優先株式の買受け、普通株式に引き換えた上での市場を介しての買受けなど）が全体の約８割を占めていて、残りは第三者への売却及び普通株式に引き換えた上での市場売却となっている。

（３）　公的資金未返済行に係る経営健全化の状況及び今後の公的資金の返済について

ア　公的資金未返済行に係る経営健全化の状況

（ア）　地域銀行の状況

　公的資金未返済行１０金融機関（表３の〔2〕 参照）のうち地域銀行である６金融機関について、金融機能早期健全化法に基づく資本増強措置が終了した１４年３月期と２０年３月期の自己資本比率及び不良債権比率の状況をみると、図６のとおりとなっている。

図６　自己資本比率及び不良債権比率の状況

　上図のとおり、１４年３月期と比較して２０年３月期における自己資本比率及び不良債権比率はいずれも全体的に改善してきており、資本増強措置の実施以降、公的資金の返済の前提となる経営の健全化が一定程度図られているものと推測される。
　また、２０年３月期の全地域銀行平均と比べると、不良債権比率は全地域銀行の平均レベルまで低下しているものの、一部を除いて自己資本比率は低い状況となっている。

（イ）　その他の公的資金未返済行の状況

　地域銀行を除く公的資金未返済行４金融機関（りそなホールディングス（以下「りそなＨＤ」という。）、中央三井トラスト・ホールディングス、新生銀行及びあおぞら銀行）について、２０年３月期の自己資本比率及び不良債権比率をみると、自己資本比率はいずれも経営の健全性の観点から求められている水準（国内基準行４％以上）を上回っており、不良債権比率は資本増強措置の実施時と比べていずれも低下している状況となっている。

イ　今後の公的資金の返済

（ア）　公的資金の返済原資となり得る剰余金の蓄積状況

　公的資金未返済行１０金融機関（表３の〔2〕 参照）のうち、金融危機対応措置の実施により１兆９６００億円の公的資金が投入されたりそなＨＤ並びに新生銀行及びあおぞら銀行を除く計７金融機関について、２０年３月期における公的資金の残高に対する返済原資となり得る剰余金の蓄積状況等についてみると、表４のとおりとなっている。

　上表のとおり、７金融機関のうち５金融機関は、剰余金実績額が公的資金の残高を上回っている状況となっているが、残りの２金融機関は剰余金実績額が公的資金の残高を下回っており、このうち１金融機関は、剰余金実績額が経営健全化計画における２０年３月期の剰余金計画額を下回っている。

（イ）　公的資金未返済行の公的資金の返済

　「当面の対応について」によれば、優先株式等の処分の際には国民負担を回避した上で適正な価格で処分が行われることとなっている。そして、優先株式の処分価格は、当該優先株式の商品性等の様々な評価要素を含めて決定されることになるが、仮に普通株式引換えのための取得請求権（以下「取得請求権」という。）を行使して普通株式に引き換えて市場において処分した場合には、取得請求価額に対する株価の割合が１００％を超えていれば、資本増強額を上回る返済額が見込まれることになる。そこで、整理回収機構が保有している前記の７金融機関の優先株式ごとについて、１９年３月末及び２０年３月末におけるそれぞれの取得請求価額に対する株価の割合についてみると、表５のとおりとなっている。

　上表のとおり、１９年３月末では優先株式４銘柄、２０年３月末では優先株式７銘柄が１００％をそれぞれ下回っている状況となっている。

（ウ）　新生銀行及びあおぞら銀行について

ａ　特別公的管理銀行の株式売買契約に基づく措置等

　日本長期信用銀行（１２年６月に新生銀行に行名変更）及び日本債券信用銀行（１３年１月にあおぞら銀行に行名変更）に対しては、金融機能安定化法に基づき優先株式の引受けによる１３００億円及び６００億円の資本増強措置がそれぞれ実施された。そして、両銀行の特別公的管理の開始により預金保険機構は、当該優先株式をそれぞれ対価０円で取得することになった。その後、特別公的管理の終了に伴う両銀行の株式売買契約に基づいて、その一部が無償消却（注５） されて、残りは引き続き預金保険機構の金融再生勘定が保有している。また、新生銀行及びあおぞら銀行に対しては、金融機能早期健全化法に基づき優先株式の引受けによる２４００億円及び２６００億円の資本増強措置がそれぞれ実施された。なお、新生銀行の両優先株式は、普通株式への取得条項期日（１９年８月１日及び２０年４月１日（注６） ）が到来したことなどからすべて普通株式となっている。
　特別公的管理の終了に伴う日本長期信用銀行及び日本債券信用銀行それぞれの株式売買契約においては、金融機能安定化法分の優先株式（以下「安定化法優先株式」という。）及び金融機能早期健全化法分の優先株式（以下「早健法優先株式」という。）の時価総額が、新生銀行については５０００億円、あおぞら銀行については３５５０億円を超えている場合には、両銀行の株式の主要な買主は預金保険機構にその売却を要請できることとされていた。この株式売買契約の条項については、政府において、特別公的管理銀行が保有していた株式の売却益のうち新生銀行及びあおぞら銀行の自己資本に充当した金額（新生銀行２５００億円、あおぞら銀行８５０億円）と早健法優先株式による資本増強額（新生銀行２４００億円、あおぞら銀行２６００億円）とを合わせた金額におおむね相当する額を確保する趣旨で定められているが、今後、この条項にのっとり、市場の状況及び両銀行の経営状況等を見ながら適切に対応する旨の説明等がなされている（注７） 。

ｂ　売却額確保のための試算

　２０年３月末における公的資金の残高１兆４２６８億円には、新生銀行の２５００億円及びあおぞら銀行の２１５２億円が含まれている。上記のとおり、安定化法優先株式及び早健法優先株式の処分に当たっては、新生銀行については５０００億円（早健法優先株式の一部を処分していることから確保目標額は２０年３月末時点で３４９３億円）、あおぞら銀行については３５５０億円（同２２２３億円）の売却額を確保することになっている。両銀行における２０年３月期の剰余金の蓄積状況をみると、新生銀行については、剰余金実績額３０７４億円は確保目標額３４９３億円を下回っており、同銀行の経営健全化計画における剰余金計画額３１１０億円も下回っている。あおぞら銀行については、剰余金実績額３３７２億円は確保目標額２２２３億円を上回っているものの、剰余金計画額４０４５億円を下回っている。
　そして、新生銀行の優先株式については、２０年３月末においてはすべて普通株式に引き換えられている。上記の確保目標額３４９３億円を確保するための普通株式１株当たりの価額を計算すると７４５円となるが、２０年３月末における新生銀行の株価（終値）は３２９円であった。また、あおぞら銀行については、２０年３月末に安定化法優先株式及び早健法優先株式の取得請求権を行使してそれぞれ普通株式に引き換えた（注８） と仮定して試算すると、上記の確保目標額２２２３億円を確保するための普通株式１株当たりの価額は４７８円となるが、２０年３月末におけるあおぞら銀行の株価（終値）は２９６円であった。

（４）　預金保険機構及び整理回収機構による普通株主としての議決権の行使について

ア　優先株式の商品性について

　整理回収機構が引き受けた優先株式は、一般的な優先株式と同様に議決権の制限を補完するために剰余金の配当や残余財産の分配において普通株式よりも優先的に配当金や分配金を受け取ることができることとなっている。このことについて、整理回収機構が保有していた九州親和ＨＤの優先株式についてみると、九州親和ＨＤは、子会社である親和銀行が自力による経営再建が困難になりふくおかフィナンシャルグループと経営統合されたことから解散したが、当該優先株式に対する残余財産の分配により公的資金３００億円は全額返済された。
　また、整理回収機構が引き受けた優先株式には、処分が終了した一部の優先株式を除き優先株主の権利として普通株式引換えのための取得請求権が付与されており、優先株式の引受け後所定の期間を経過すると取得条項期日までの間は、優先株主からの取得請求権の行使により当該優先株式を普通株式に引き換えることが可能となっている。一方、当該優先株式には普通株式引換えのための取得条項が設定されており、優先株主が所定の取得条項期日までに上記の取得請求権を行使しなかった場合は、同期日をもって資本増強行が当該優先株式を取得して、優先株主はこれに代えて普通株式を取得することとなっている。

イ　普通株主としての議決権の行使について

　優先株式の普通株式引換えのための取得条項については、所定の取得条項期日までに公的資金の返済が行われない場合は、優先株式が普通株式に引き換えられるが、一般に優先株式の普通株式への引換えは、普通株式１株当たりの純資産等が減少する株式の希薄化が生じて、株価に影響を与える可能性があるなどと言われている。したがって、当該条項は、資本増強行にとっては早期に公的資金を返済すべく経営努力をする動機付けになっているものと考えられる。
　しかし、預金保険機構及び整理回収機構が保有していた新生銀行の優先株式については、同銀行による公的資金の返済が取得条項期日までに行われなかったことから、そのすべてが普通株式に引き換えられた。
　両機構は、保有していた優先株式が普通株式に引き換えられたことにより優先株式に付与されていた剰余金の配当や残余財産の分配における優先性を喪失することになったが、その一方で普通株主としての議決権を有することになった。
　上記のように、公的資金の返済が終了する前に、保有している優先株式の取得条項期日を迎えたことにより両機構が普通株主としての議決権を有することになった場合等における議決権の行使について、預金保険機構は、公的資金の管理者として、適切に議決権を行使することとしている。
　なお、整理回収機構が保有している優先株式及び普通株式について、議決権を行使することになった場合は、当該権利の行使の内容について預金保険機構の承認が必要となっている。

（５）　資本増強措置が預金保険機構の財務に与えた影響について

ア　金融機能早期健全化勘定の状況

　金融機能安定化法及び金融機能早期健全化法に基づく資本増強措置には計１０兆４２０９億円の公的資金が投入されたが、２０年３月末までに計８兆９９４０億円が返済された。このうち金融機能早期健全化法に基づく資本増強措置については計８兆６０５３億円の公的資金が投入されて、計７兆３６８４億円が返済された。金融機能早期健全化法に基づく資本増強措置に関する経理を行っている金融機能早期健全化勘定の１０年度から１９年度までの間における財務内容の推移は表６のとおりとなっている。

　金融機能早期健全化法に基づく資本増強措置は、預金保険機構が整理回収機構に委託して実施している。預金保険機構は、政府保証が付与された預金保険機構債を発行するなどして金融機関等から資金を調達して、優先株式等の引受け等のための資金を整理回収機構に貸し付けている。
　そして、優先株式等の処分等によって整理回収機構に利益が生じたときは、整理回収機構は次年度に利益納付金として預金保険機構の金融機能早期健全化勘定に利益納付して、反対に損失が生じたときは、同機構が同勘定から整理回収機構に対して次年度に損失補てんをすることとされている。また、金融機能早期健全化法によれば、預金保険機構は、金融機能早期健全化勘定の廃止の際に同勘定に残余があるときは当該残余の額を国庫に納付することとされている。
　１０年度から１９年度までにおける金融機能早期健全化勘定の財務内容についてみると、優先株式等の処分等に伴い、損失補てん金（１９年度末累計額２２４億円）を大きく上回る利益納付金（１９年度末累計額１兆４６９６億円）が整理回収機構から納付されるなどしたため、１９年度末には１兆４６１１億円の利益剰余金が計上されている。また、同年度末において国債等の流動資産の額は１兆６０６２億円となり有利子負債（預金保険機構債）（注９） の額１兆４０００億円を初めて上回ることになった。

　また、固定資産に計上されている貸付金１兆２５５３億円については、整理回収機構が保有している優先株式等の処分に伴い整理回収機構から返済がなされた場合、金融機能早期健全化勘定の流動資産が増加していくことになる。
　なお、預金保険機構は、優先株式等の処分等については国民負担を回避する観点から取得価格以上の適正な価格で処分を行うとしていることから、優先株式等の処分等に伴い多額の損失が生ずる可能性は低いものと思料される。また、金融機能早期健全化法に基づく資本増強措置は１４年３月をもって終了しており、今後、金融機能早期健全化法に基づく新たな優先株式等の引受け等は実施されることはない。

イ　金融再生勘定の状況

　金融機能安定化法に基づき実施された資本増強措置については、計１兆８１５６億円の公的資金が投入されて、計１兆６２５６億円が返済された。そして、前記のとおり、金融機能安定化法に基づく資本増強措置については預金保険機構の金融再生勘定で経理されている。
　そして、優先株式等の処分等によって整理回収機構に利益が生じたときは、整理回収機構は次年度に利益納付金として預金保険機構の金融再生勘定に利益納付して、反対に損失が生じたときは、同機構が同勘定から整理回収機構に対して次年度に損失補てんをすることとされている。
　金融機能安定化法の優先株式等の返済に伴う処分損益についてみると、前掲の表２のとおり１９年度までに計２６９億円の利益が生じている。しかし、金融機能安定化法に基づき日本長期信用銀行及び日本債券信用銀行に対して実施された資本増強措置により整理回収機構が引き受けた優先株式（それぞれ１３００億円、６００億円）については、預金保険機構が両銀行の特別公的管理の開始により対価０円で取得したことから、預金保険機構は整理回収機構に対して上記の資本増強額と同額の損失補てん（他の収益額との相殺前）を行っている。この結果、１９年度までに累計で１４７１億円の利益納付金（金融危機管理勘定に納付された利益納付金を含む。）が整理回収機構から預金保険機構の金融再生勘定に対して納付されたものの、これを上回る１８６５億円の損失補てんを同機構は整理回収機構に対して行っている。そして、特別公的管理の実施に当たっては、上記の損失補てん以外にも多額の費用が発生したため、同勘定には１９年度において３２３６億円の欠損金が生じている。また、金融機能再生法においては、金融再生業務の終了に伴って廃止されることとなる同勘定の欠損金の処理についての規定がない（注１０） 。

４　本院の所見

（１）　金融機関の経営健全化の状況について

　金融機能安定化法及び金融機能早期健全化法に基づく資本増強措置が実施された主要行及び資本増強地域銀行について、資本増強当時から２０年３月期までの自己資本比率及び不良債権比率の推移をみると、いずれも一定の自己資本比率を維持しながら不良債権比率を低下させている。また、資本増強行を含む全地域銀行の自己資本比率及び不良債権比率についても同様の状況となっている。
　このような状況を勘案すると、２０年３月期までの間においては、総じて金融機関の経営の健全化が果たされてきているものと思料される。

（２）　公的資金の返済等の状況について

　金融機能安定化法及び金融機能早期健全化法に基づく資本増強措置に投入された公的資金計１０兆４２０９億円の返済状況をみると、１９年度末現在では計８兆９９４０億円が返済されていて、返済が行われていない公的資金の残高は計１兆４２６８億円となっている。そして、返済された公的資金計８兆９９４０億円の内訳をみると、主要行については、メガバンクを中心に計８兆０８４７億円（投入された公的資金の約９割）の公的資金が返済されていて、主要行以外については、計９０９３億円（投入された公的資金の約６割）の公的資金が返済された。
　また、優先株式等の処分により、１９年度末までに累計１兆２１７１億円の処分益が生じている。

（３）　公的資金未返済行に係る経営健全化の状況及び今後の公的資金の返済について

　公的資金未返済行１０金融機関のうちの地域銀行である６金融機関について、金融機能早期健全化法に基づく資本増強措置が終了した１４年３月期と２０年３月期の自己資本比率及び不良債権比率の状況を比較してみると、いずれも全体的に改善してきている。
　そして、公的資金の返済原資となり得る剰余金の蓄積状況をみると、りそなＨＤ、新生銀行及びあおぞら銀行を除いた公的資金未返済行７金融機関のうち５金融機関については、剰余金実績額が公的資金の残高を上回っている状況となっているが、剰余金実績額が公的資金の残高を下回っている金融機関も見受けられる。
　また、１９年度末における返済が行われていない公的資金の残高計１兆４２６８億円には、新生銀行の２５００億円及びあおぞら銀行の２１５２億円が含まれているが、両銀行については、特別公的管理の終了に際して普通株式あるいは優先株式の売却額に確保目標額が設定されており、新生銀行については３４９３億円、あおぞら銀行については２２２３億円の売却額をそれぞれ確保する必要がある。また、両銀行における２０年３月期の剰余金の蓄積状況をみると、新生銀行については、剰余金実績額３０７４億円は確保目標額３４９３億円を下回っており、経営健全化計画における剰余金計画額３１１０億円も下回っている。一方、あおぞら銀行については、剰余金実績額３３７２億円は確保目標額２２２３億円を上回っているものの、剰余金計画額４０４５億円を下回っている。そして、両銀行の確保目標額を確保するための普通株式１株当たりの価額について試算すると、新生銀行については７４５円、あおぞら銀行については４７８円となり、２０年３月末時点の株価（終値）はこれらの価額を下回っている状況にある。
　このような状況を踏まえると、預金保険機構は、資本増強行の経営の健全性の維持や市場への悪影響の回避を前提としつつ、「納税者の利益」の立場により重きを置いた財産管理上の観点から、取得価額以上での優先株式の処分が図られるよう、引き続き資本増強措置に係る業務を適切に実施していく必要があると認められる。
　そして、金融庁においては、公的資金未返済行が経営健全化計画を着実に履行して早期に経営の健全化が図られ、公的資金が完済されるよう、引き続き公的資金未返済行に対する監督を適切に実施する必要があると認められる。

（４）　預金保険機構及び整理回収機構による普通株主としての議決権の行使について

　金融機能安定化法及び金融機能早期健全化法に基づく資本増強措置により整理回収機構が取得した優先株式は、一般的な優先株式と同様に議決権の制限を補完するために剰余金の配当や残余財産の分配において普通株式よりも優先的に配当金や分配金を受け取ることができることとなっている。また、一部を除き取得条項期日までに公的資金の返済が行われない場合には普通株式に引き換えられることとなっている。
　そして、新生銀行については、取得条項期日までに公的資金全額の返済が行われず、整理回収機構が保有する優先株式及び預金保険機構が保有することになった優先株式はすべて普通株式に引き換えられた。
　この結果、両機構は、優先株式に付与されていた剰余金の配当や残余財産の分配における優先性を喪失することになったが、公的資金の管理者として、返済されるべき公的資金がき損することのないよう、普通株主としての議決権を適切に行使していく必要があると認められる。

（５）　資本増強措置が預金保険機構の財務に与えた影響について

　預金保険機構は、金融機能早期健全化法に基づく資本増強措置に関する業務を金融機能早期健全化勘定で経理している。金融機能早期健全化法に基づく資本増強措置には、１０年度から１３年度までの間に計８兆６０５３億円の公的資金が投入されて、１９年度末までに計７兆３６８４億円が返済された。そして、公的資金の返済に伴い処分益が生じていることから、金融機能早期健全化勘定の利益剰余金は増加しており、この結果、１９年度末において流動資産の額は１兆６０６２億円となり有利子負債の額１兆４０００億円を初めて上回ることになった。また、資本増強行からの公的資金の返済が進ちょくすると、金融機能早期健全化勘定の固定資産に計上されている整理回収機構への貸付金については、同機構から返済されていくことになる。
　なお、金融機能早期健全化法に基づく資本増強措置は１４年３月をもって終了しており、今後、金融機能早期健全化法に基づく新たな優先株式等の引受け等は実施されることはないことなどから、金融機能早期健全化勘定において多額の資金需要が生ずる可能性は高くないものと思料される。
　金融庁及び預金保険機構は、金融機能早期健全化勘定で保有している資金について、今後の状況に応じて適切に対処していくことが望まれる。

　本院としては、今後の金融機関を取り巻く状況の変化も踏まえつつ、返済が行われていない公的資金の返済等の状況、預金保険機構の財務の状況等について今後も引き続き検査していくこととする。