第４　国鉄清算業務に係る財務について

第４　国鉄清算業務に係る財務について

１　特例業務の概要

（１）　特例業務の経緯

　日本国有鉄道（以下「国鉄」という。）は、昭和６２年４月に日本国有鉄道改革法（昭和６１年法律第８７号）に基づき、旅客会社６社、貨物会社１社（以下「ＪＲ各社」という。）等に分割されて、その際にＪＲ各社等に承継されない資産の処分及び債務等の処理並びに国鉄職員の再就職促進に関する業務等は、日本国有鉄道清算事業団（以下「清算事業団」という。）において行われることとなった。
　これにより、清算事業団が、国鉄の長期借入金及び鉄道債券に係る債務等（以下「長期債務」という。）１９兆８６２９億円の償還と国鉄の職員であった者等に係る共済年金追加費用（注１） 等の将来費用（以下「年金の給付に要する費用」という。）５兆６６２２億円計２５兆５２５１億円の支払を行うこととなった。
　そして、「日本国有鉄道清算事業団の債務の償還等に関する基本方針について」（昭和６３年１月２６日閣議決定）によって、長期債務の償還及び年金の給付に要する費用の支払に当たっては、清算事業団に帰属した土地及びＪＲ各社の株式を処分するなどしてこれらに充てることとされて、資産処分によってもなお残る清算事業団債務等については、最終的に国において処理するものとされた。長期債務及び年金の給付に要する費用の残高は、６１年末から平成３年ごろまでのいわゆるバブル経済期における地価高騰時に「緊急土地対策要綱」（昭和６２年１０月１６日閣議決定）により土地売却の凍結が行われたこと、４年のいわゆるバブル経済崩壊後の土地、株式市況の低迷等により償還等の財源である土地等の資産処分収入が伸び悩んだことなどから、多額の金利負担が生ずるなどして増加して、１０年１０月の清算事業団解散時には２８兆２９６３億円となった。
　このような事態に対処するため、日本国有鉄道清算事業団の債務等の処理に関する法律（平成１０年法律第１３６号。以下「処理法」という。）が制定されて、これにより清算事業団は解散して、日本鉄道建設公団（以下「公団」という。）に清算事業団の資産を承継するとともに、年金の給付に要する費用及び厚生年金移換金（注２） の支払等の業務を特例業務として、日本鉄道建設公団国鉄清算事業本部が行うこととなった。そして、処理法の施行に伴い、清算事業団が負担していた債務２８兆２９６３億円のうち２４兆１６２８億円については、国の一般会計が有利子債務１６兆０３０１億円を承継して、残りの無利子債務８兆１３２７億円については、その返済は免除された。この承継した有利子債務１６兆０３０１億円と、昭和６１年度から平成９年度までの間に国の一般会計が承継した国鉄等の債務９兆０００５億円に係る残高７兆９８６５億円とを合わせた２４兆０１６６億円については、国が６０年で全額現金償還するという、いわゆる６０年償還ルールで償還されることになった。また、年金の給付に要する費用等４兆１０８７億円のうちＪＲ各社等が負担する分を除く３兆９３１７億円については公団が負担することとなった。
　さらに、公団は、特殊法人改革に伴い１５年１０月に解散して、旧運輸施設整備事業団と統合して、独立行政法人鉄道建設・運輸施設整備支援機構（以下「機構」という。）となり、特例業務については、公団と同様に機構内に国鉄清算事業本部（以下「事業本部」という。２０年４月１日以降は、国鉄清算事業管理部等。）を設置して、機構の他の業務と区分して行っている。
　特例業務の主な内容は、機構が負担することとされた年金の給付に要する費用等の支払を行うこと、年金の給付に要する費用等の支払等の資金に充てるために土地やＪＲ各社の株式等の資産処分を行うことである。１５年１０月の機構発足時における年金の給付に要する費用等の見込額の内訳は、引当金として計上されている共済年金追加費用等３兆７０２９億円及び業務災害補償費５１１億円、長期未払費用として計上されている厚生年金移換金１７１８億円と事業本部の運営のための管理費等となっていた。一方、その支払のための財源としては、土地（１５年１０月の時価評価額１４２４億円）及びＪＲ各社の株式（同１兆２６３２億円）の売却収入、助成勘定長期貸付金（注３） （１５年１０月の元本残高１兆８８６４億円）の元利償還収入等のほか、国の一般会計からの国庫補助金を充てることとなっていた。この国庫補助金は、特例業務の確実かつ円滑な実施を図るために、１０年度以降１８年度までの間に累積で５５２５億円が交付されている。
　なお、年金の給付については、９年に日本電信電話公社、日本専売公社及び日本国有鉄道の旧３公社の共済年金が厚生年金に統合された後は、日本鉄道共済組合（注４） が一部直接支給するものを除き、厚生年金から年金の給付がなされるようになり、日本鉄道共済組合が厚生年金へその費用として共済年金追加費用を納付している。そして、機構は、この日本鉄道共済組合が直接支給している年金や共済年金追加費用の大半を負担している（図１ 参照）。

図１　年金に関する資金の流れ（平成１９年度決算ベース）

（２）　特例業務勘定の概要

　機構は、処理法第２７条第１項の規定により、上記の特例業務に係る経理については、他の経理と区分して特例業務勘定を設けて整理している。
　そして、共済年金追加費用、厚生年金移換金負担金、業務災害補償費（注５） 等の費用等については、処理法第１３条の規定により、土地売却収入、ＪＲ各社の株式売却収入、国庫補助金収入、助成勘定長期貸付金に係る元利償還等の収入をその支払財源とすることとしている。
　上記の費用のうち、共済年金追加費用については、その将来の給付負担に備えるために共済年金追加費用引当金（以下「年金引当金」という。）を計上していて、これは特例業務勘定の負債のほとんどを占めている。その額は、１９年度末についてみると、年金数理上適当と思われる死亡率や失権率等の基礎率に基づき支払が７４年度まで続くとして、昭和３１年度以降の物価上昇率の平均値である２．６％を用いて、平成２０年度から７４年度までの名目支払見込総額を算出して、それを１０年国債の直近５年の平均利率である１．５％で割り引いて算出している。
　一方、支払財源のうち助成勘定長期貸付金は、機構の助成勘定に対する貸付金であり、助成勘定の償還原資は、基本的に東日本旅客鉄道株式会社、東海旅客鉄道株式会社及び西日本旅客株式会社（以下３社を合わせて「ＪＲ本州３社」という。）からの東海道、山陽、東北及び上越の４新幹線鉄道施設に係る譲渡代金のうち約１．９兆円に相当する部分の割賦債権の元利金償還収入である。

（３）　機構の積立金の処理について

　独立行政法人通則法（平成１１年法律第１０３号。以下「通則法」という。）第４４条によれば、損益計算を行った後に残余がある場合には、積立金として整理して、積立金の処分については、個別法で定めることと規定している。
　なお、独立行政法人会計基準（１９年１１月改訂。独立行政法人会計基準研究会等）によれば、利益剰余金は、通則法第４４条第１項に基づく積立金、当期未処分利益等に区分され、損失が発生して積立金を減額整理することなどがなければ、当期未処分利益が翌期の積立金に加算される。
　そして、機構の特例業務勘定以外の勘定における積立金の処分については、独立行政法人鉄道建設・運輸施設整備支援機構法（平成１４年法律第１８０号）第１８条の規定により、通則法第３０条に基づく中期計画終了後に、通則法第２９条に基づく中期目標の次の期間における業務の財源に充てることなどができることとされており、業務の財源に充てるなどしてもなお残余がある場合には国庫に納付しなければならないこととされている。
　一方、特例業務勘定に関しては、処理法第２７条の規定により損益計算後の残余の全額を積立金として整理することとされており、国庫納付の規定はない。これは国土交通省の説明によると、現時点の物価上昇率、死亡率や失権率等の基礎率に基づいて算出される年金引当金は計上しているものの、現役世代がおらず保険料収入が見込めない中で今後５０年以上の長期間にわたる年金等の支払額が変動する場合等を考慮しつつ支払に備えるべきものであり、ある時点で剰余金が発生したとしても、他の用途に充てるべきものではないからであるとのことである。

２　検査の観点、着眼点、対象及び方法

　機構は１５年１０月に独立行政法人化して以来２０年３月で４年６か月を経過して、第１期の中期計画が終了して２０年度から２４年度までの第２期の中期計画期間に入っているが、国鉄から承継した土地９，２３８ｈａのうち７，９７９ｈａ（承継した分の８６％）を清算事業団が、９５６ｈａ（同１０％）を公団がそれぞれ処分している。そして、機構は、公団から３０３ｈａを承継して２０年４月１日現在９６ｈａ（同１％）を残して処分を完了した。また、ＪＲ各社の株式については、北海道旅客鉄道株式会社、四国旅客鉄道株式会社、九州旅客鉄道株式会社及び日本貨物鉄道株式会社（以下４社を合わせて「ＪＲ４社」という。）を除くＪＲ本州３社の株式の処分が完了した。このように、将来費用に充てるための処分用資産の処分もほぼ完了したことから、今後は、主として資金の運用収入と助成勘定長期貸付金の元利償還収入によって、年金支払等の将来費用を賄っていくこととなる。一方、特例業務勘定は、利益剰余金が１８年度末の８４２０億円から５０２１億円増加して１９年度末には１兆３４４１億円となった。
　また、これまでに、国鉄の債務処理のために、国の一般会計が承継して償還することとなった債務は２４兆０１６６億円、一般会計から交付された国庫補助金は５５２５億円となっている。
　そこで、本院は、有効性等の観点から、土地やＪＲ各社の株式を処分するなどして得た資金について、国鉄の債務処理のため、国の一般会計が承継して償還することとなった多額の債務等にかんがみ、国庫に納付する余裕資金はないかなどに着眼して、国土交通本省及び機構において、特例業務勘定の財務状況の推移等について会計実地検査を実施した。そして、機構においては、財務状況の推移の理由等について、また、国土交通本省においては、特例業務勘定の長期収支見込みや処理法第２７条による積立金の処理に対する考え方等について、見解を徴したり、関係資料の提出を受けたりするなどして検査した。

３　検査の状況

（１）　特例業務勘定の収入、支出等の推移

ア　収入、支出の推移

　第１期中期計画である１５年度（１５年１０月１日）から１９年度までの４年６か月間の特例業務勘定の収入、支出は、表１のとおりであり、収入については土地等と株式の売却収入が大部分を占めているほか、助成勘定長期貸付金の元利償還金である「助成勘定より受入」が単年度で１６００億円程度計上されている。また、支出の大部分は「共済年金追加費用」であり、単年度で２０００億円以上が計上されている。そして、収入及び支出それぞれの合計額は、２兆５４８６億円及び１兆３５７２億円で、収入が支出を１兆１９１４億円上回っている。

　これは、１５、１７及び１８各年度における東海旅客鉄道株式会社等の株式売却収入が、また、１９年度に梅田駅（北）の土地の売却収入が大きかったこと、支出の大宗を占める共済年金追加費用が受給者の死亡による失権等で逓減していることなどによるものである。なお、１８年度には、株式の処分等により資金の余裕が生じたため、当初２８年度までの分割納付を計画していた厚生年金移換金残高１３３９億円の一括償還を行っている。

イ　損益の推移

　第１期中期計画である１５年度（１５年１０月１日）から１９年度までの４年６か月間における特例業務勘定の損益の推移は、表２のとおりであり、収入、支出との大きな差異は、資産処分に係る原価が「資産処分業務費」として費用に計上されていること、共済年金追加費用の支払が計上されておらず、共済年金追加費用引当金戻入益が経常収益及び臨時利益に計上されていることである。そして、収益及び費用それぞれの合計額は、３兆１３５６億円及び１兆４６９９億円で、収益が費用を上回り、その結果、当期純利益の合計額は１兆６６５６億円となっている。

　損益のうち経常収益の合計額は２兆８０２６億円、経常費用の合計額は１兆４６７３億円となっており、その主なものについてみると次のとおりである。
　経常収益に関しては、処分用土地等の処分による損益が表３のとおり４年６か月間で４０８５億円の差益となっている。このうち、特に１９年度の売却収入が大きくなっているのは、梅田駅（北）２．２ｈａの土地を処分したことによるものである。

　株式の処分は表４のとおりであり、１５年度は西日本旅客鉄道株式会社、１７、１８両年度は東海旅客鉄道株式会社の株式に係るもので、株式の処分による損益が９７億円の差損となっている。

　財務収益のほとんどは表５のとおり、助成勘定長期貸付金に係る利息収入であり、４年６か月間で５２０６億円となっている。この助成勘定長期貸付金は、償還期限を６３年度上期までとして、半年賦償還、年利６．３５％の固定金利の貸付金とされており、今後約４０年間にわたりその利息収入は逓減していくものの、経常的に収益として見込まれるものである。

　経常費用に関して、共済関係業務費は表６のとおりであり、収入支出ベースは、前記のとおり毎年度の共済年金追加費用の支払額が２０００億円を超えているが、引き当ての範囲内であるため損益計算書には計上されておらず、表６における共済年金追加費用は、年金引当金に係る利息費用（注６） である。
　一方、共済年金追加費用引当金戻入益は、直近の経済情勢により年金引当金算出時に使用した３．０％（１６年度）から２．６％（１９年度）までの物価上昇率より実際の率が低かったことなどによる戻入益である。また、１６年度の臨時利益の共済年金追加費用引当金戻入益３３１７億円は、１６年度の公的年金制度改正によって将来の年金給付額の伸び率を抑制するマクロ経済スライド（注７） が導入された結果、将来の支払見込総額が大幅に減少したことに伴い年金引当金も大幅に減少したことによるものである。

　特例業務勘定の１５年度（１５年１０月１日）から１９年度までの主な収益及び費用の合計額は、表７のとおりである。

　同期間を対象としている第１期中期計画は、財務収益を中心に期間内に５８０５億円の利益を予定していたが、実際には、前記表２のように、当期純利益の合計額は１兆６６５６億円に上っており、この差は、主として共済年金追加費用引当金戻入益及び土地売却益によるものである。
　このように、１９年度までに、表４の株式の処分について、ＪＲ４社の株式は当面処分のめどが立っていないものの、表３の土地の処分はほぼ完了している。したがって、今後は、表５の財務収益のうち助成勘定長期貸付金に係る利息収入や資金運用に係る預金利息等を主たる経常収益として、表６の共済関係業務費や一般管理費等の経常経費を賄っていくこととなる。そして、表５の財務収益のうち助成勘定長期貸付金利息は、今後、元本の償還等により６３年度上期までの間は逓減しつつ発生していくが、表６の共済関係業務費も７４年度までと想定されている毎年の共済年金支給に伴う支払により逓減していくことから、想定を大きく超える物価上昇による年金給付額の増加や新たな債務等の発生などがない限り、当面は当期純利益が生ずることになる。

ウ　資産、負債等の推移

　１５年度末から１９年度末までの資産、負債等の推移は、表８のとおりであり、資産は１５年度末の３兆６７９３億円から１９年度末の３兆５０３３億円へ１７５９億円減少したのに対して、負債も共済年金追加費用の支払が進んだことなどにより３兆８９２９億円から２兆１５９２億円へと１兆７３３７億円減少したことから、利益剰余金は大幅に増加して１９年度末現在１兆３４４１億円となっている。

　１９年度末現在、特例業務勘定の資産の大半は、助成勘定長期貸付金１兆６９９３億円と投資有価証券１兆１６６２億円である。このうち、助成勘定長期貸付金は、前記のとおり６３年度上期までの半年賦償還であり、その残高は、償還に伴い減少していくが、機構の第２期中期計画の最終年度である２４年度末においても１兆３５８３億円となる計算である。また、投資有価証券は、その約６割を国債で、残りを地方債等で運用しており、その平均運用利回りは１．２４％（１９年度）となっていることなどから、当面は増加することが見込まれる。
　一方、負債についてみると、１９年度末の負債のほとんどを占めている年金引当金２兆０９６１億円は、前記のとおり年金数理上適当と思われる基礎率に基づき最終支払を７４年度までとして、物価上昇率を２．６％と見込み、２０年度から７４年度までの名目支払見込総額を２兆３８０３億円と算出して、それを１．５％で割り引いたものである。そして、前記表１の支出決算のとおり共済年金追加費用の支出額は、毎年の年金支払総額の逓減に伴い１５年度２６９２億円（１５年度は半期１２９５億円のため、公団の分との合算）から１９年度２１１５億円に減少している。現在の想定においては、２０年度から２４年度までの５年間に９０１７億円が支払われる計算となっており、この場合、２４年度末における年金支払見込総額は図２のとおり名目で１兆４７８５億円となり、これを１．５％で割り引いた年金引当金は１兆２３２７億円となることから、１９年度末２兆０９６１億円の６割程度まで減少すると見込まれる。

図２　年金追加費用の支払見込総額（名目額）の推移

　そして、利益剰余金の推移については、独立行政法人会計基準に基づく最初の決算である１５年度は負債が資産を上回り、２４１９億円の繰越欠損があった。しかし、前記の公的年金制度改正に伴うマクロ経済スライド導入による臨時利益等により、１６年度末には繰越欠損を解消して、３９９７億円の利益剰余金を計上した。その後も梅田駅（北）の土地処分、財務収益、年金引当金の戻入益等により利益剰余金は図３のとおり１７年度末５６５３億円、１８年度末８４２０億円、１９年度末１兆３４４１億円と増加しており、２０年度末には１９年度末のこの１兆３４４１億円が積立金として整理されることになる。

図３　資産・負債・利益剰余金の推移

　なお、機構が公表している特例業務勘定の１９年度の財務諸表においては、資産３兆５０３３億円、負債２兆１５９２億円及び利益剰余金１兆３４４１億円等の数値とともに、その注記において、「雇用関係存在確認等請求訴訟関係」として旧国鉄雇用関係存在確認等請求訴訟の一部について「当機構の一部敗訴判決が言い渡されました。当判決により、平成１９年度において強制執行がなされましたが、現在一連の訴訟について、当機構としては法的責任は無いものと認識し、係争中であります。なお、この強制執行に対し、強制執行停止決定申立を行い４億４千６百万余を供託しております」との記述により、偶発債務の一部が開示されている。このような偶発債務が想定されている主なものとしては、表９に掲げるものがある。同表中の金額は、現時点においての請求額等であり、債務の発生金額を合理的に見積もることが困難であることから引当金は計上されていない（注８） 。

（２）　長期収支見込みの必要性

　特例業務勘定は、処分用資産の処分等による資金を保有して、将来の年金の支払等に必要な費用は独立行政法人会計基準に従い合理的に算定された額の引き当てがなされており、１９年度末の利益剰余金１兆３４４１億円が２０年度末には積立金として整理されることになっている。そして、現状の基礎率や経済情勢が大きく変動したり、新たな債務等が発生したりすることがなければ、今後も多額の積立金が計上されることになる。一方、１０年１０月の処理法施行時に、前記のとおり国の一般会計が承継して償還することとなった債務２４兆０１６６億円については、６０年で全額現金償還するという、いわゆる６０年償還ルールで償還されることなどから１９年度末でも２０兆９９６３億円の残高が残っている。
　特例業務勘定については、前記のとおり処理法第２７条の規定により損益計算後の残余の全額を積立金として整理することとされており、国庫納付の規定はない。これは、保険料収入が見込めない中で将来長期間にわたる年金等の支払に備えるためである。一方、一般会計が国鉄長期債務を承継したことから、「国鉄長期債務の処理策について」（平成９年１２月１７日財政構造改革会議決定）において、年金の給付等の特例業務が完了した時点で残余が生じた場合は、この長期債務の元本償還に充てられるべきものとされている。しかし、国庫の厳しい財政状況、これまでに国鉄の債務処理のために国の一般会計が承継して償還することとなった債務が２４兆０１６６億円及び一般会計から交付された国庫補助金が５５２５億円と多額に上っていること並びに現在多額の積立金を計上している状況にかんがみれば、年金の支払等を確実に行っていく上での不確定要素の状況を見極めつつ、長期収支見込みを作成して特例業務勘定の積立金の適正水準について検討する必要があると認められる。
　この特例業務勘定の長期収支見込みの作成について、次の理由から国土交通省及び機構は、現時点においては、７４年度までの長期にわたる年金等の支払を確実に行うという観点から積立金の適正水準を把握して、国庫納付の前提となる長期収支見込みを作成することは困難であるとしている。

ア　現役世代の不在により保険料収入が見込めない中で、今後５０年以上の年金等の支払を確実に行っていくためには、不確定要素を見極める必要があること

イ　偶発債務として想定されているものについて、その金額を現時点において合理的に見積もることが困難であり、現行制度上引当金の対象とされていないこと

ウ　土地の処分については、経済情勢の変化によって今後の土地処分の帰すうは必ずしも明らかではないこと

４　本院の所見

　上記のように、国土交通省及び機構は、現時点においては長期収支見込みの作成は困難であるとしているが、今後の支払が５０年後まで続く年金については、物価変動や平均寿命の動向により支払総額が大きく増減する可能性はあるものの、毎年の共済年金追加費用の支払額は一般的に逓減していくので、時間の経過とともに物価変動や平均寿命の動向の影響はより限定的となる。
　したがって、これまでに国鉄の債務処理のために国の一般会計が承継して償還することとなった債務が２４兆０１６６億円及び一般会計から交付された国庫補助金が５５２５億円と多額に上っていることにかんがみれば、不確定要素の状況を見極めつつ、現在多額に上っている積立金の適正水準について検討がなされて、仮にその結果残余が見込まれる場合には、年金の支払が完了すると見込まれる７４年度を待つことなく、当該残余を機構が国庫に納付することが可能となるようにすることが肝要であり、そのため、国土交通省及び機構において今後、特段の取組が必要とされる。
　本院としては、これまで国鉄の債務処理のため一般会計が負担した多額の債務等にかんがみ、特例業務勘定の積立金に関して、国土交通省及び機構における今後の取組状況について引き続き検査していくこととする。