日本国有鉄道清算事業団の保有する土地の処分について

第２　日本国有鉄道清算事業団の保有する土地の処分について

１　土地処分の概要

　（長期債務等の概要）

　日本国有鉄道清算事業団（以下「事業団」という。）では、日本国有鉄道清算事業団法（昭和６１年法律第９０号。以下「法」という。）に基づき、旧日本国有鉄道（以下「国鉄」という。）の長期借入金及び鉄道債券に係る債務その他の債務（以下「長期債務」という。）の償還並びに事業団に帰属した土地、株式等の資産の処分等の業務を行っている。
　昭和６２年度首の国鉄改革時において、事業団に帰属した長期債務１９兆８６百億円に、事業団が支払うこととされている日本鉄道共済年金負担金等の将来費用を加えた長期債務等の総額は２５兆５２百億円となっていた。一方、この長期債務等の償還財源は、土地売却収入７兆７０百億円、新幹線鉄道保有機構貸付金（平成３年１０月以降は鉄道整備基金貸付金）からの収入２兆８８百億円、株式売却収入等１兆１６百億円、合計１１兆７５百億円とされ、差し引き１３兆７７百億円が償還財源不足とされていた。
　そして、土地売却収入等の自主財源を充ててもなお残る長期債務等については、法第３１条の規定に基づき、政府が定めた「日本国有鉄道清算事業団の債務償還等に関する基本方針について」（昭和６３年１月閣議決定）において、最終的には国において処理するものとされている。
　事業団の長期債務等の残高は、次表のとおり、６２年度首において２５兆５２百億円であったものが、土地等の資産の処分が計画どおり進展していないことなどから、平成８年度首では２７兆５８百億円と２兆０５百億円増加していて、債務の償還は進んでいない状況となっている。そして、長期債務等から毎年発生する金利等が多額（７年度においては約１兆３２百億円）に上っていることから、土地売却収入等が十分に確保されないと、長期債務等が更に増大することとなる。

（単位：百億円）

　（事業団における土地処分の方法）

　長期債務等の償還財源として事業団に帰属した土地は、昭和６２年４月に国鉄及び日本鉄道建設公団から承継した土地８８０８万４千m² と、その後平成７年度までに日本鉄道建設公団から承継するなどした土地481万５千m² どの合計９２８９万９千m² となっている。
　事業団における土地処分の方法は、法第３０条の規定等に基づき、土地処分の公正の確保等の観点から、原則として公開競争入札により行うこととされているが、公共用、公用又は公益事業の用に供するため国等と契約を締結する場合等については、随意契約によることができることとなっている。
　しかし、事業団では、地価対策の観点から政府が決定した「緊急土地対策要綱」（昭和６２年１０月閣議決定）の方針に基づき、国土利用計画法（昭和４９年法律第９２号）に基づく監視区域内での公開競争入札を、その地域の地価の異常な高騰が沈静化するまで見合わせることとしている。そして、地価を顕在化させない処分方法の検討を行い、平成元年度以降に土地信託方式（注１） 等を導入し、その後、地価が沈静化する中で、地価対策に配慮しつつ購入者のニーズに対応した売却方式の検討を進め、建物提案方式（注２） 等を導入するなど、土地処分の促進のため、多様な土地処分方法を導入してきている。また、入札方式についても検討を進め、平成３年度からは地価に悪影響を与えない入札の仕組みとして上限価格付公開競争入札を導入している。

　（注１） 　土地信託方式　事業団の所有地を信託銀行に信託して建物の建設等の開発を委ねるとともに、事業団の信託受益権を小口に分割し、一般投資家を対象に公募により売却する方式

　（注２） 　建物提案方式　事業団が落札企業から土地代相当額を借り入れた上で、提案された土地開発プランに沿って事業団の出資会社が建物を建設し、建物完成時に、土地と建物を同時に企業側に引き渡すとともに、借り入れた土地代相当額を土地代として相殺する方式

　（土地処分の実施手順）

　事業団における土地処分の実施手順は、一般に、次のように行うこととなっている。

〔1〕 　国鉄等から事業団への承継登記等の登記の整理、国鉄当時に第三者に使用承認していた土地で事業団に帰属した後も返還されていない土地の返還、第三者による無断占有の排除等の財産整理を行う。

〔2〕 　事業団用地内に鉄道施設等がある場合には、鉄道施設等を撤去したり、他の土地に移転、集約したりして、土地を更地化する基盤整備工事を行う。

〔3〕 　街区としての規模が大きく、道路等の都市基盤整備を必要とするなどの大規模な土地については、周辺の土地を含めた一体的な土地利用に関する計画（以下「土地利用計画」という。）の策定を、法第２０条の規定に基づき設置された資産処分審議会（以下「審議会」という。）に諮問し、これを策定した上で、土地区画整理事業等による面的整備を行う。

〔4〕 　土地の面的整備等が行われるなどして売却可能となった土地については、地方公共団体等に対して土地の取得希望の有無を把握した上で、公開競争入札、随意契約、多様な土地処分方法のいずれかの方法により処分する。この際、日本国有鉄道清算事業団法施行規則（昭和６２年運輸省令第２２号）第１条に定める重要な資産としての土地（注３） については、土地処分の方法について審議会の意見を聴く。

　（注３） 　重要な資産としての土地　東京都の区域内の市街化区域では２，０００m² 以上、埼玉県、千葉県、神奈川県、京都府、大阪府、兵庫県の区域内の市街化区域では５，０００m² 以上、その他の区域では１０，０００m² 以上の土地

　（土地処分終了の目標年次）

　事業団における土地処分については、長期債務等から発生する金利等による長期債務等の累増が避けられない状況にかんがみ、「日本国有鉄道清算事業団の債務の償還等に関する具体的処理方針について」（平成元年１２月閣議決定）において、処分促進のため所要の措置を講じた上で、９年度までにその実質的な処分を終了するものとしている。

　（土地処分の実績）

　事業団では、前記のとおり、土地信託方式や建物提案方式等の多様な土地処分方法などを導入するとともに、５年１０月、６年１２月及び８年２月に「国鉄清算事業団の土地処分推進のためのアクションプログラム」を運輸省と共同で策定するなどして、土地処分の促進を図ってきている。
　そして、事業団では、次表のとおり、７年度までに、事業団に帰属した土地９２８９万９千m² のうち大宮操車場跡地、新宿貨物駅跡地等の土地５７９９万７千m² を、計４兆４７百億円（公開競争入札で３３百億円、随意契約で３兆３４百億円、多様な土地処分方法で７８百億円）で売却している。しかし、７年度末現在で、なお３４９０万２千m² の土地が未処分となっており、その時価推定額（注４） は約３兆円と見込まれている。

　（注４） 　時価推定額　事業団が公示価格又は基準地価格を参考にして算定した土地の評価額

（単位：千m² 、億円）

（注）１．建物提案方式による収入（借入金）を含む。

　　　２．建物等の償却資産の収入を除く。

　これらの未処分となっている土地３４９０万２千m² を現況により分類すると、次のとおりである。

　（注５） 　第三セクター鉄道事業者への無償貸付地　　第三セクター鉄道事業者への無償貸付地は、法附則第１３条の規定により、第三セクター鉄道事業者に対し無償で譲渡することができることとなっている。

２　検査の結果

　（調査の観点及び対象）

　事業団の長期債務等の処理において、長期債務等から発生する金利等が毎年多額に上っていて、長期債務等の累増が避けられないことから、債務償還の主要な原資となる事業団の土地については、その処分の促進を図ることが緊要となっている。しかし、事業団で保有している土地は、７年度末現在でなお３４９０万２千m² に上っており、また、これらの土地の実質的な処分の終了目標年次は９年度とされている。
　そこで、上記の未処分のまま保有している土地のうち、重要な資産とされている土地４１８箇所２４６７万４千m² （時価推定額２，６２０，８３６百万円）について、その現状及び今後の土地処分の見込み等を調査した。

　（調査の結果）

　調査したところ、上記の４１８箇所の土地のうち、８年４月から８月末までに５１箇所（うち３２箇所は土地の一部を売却）で計６７万５千m² が処分されていた。しかし、これらの土地を除く３９９箇所の２３９９万８千m² （時価推定額２，６０５，０７７百万円）については、土地区画整理事業等による面的整備や土地を更地化する基盤整備工事が進ちょくしていなかったり、随意契約による購入を希望している地方公共団体等の財政事情等のため売却に至っていなかったりなどしていた。
　これらを、本院の調査の結果に基づき、態様別に分類すると次のとおりである。

（１）　土地区画整理事業等による面的整備が必要なもの

（２）　土地を更地化する基盤整備工事が必要なもの

（３）　地方公共団体等への随意契約による売却が遅延しているもの

（４）　第三者に貸し付けられていた土地が返還されていないなど財産整理が遅延しているもの

（５）　公開競争入札等による処分を一時見合わせるなどしているもの

（６）　建物提案方式等の多様な土地処分方法による処分を予定しているもの

（７）　資産価値が低く、土地の位置、形状等の制約があるもの

　さらに、上記の態様を事例を挙げて詳述すると次のとおりである。

（１）　土地区画整理事業等による面的整備が必要なもの

〔1〕 　土地利用計画が策定されていないもの

〔2〕 　土地区画整理事業等が実施されていないもの

〔3〕 　施行中の土地区画整理事業において仮換地の指定（注６） を受けていないもの

　これらの箇所は、操車場跡地等の大規模な土地で、道路等の都市基盤の整備を必要とするものであり、一般的に、土地利用計画を策定した上で、土地区画整理事業及び市街地再開発事業により面的整備を行い、土地の付加価値を高めて処分することとしている。
　しかし、上記箇所では、それぞれ次のような状況となっていて、土地区画整理事業等による面的整備が進ちょくしていなかった。

〔1〕 　鉄道施設等の移転先の地方公共団体が移転に同意していないことや、鉄道高架化の要望をもっている地方公共団体との調整に時間を要していることなどから、土地利用計画が策定されていない。

〔2〕 　土地区画整理事業等の事業主体となる地方公共団体等と地元住民との間で、事業施行地区の範囲等の調整に時間を要していることなどから、事業が実施されていない。

〔3〕 　土地区画整理事業を実施しているが、換地計画について地権者の同意が得られていないことなどから、仮換地の指定を受けていない。

＜事例（１）−〔1〕 ＞

　本件土地は、大阪駅北口に所在する２０万２千m² の土地であり、現在は日本貨物鉄道株式会社の梅田貨物駅の用地に供されている。そして、この土地は、梅田貨物駅を吹田操車場（昭和５９年廃止）跡地に移転させた上で、処分することになっている。
　しかし、事業団では、６２年から移転先の吹田、摂津両市と貨物駅移転の協議を行っているが、両市では、貨物駅の移転により市民の生活環境が悪化することなどを理由に、移転に同意していないことから、移転計画は進ちょくしていない。このため、本件土地の土地利用計画の策定について審議会への諮問が行われていない状況である。

＜事例（１）−〔2〕 ＞

　本件土地は、東鷲宮駅の東側に所在する貨物ターミナル跡地１３万８千m² のうち１３万４千m² の土地である。そして、この土地は、鷲宮町の要望により、周辺の民有地を含めて土地区画整理事業により面的整備を実施することになっている。
　しかし、同町では、平成元年度から４年度までに、基本計画や事業計画等の作成のため土地区画整理事業調査を実施したが、その後、地元住民との間で事業施行地区の範囲や道路等の公共施設の配置計画の調整などに時間を要している。このため、事業認可の前提となる都市計画決定が行われていないことから、土地区画整理事業が施行されていない状況である。
　なお、残りの土地４千m² については、同町から随意契約による購入希望が出されているが売却に至っていない。

＜事例（１）−〔3〕 ＞

　本件土地は、新橋駅の東側に所在する汐留貨物操車場跡地１９万６千m² のうち８万４千m² の土地である。そして、この操車場跡地は、周辺の民有地等を含めて汐留土地区画整理事業（７年３月事業認可）により、面的整備を実施することになっている。
　しかし、本件土地については、６年２月から、事業主体である東京都と周辺の民有地の地権者との間で仮換地の調整を行っているが、その調整が難航していることなどから、仮換地の指定を受けていない状況である。
　なお、残りの土地１１万１千m² については、８年３月に、減歩（注７） により５万２千m² となった土地の仮換地の指定を受けており、この土地は売却条件等について関係地方公共団体等と調整を行うなどした上で、建築計画誘導方式（注８） により売却を行う予定となっている。

　（注６） 　仮換地の指定　従前の土地について、将来、換地として定められるべき土地の位置・範囲を仮に指定するもの。この指定によって元の土地にあった所有権、地役権を除くすべての権利が換地に移り、以後換地処分の公告まで継続してこの仮換地を使用し、収益することとなる。

　（注７） 　減歩　土地区画整理事業において、道路、公園等の公共施設及び保留地を生み出すため、施行地区内の土地から一定の割合で土地の面積を減じること

　（注８） 　建築計画誘導方式　土地購入希望者から土地利用及び建物計画案の提出を求め、その内容について地区の一体的な建築計画を誘導するために事業団が提示した売却条件との整合性を確認のうえ、入札参加資格者を決定し入札を行う方式

（２）　土地を更地化する基盤整備工事が必要なもの

　これらの箇所は、事業団の所有地内に線路等の鉄道施設や事務所等の建物があるため、これら鉄道施設等を撤去したり、他の土地に移転、集約したりする基盤整備工事により土地の更地化をするなどした上で、処分することになっている。
　しかし、鉄道施設等を移設する鉄道高架化事業の完了に長期間を要することなどから、基盤整備工事を行うことができないなどのため、土地が売却できない状況である。

＜事例（２）＞

　本件土地は、姫路駅に所在する５万８千m² の土地であり、現在は姫路駅構内の山陽本線等の線路、姫路駅等の用地に供されている。そして、この土地は、山陽本線等の線路及び姫路駅を鉄道高架化事業（事業主体は兵庫県）により移設した後、更地化した上で、処分することになっている。
　しかし、上記の事業は、２年１２月に着手されているものの、鉄道高架化の工事区間が駅部を含む６．６ｋｍと事業規模が大きく、事業費も５０６億円（うち国庫補助金予定額２１５億円）と多額に上り、事業の完了に長期間を要することから、現在も工事中であり、線路等の移設が完了していないため、土地が売却できない状況である（２万１千m² は９年度に、３万７千m² は１３年度に更地化の予定）。

（３）　地方公共団体等への随意契約による売却が遅延しているもの

　これらの箇所は、事業団が毎年度実施している土地購入希望調査等において、地方公共団体等から随意契約による購入希望が出されているが、地方公共団体等では、財政事情や土地の具体的な利用計画が確定していないことなどから、予算措置を講ずることができなかったため、土地の売却に至っていない状況である。

＜事例（３）＞

　本件土地は、大船駅の南西約２．５ｋｍに所在する車両工場跡地８万０千m² の土地で、鎌倉市から随意契約による購入希望が出されている。
　しかし、同市では、財政事情や、この土地の具体的な利用計画を策定中であることから、８年７月に事業団に提出した土地購入計画書において、事業団の土地処分の目標年次である９年度までに購入することを明確にできない状況である。
　なお、同市では、７年度に当該土地に隣接する車両工場跡地の一部（１，９１０m² ）を購入している。

（４）　第三者に貸し付けられていた土地が返還されていないなど財産整理が遅延しているもの

　これらの箇所は、国鉄当時に第三者に貸し付けた土地が事業団に帰属した後も返還されていなかったり、第三者に無断で占有されていたり、土地の境界が未確定であることなどのため国鉄等から事業団への承継登記が行われていなかったりなどしていて、財産整理が遅延していることから、土地の売却ができない状況である。

＜事例（４）＞

　本件土地は、東京駅八重洲北口に所在する１万５千m² の土地であり、このうち３千m² は、国鉄時代に株式会社国際観光会館に建物敷地等として使用承認により貸し付けていたもので、事業団に承継された後は、原状回復の上で返還されることとなっている。
　しかし、上記会社では、土地の継続使用を希望していて返還に応じていないため、事業団では、６年１０月に提訴し、現在も係争中であることから、土地の売却ができない状況である。このため、一体として売却することになっている残りの土地１万２千m² も売却できない状況である。

（５）　公開競争入札等による処分を一時見合わせるなどしているもの

　これらの箇所は、公開競争入札等により土地処分を行うこととなっている。しかし、土地の位置、形状、用途地域等の制約や不動産市況の悪化等から、公開競争入札等による土地処分を検討中であったり、公開競争入札において不調等となったため再度の入札を一時見合わせていたりなどしているため、土地の売却に至っていない状況である。

＜事例（５）＞

　本件土地は、高砂市に所在する車両工場跡地３９万１千m² の土地で、基盤整備工事により７年３月に更地化されている。
　しかし、この土地は、工場群に囲まれていて進入道路がなく、また、用途地域が工業専用地域とされていて用途が限られていることなどの制約があることから、売却に至っていない状況である。

（６）　建物提案方式等の多様な土地処分方法による処分を予定しているもの

　これらの箇所は、駅周辺等に所在する中規模な土地であり、建物提案方式等の多様な土地処分方法により土地処分を行うこととなっている。
　しかし、不動産市況等の低迷から建物提案方式による提案募集を一時見合わせていたり、土地処分に向けて売却条件等について地方公共団体等と調整中であったりなどしているため、土地の売却に至っていない状況である。

＜事例（６）＞

　本件土地は、旧湊町駅（貨物駅）の跡地２万９千m² の土地で、土地区画整理事業において、６年１０月に、減歩により２万１干m² となった土地の仮換地の指定を受けている。
　しかし、この土地は、７年６月に、審議会において、建物提案方式により処分することが決定されているが、不動産市況の悪化等から建物計画の提案応募が見込めないため、提案募集を一時見合わせて、売却に至っていない状況である。

（７）　資産価値が低く、土地の位置、形状等の制約があるもの

　これらの箇所は、鉄道建設工事を途中で中止した工事保留線跡地、線路改良による廃線敷及び旧鉄道林等である。
　しかし、これらの土地は、資産価値が低く、公道への接続条件が悪かったり、形状が帯状であったり、山中の傾斜地であったりなどしているため、売却に至っていない状況である。

３　本院の所見

　事業団では、前記で述べたように土地信託方式等の多様な土地処分方法などを導入するとともに、「国鉄清算事業団の土地処分推進のためのアクションプログラム」を策定するなどして土地処分の促進を図ってきている。しかし、上記のように、関係地方公共団体、関係住民等の協力が十分に得られないなどのため土地の面的整備等が遅延していることや不動産市況の悪化等により土地需要が低迷していることなどから、土地処分は計画どおり進ちょくしておらず、多数の土地が未処分のままとなっている状況である。
　そして、事業団による土地処分については、実質的な土地処分の終了目標年次である９年度が目前に迫っており、土地の早期処分が図れないまま推移すると、長期債務等から発生する金利等により長期債務等残高が累増し、償還財源不足となる額は事業団発足時の１３兆７７百億円に比べ相当多額になることが見込まれる状況である。
　ついては、土地処分は不動産市況の悪化等の中で極めて厳しい状況にあるが、事業団において、次のような施策を行うことにより、適切な土地処分の促進を図ることが緊要である認められる。

（ア）　面的整備や基盤整備工事が進ちょくしていない前記（１）及び（２）の土地については、関係地方公共団体等と粘り強く協議して早急に土地利用計画の具体化を図ったり、土地区画整理事業等の事業主体となる地方公共団体等に対して、早期に事業が実施されるよう積極的に要請したりなどし、土地の面的整備等の促進を図る。

（イ）　地方公共団体等が随意契約により購入を希望している前記（３）の土地については、当該地方公共団体等に対して、９年度までに購入するよう、なお一層緊密な連絡調整を行う。また、地方公共団体等が９年度までに購入することを明確にしていない土地については、当該地方公共団体等と協議して別途の土地処分の方法を検討するなどし、土地の早期処分を図る。

（ウ）　財産整理が遅延している前記（４）の土地については、９年度までに土地処分が可能となるよう、関係者との間でなお一層積極的に交渉するとともに、交渉による解決が極めて困難なものについては法的措置も念頭に置き、財産整理の早期処理を図る。

（エ）　土地の面的整備等が行われるなどした売却可能な土地については、不動産市況の動向等を常に的確に把握し、弾力的に処分方法の検討を行う。

　また、事業団の土地処分の促進に当たっては、関係地方公共団体等の協力が不可欠であることにかんがみ、関係地方公共団体等において、土地区画整理事業等の促進、事業団の保有する土地の公有地としての早期利活用などについて、さらに積極的な取組みがなされることが望まれる。