政府開発援助について

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第１　政府開発援助について

１　政府開発援助の概要

　我が国は、開発途上国の健全な経済発展を実現することを目的として、その自助努力を支援するため、政府開発援助を実施している。その供与の状況は、地域別にみるとアジア、アフリカ、中南米、中近東、大洋州等の地域に対して供与されており、特にアジア地域に重点が置かれている。また、分野別にみると運輸、エネルギー、水供給・衛生、農業、教育、通信、鉱工業・建設、保健・医療等の各分野となっている。
　そして、我が国の政府開発援助は毎年度多額に上っており、平成５年度の実績は、無償資金協力（注１） ２４０２億４６８０万余円、プロジェクト方式技術協力（注２） ３１８億３６６２万余円、直接借款（注３） ８９０２億９０７７万余円（注４） などとなっている。

（注１） 　無償資金協力　相手国の経済・社会の発展のための事業に必要な施設の建設、資機材の調達等のために必要な資金を返済の義務を課さないで供与するもので、外務省が実施している。

（注２） 　プロジェクト方式技術協力　相手国の経済・社会の開発に役立つ技術・技能・知識を移転し、技術水準の向上に寄与することを目的として、研修員受入、専門家派遣及び機材供与の３形態を一つのプロジェクトとして有機的に統合し、その計画の立案から実施、評価までを一貫して行うもので、国際協力事業団が実施している。

（注３） 　直接借款　相手国における経済・社会の開発のための基盤造りに貢献する事業等に係る費用を対象として、相手国に対し長期かつ低利の資金を貸し付けるもので、海外経済協力基金が実施している。

（注４） 　債務の繰延べを行った額２３２９億２７９５万余円を含む。

２　検査の範囲及び観点

　本院は、無償資金協力、プロジェクト方式技術協力、直接借款等（以下「援助」という。）の実施及び経理の適否を検査するとともに、援助が効果を発現し、援助の相手となる開発途上国（以下「相手国」という。）の経済開発及び福祉の向上などに寄与しているか、援助の制度や方法に改善すべき点はないかなどについて検査している。この検査の範囲及び観点について、我が国の援助実施機関に対する検査及び相手国において行う現地調査の別に具体的に示すと、次のとおりである。

（１）　我が国援助実施機関に対する検査

　本院は、国内において、援助実施機関である外務省、国際協力事業団（以下「事業団」という。）及び海外経済協力基金（以下「基金」という。）に対して検査を行うとともに、海外においても、在外公館、事業団の在外事務所及び基金の駐在員事務所に対して検査を行っている。
　そして、これら我が国援助実施機関に対する検査に当たっては、次のとおり、多角的な観点から検査を実施している。

（ア）　我が国援助実施機関は、事前の調査、審査等において、事業が相手国の実情に適応したものであるかなどの検討を十分行っているか。

（イ）　援助は交換公文、借款契約等に則したものになっているか、また、支払、貸付けなどは予算、法令等に従って適正に行われているか。

（ウ）　我が国援助実施機関は、援助対象事業を含む事業全体が計画どおり順調に進ちょくしているか否かを的確に把握し、援助の効果が早期に発現するよう適切な措置を執っているか。

（エ）　我が国援助実施機関は、援助実施後、事業全体の状況を的確に把握、評価し、必要に応じて追加的な措置を適切に執っているか。

（２）　現地調査

　相手国に対しては、我が国援助実施機関に対する検査の場合とは異なり本院の検査権限は及ばない。しかし、援助は相手国が主体となって実施する事業に必要な資金を供与するなど、相手国の自助努力を支援するものであり、その効果が十分発現しているか否かなどを確認するためには、我が国援助実施機関に対する検査のみでは必ずしも十分ではない。このため、本院では、相手国に赴いて、我が国援助実施機関の職員等の立会いの下に相手国の協力が得られた範囲内で、次の観点から、事業の実施状況を中心に現地調査を実施している。

（ア）　事業は計画どおり順調に進ちょくしているか。

（イ）　援助対象事業が、他国又は国際機関の開発援助の対象事業と密接に関連している場合、関連事業の実施とは行等が生じないよう調整されているか。

（ウ）　援助の対象となった施設、機材、移転された技術等は十分利用されているか。

（エ）　事業は所期の目的を達成し、効果を上げているか。

（オ）　事業は援助実施後においても相手国によって順調に運営されているか。

　そして、毎年５箇国程度を選定して職員を派遣し、調査を要すると認めた事業について、相手国の事業実施責任者等から説明を受けたり、事業現場の状況の確認を行ったりなどし、また、相手国の保有している資料で調査上必要なものがある場合、相手国の同意が得られた範囲内で我が国援助実施機関を通じて入手している。

３　検査の状況

（１）　現地調査の対象

　本院は、６年中において上記の検査の範囲及び観点で検査を実施し、その一環として、５箇国において、現地調査を実施した。現地調査は、１箇国につき、３名から５名の職員を派遣し、約２週間実施した。そして、相手国において、治安、交通、衛生、言語、点在する事業現場等の点で制約がある中で、次の６５事業について調査した。

〔1〕 　無償資金協力の対象となっている事業のうち１７事業（贈与額計３３１億８５９４万余円）

〔2〕 　プロジェクト方式技術協力事業のうち１８事業（５年度末までの経費累計額１９２億６５６２万余円）

〔3〕 　直接借款の対象となっている事業のうち３０事業（５年度末までの貸付実行累計額１８９７億１８７１万余円）

　上記の６５事業を、分野別にみると、農業１６事業、運輸１３事業、水供給・衛生６事業、エネルギー６事業、鉱工業・建設６事業、教育５事業などとなっており、その国別の現地調査実施状況は、次表のとおりである。

国別現地調査実施状況表

（２）　現地調査対象事業に関する検査の概況

　前記のとおり、相手国に対しては検査権限は及ばないこと、現地調査は国内とは状況の異なる海外で実施されることなどの制約の下で検査した限りでは、現地調査を実施した事業の大部分については、おおむね順調に推移していると認められた。その一例を示すと次のとおりである。

　これら２事業は、相手国北部地方を後背地とする首都近郊港湾都市において、石炭の積出しや、木材、鉱石、穀物等の輸出入の増加に伴い、取扱能力に不足を来している港湾施設を拡充・整備し、将来にわたる貨物輸送需要の増大に対処することを目的とするものである。
　このうち、石炭バース（注） 拡充事業は、相手国が自国予算で石炭積出用として建設中のバース（５万ｔ級及び２万ｔ級のバース各１バース）を拡充するため、新たに５万ｔ級のバ−ス２バースとこれに付随する荷役設備等（以下、これらを「石炭バース」という。）を建設・整備するものである。また、木材・鉱石・穀物バース建設事業は、事業団が技術協力の一環として実施した実行可能性調査の結果を踏まえ、木材用として２．５万ｔ級、鉱石等用として１．５万ｔ級及び穀物用として３．５万ｔ級のバースをそれぞれ２バース、３バース及び１バースとこれらに付随する荷役設備等（以下、これらを「木材・鉱石・穀物バース」という。）を建設・整備するものである。

　基金では、両事業に要する費用のうち、工事用船舶・資機材、荷役機械等の調達に必要な外貨分を対象として、石炭バース拡充事業については、昭和５５年度から６１年度までの間に２７３億余円を、木材・鉱石・穀物バース建設事業については、６０年度から平成５年度までの間に１９５億余円をそれぞれ貸し付けている。そして、石炭バースは昭和６０年６月に、木材・鉱石・穀物バースは６２年１２月から平成２年１１月までの間に順次完成し供用が開始されている。
　これらバースを含めた港湾施設の管理運営及び荷役業務は、相手国政府の直轄機関によりおおむね良好に実施されている。そして、貨物の取扱数量の実績をみると、石炭バースにおいては、供用初年の昭和６０年で２６５万ｔ（計画２００万ｔ）、平成４年では１８２４万ｔ（計画１８００万ｔ）、木材・鉱石・穀物バースにおいては、すべてのバースが供用された３年で計２３８万ｔ（計画計２１０万ｔ）、４年では計３０１万ｔ（計画計２７０万ｔ）となっており、いずれも供用開始時から計画どおり順調に増加してきている。また、木材、鉱石、穀物等の輸出入等に係る船舶の平均港内滞船日数が、前記実行可能性調査の前年の昭和５７年当時はバース数の不足から２０日を超えていたが、前記両バースの建設・整備等により、上記のような取扱数量の増加にもかかわらず、平成５年では６．６日に低下し大幅に改善されている。

　さらに、本件借款で調達された工事用船舶は、事業完了後相手国の他の港湾において浚渫作業に利用されており、今後本件港湾の浚渫作業にも使用される計画となっている。また、石炭バースは、取扱数量のうち半分以上が輸出用石炭の積出しとなっていて、相手国の外貨獲得にも貢献している。
　このように、直接借款の対象となった上記の２事業については、適切な規模のバースが適時に建設・整備され、さらに相手国の自助努力によりこれら港湾施設の管理運営等も適切であったことなどにより、各バースが相互に連携を保って貨物輸送需要の増大に対処し得るところとなっている。このことから、本院が調査を実施した時点において事業現場の状況等から判断した限りでは、我が国の援助が効果を発現しているものと認められた。

（注） 　バース　岸壁及びその周辺の水域からなる船舶の接岸場所をいう。

　一方、現地調査を実施した事業のうち５事業について、援助の効果が十分発現していない事態が見受けられた。これらの事態の内容は次項に示すとおりであるが、援助の形態別に分類すると次のとおりである。

（３）　援助の効果が十分発現していない事業

ア　無償資金協力の効果が十分発現していないもの

〔1〕 　相手国が自国予算で建設するかんがい施設が完成していないため、無償資金協力の対象となった防潮水門により開発された水資源が十分利用されていないもの

＜かんがい事業＞

　この事業は、相手国南部において、従来水資源の開発が立ち遅れていた農村地域の河川の河口付近に、我が国の無償資金協力で防潮水門を建設し、これにより海水の侵入を防止して河川を淡水化し、その水を利用して、自国予算で流域のほ場に次のとおりかんがいを行おうとするものである。

（ア）　標高２ｍ未満の地域については、河川につながるほ場内の既設小規模水路に計１９３台の小型ポンプを設置し、これにより取水して直接ほ場計３，８７０haのかんがいを行う。

（イ）　標高２ｍ以上の地域については、河川の３箇所に揚水ポンプ場を建設するとともに、用水路等を建設し、これらにより取水及び通水を行って計１，２４０haのかんがいを行う。

　外務省では、上記防潮水門の建設等に必要な資金として、昭和６３年度から平成２年度までの間に３９億余円を相手国に贈与している。そして、防潮水門は、２年８月に完成し、同年９月から供用が開始されている。
　しかし、これに合わせて相手国の自国予算で建設されることになっていた小型ポンプや揚水ポンプ場等のかんがい施設が、３年１２月の完成予定を２年以上経過した６年４月の本院調査時点においても完成しておらず、次のような状況となっていた。

（ア）　標高２ｍ未満の地域については、小型ポンプが計画台数１９３台のうち７６台しか設置されておらず、このため計画面積３，８７０haの約３０％の１，１７４haでかんがいが実施されているにすぎない。

（イ）　標高２ｍ以上の地域については、用地買収の難航等によるかんがい計画区域の変更や詳細設計の遅れなどにより、揚水ポンプ場、用水路等の建設が遅延し、その工事契約がようやく６年２月に締結されたばかりであり、計画面積１，２４０haのかんがいは全く実施されていない。

　上記のとおり、無償資金協力の対象となった本件防潮水門により開発された水資源が計画どおりかんがい用水として有効に利用されておらず、援助の効果が十分発現していない状況となっている。

〔2〕 　周辺関連施設の整備が遅延したことなどのため、無償資金協力の対象となった漁港施設が十分利用されていないもの

＜漁港施設建設事業＞

　この事業は、相手国南部地域の漁港の混雑緩和などを図り、同地域の水産業の発展に資するため、河川の河口付近に、陸揚桟橋、荷捌施設、製氷施設、魚問屋の事務所用建物などの漁港施設を建設するものである。
　外務省では、これら漁港施設の建設に必要な資金として昭和６２年度から平成元年度までの間に計２５億余円を相手国に贈与している。そして、これら施設は２年２月までに完成し、同年５月に供用が開始された。
　しかし、当初入居を見込んでいた２０店の魚問屋は、相手国が実施する橋りょう等の周辺関連施設の整備が遅延したこと、本件漁港施設とは別の場所にそれぞれ専用の桟橋を有していることなどから、本件漁港施設に入居しなかった。そして、当初見込んでいた魚問屋より小規模な魚問屋１０店が入居しているにすぎない状況となっている。
　このため、供用開始後２年以上経過した５年においても、年間入港漁船数及び年間水揚量の実績は計画の約６，０００隻及び約１２万ｔに対してそれぞれ約９６０隻及び約１万ｔ、製氷施設の１日当たり平均生産量の実績は計画の２１０ｔに対して７５ｔにとどまっている。
　上記のとおり、無償資金協力の対象となった本件漁港施設は、利用実績が計画を大幅に下回っており、いまだ十分利用されていない状況となっている。

イ　プロジェクト方式技術協力の効果が十分発現していないもの

〔1〕 　プロジェクト方式技術協力により移転された鉄道輸送に係る技術を活用して行う訓練事業の実績が計画を下回っており、移転された技術が十分活用されていないもの

＜鉄道近代化技術協力事業＞

　この技術協力事業は、鉄道輸送機能を向上させる新しい技術の導入に見合った鉄道幹部職員の養成を目的として相手国が設置した教育施設において訓練に当たる教師等に対して、コンピュータを利用した鉄道輸送システムに係る技術を移転するものである。そして、事業団では、昭和６２年７月から平成３年６月までの間に、専門家３６名の派遣による現地指導、研修員１３名の受入れによる我が国での訓練、所要機材の供与等を実施し（経費累計額４億余円）、ほぼ計画どおり技術移転を完了している。
　上記の技術移転に当たり、相手国は、この移転された技術を活用して鉄道幹部職員に対する訓練事業を行うこととし、その訓練計画において、毎年次のとおり訓練コースを開設して訓練を実施することとしていた。

・技術部門の中級幹部職員を対象とする２年制コース（年間訓練人数計４００名）

・技術部門の高級幹部職員を対象とする６箇月制コース（同６０名）

・管理部門の高級幹部職員を対象とする６箇月制コース（同１００名）

　このうち、管理部門の高級幹部職員を対象とした訓練は、人員を若干削減しているものの、期間を延長するなどしておおむね実施されていた。しかし、技術部門の幹部職員は長期間現場を離れることが困難であるなどの事情から、訓練計画において対象者の大多数を占めていた技術部門の中級幹部職員を対象とした訓練は、全く実施されておらず、また、技術部門の高級幹部職員を対象とした訓練についても、訓練期間が３分の１程度に短縮されるなどしていた。そして、このような状況にあることから、年間の訓練実績は、訓練人数の点でみても、３年が３１名、４年が９４名、最多である５年においても１２１名で、６年には３０名（６年１１月末現在）となっており、いずれの年も計画の５６０名を著しく下回っている。
　このため、上記の事業とは別にコンピュータの基礎的な知識を付与する訓練コースが開設されているものの、移転された鉄道輸送システムに係る技術を活用して行う訓練の実績が訓練計画に比べて著しく低くなっており、移転された技術が十分に活用されていない状況となっている。

ウ　直接借款の効果が十分発現していないもの

〔1〕 　地下鉄建設工事のうち直接借款の対象である中間の工区の完成が遅延しているため、地下鉄が全線開通を果たせず利便を著しく損なっているもの

＜地下鉄建設事業＞

　この事業は、相手国東部の主要都市における交通混雑緩和のため、主として開削工法により延長１６．４kmの地下鉄及びその附帯施設を建設するものである。そして、相手国では、事業の実施に当たって、工事を１７工区に分割して、昭和４８年１月に自国予算で着工した。しかし、その中間の市内中心部に位置する第５から第９までの５工区延長５．０kmの工事が、技術的に困難なものであること、請負業者が十分な建設機械を有していなかったことなどからほとんど進ちょくせず、予定していた６２年８月の工事完成、同年末における地下鉄の運転開始が困難な状況となっていた。
　そこで、相手国では、５７年にこれら５工区の工事の進ちょくを図るため我が国に対して借款の要請を行い、これを受けて基金では、建設機械の調達、技術指導等に必要な資金を対象として、６０年度から平成３年度までの間に４６億余円を貸し付けている。
　そして、借款の対象となった上記５工区の工事は、昭和５９年に新たな請負契約により、当初どおりの６２年８月の完成予定で再開された。
　しかし、この種工事に不慣れな現地業者が主たる請負業者となったこと、工事中における上下水道管の破損とそれに伴う出水、労働争議の多発、雨期の現場の冠水などのため度々工事の中断を余儀なくされたことなどにより、完成予定の６２年８月から７年以上経過した現在も完成に至っていない。
　このため、本件地下鉄は、相手国が自国予算で施工した１２の工区については５９年１０月から平成６年８月までの間にすべて完成し部分開通しているにもかかわらず、いまだ全線開通が果たせず、利便を著しく損なっている状況である。そして、１日当たりの乗客数は、計画の６０万人に対し、わずか５万人程度にとどまっている。

〔2〕 　相手国が自国予算で実施する取水堰等の工事が着工されていないため、直接借款の対象となった発電機の一部が長期にわたり倉庫に保管されたままいまだに据え付けられていないもの

＜水力発電事業＞

　この事業は、相手国北部の州における慢性的な電力不足に対処することを目的として、取水堰及び発電用水路を新設し、その水路にそれぞれ出力８ＭＷ（メガワット）の発電機２基からなる４つの発電所（合計出力６４ＭＷ）を建設するものである。この事業は２つの工区に分かれており、うち第１工区は、州境の河川の既設取水堰から同河川沿いに延長１８kmの発電用水路を新設し、その水路に３つの発電所（合計出力４８ＭＷ）を建設するものとなっている。また、第２工区は、上記取水堰の上流に新たな取水堰を建設するとともに、ここから河川沿いに延長４kmの発電用水路を新設し、その水路に１つの発電所（合計出力１６ＭＷ）を建設するものとなっている。そして、基金では、この事業のうち、発電機８基の製作、搬入及び据付けに必要な資金を対象として、昭和５５年度から平成元年度までの間に３２億余円を貸し付けている。
　この事業の援助開始時における計画工期は、第１工区は昭和５４年５月から６０年２月まで、第２工区は５４年８月から６０年６月までであり、これに合わせて、借款の対象である発電機８基は、ほぼ予定どおり５８年４月までに製作及び現地搬入を完了している。そして、このうち第１工区に係る発電機６基については、予定より約２年から４年遅延したものの、６１年５月から平成元年４月までの間にすべて据え付けられ運転を開始している。
　しかし、第２工区については、相手国が自国予算で実施する取水堰の新設に当たって、河川両岸の２州の間で水利権の調整がつかなかったため、同取水堰及び同じく相手国の自国予算による発電用水路の工事の着工が大幅に遅延している。そして、水利権の問題は６年５月に至りようやく両州間の合意が得られたが、工事は現在、取水堰の詳細設計が行われている段階である。
　このため、直接借款の対象となった発電機２基（７億余円）は、現地搬入後１１年以上経過しているにもかかわらず、倉庫に保管されたままいまだ据え付けられていない状況となっている。

４　総合所見

　我が国の援助は、経済・社会基盤がぜい弱で財政的に厳しい状況下に置かれている多くの開発途上国に対して、その自助努力を支援することにより、相手国の実施する事業が完遂され、その効果が発現することを前提として実施されている。
　上記の各事態が生じているのは、主として相手国の事情によるものであるが、我が国としては、相手国の自助努力を絶えず促すとともに、相手国が実施する事業に対する支援のための次のような措置をより一層充実させることが重要である。

（ア）　援助の計画においては、相手国の置かれている厳しい状況を的確に把握し、計画の内容がそれに対応しているか十分検討する。特に、計画している事業が相手国における現地の実情、援助の緊要性、事業着手の前提となる条件整備の見通し等からみて適当か検討し、必要に応じて相手国に助言等を行う。

（イ）　援助実施中においては、相手国が自国予算で実施している部分をも含めた援助対象事業の全体や、さらには同事業と密接に関連する他の事業の進ちょく状況等を的確に把握して、事業が遅延したり、は行したりなどしないよう、必要に応じて適時適切な助言を行うなどの措置を講ずる。

（ウ）　援助実施後においては、援助の対象となった施設、機材の利用状況等を的確に把握し、必要に応じて、援助対象事業の効果発現を妨げている要因を取り除くよう相手国に働きかけるなどの措置を速やかに講ずる。

（エ）　援助の実施に当たっては、直接借款相互間の緊密な連携を図るとともに、援助対象事業に対する監理機能を強化するなど援助実施体制のなお一層の整備・拡充を図る。