ほ場整備事業等により整備された農地が良好な状態で維持・保全され、その有効利用が図られるよう改善させたもの

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（３）ほ場整備事業等により整備された農地が良好な状態で維持・保全され、その有効利用が図られるよう改善させたもの

１　ほ場整備事業等の概要等

（１）ほ場整備事業等の概要

　農林水産省では、都道府県が、ほ場条件が備わった農地を整備するため、ほ場整備、土地改良総合整備、干拓地等農地整備、高生産性大区画ほ場整備、担い手育成基盤整備の各事業（以下、これらを併せて「ほ場整備事業等」という。）を実施する場合に、それらの事業に要する費用の一部について補助を行っている。
　ほ場整備事業等は、狭小な農地を区画整理するなどし、農業用用排水施設、農業用道路等のほ場条件が備わった農地（以下「優良農地」という。）の整備を目的とするものであるが、平成５年度以降は、農地を集団化し、これを担い手に集積することにより効率的かつ安定的な経営体による農業構造を確立することなどもその目的として追加されている。
　そして、ほ場整備事業等は、農地、採草放牧地等として利用すべき土地の区域である農用地区域において実施されており、この農用地区域は、農業振興地域の整備に関する法律（昭和４４年法律第５８号。以下「農振法」という。）に基づき、市町村が策定する農業振興地域整備計画において定められている。

（２）農地の維持・保全と有効利用

　地方公共団体は、農振法において、農用地区域内にある土地について農業上の利用が確保されるように努めなければならないとされており、また、農振法に基づき農林水産大臣が定めた「農用地等の確保等に関する基本指針」（平成１１年度制定）等においても、整備された優良な農地を良好な状態で維持・保全し、かつその有効利用を図ることが重要であるとされている。このため、地方公共団体は、農地の現状を把握し、その利用に関する農家への適切な指導に努めることが肝要となる。

（３）農地の遊休化防止策

　都道府県知事は、ほ場整備事業等の実施に当たり、事業の目的等を記載した事業計画を作成することとなっており、また、ほ場整備事業等のうち農地を担い手に集積することも目的としている事業の場合には、農地の担い手への集積の見通しや農地の流動化計画などを内容とした農用地利用集積促進土地改良整備計画（以下「集積促進整備計画」という。）を作成することとされている。この集積促進整備計画は、担い手の経営規模を拡大するための対象農地を明らかにするものであり、同計画により集積された農地は担い手により営農されることから、農地の遊休化を防止する側面を有している。

（４）農地の違反転用に対する取扱い

　農地法（昭和２７年法律第２２９号）においては、都道府県知事は、農用地区域内の農地を農地以外のものに転用することは、原則として許可できないとされ、また、農振法においても、農用地区域内において宅地造成等の開発行為を行う者は都道府県知事の許可を受けなければならないとされている。そして、農地法等の規定に違反して、農地が転用されたり、開発行為が行われたりした場合（以下、これらを「違反転用」という。）には、都道府県知事は、農業委員会からの報告に基づき、違反転用者に対し、工事その他の行為の停止や原状回復その他違反を是正するための必要な措置を命じたり、市町村からの報告に基づき、開発行為を行う者に対し、その開発行為の中止や復旧に必要な行為を命じたりすることができるなどとされている。
　そして、農業委員会及び市町村は、違反転用の事態を知ったときは、速やかに事情を調査し、その結果を都道府県知事に遅滞なく報告することとされており、都道府県知事は、この報告に基づき、工事の停止、原状回復等を求める勧告を行い、事態がなお是正されない場合には、上記の命令を行うこととされている。
　また、優良農地を転用する場合には、「土地改良事業の受益地の転用に伴う補助金の返還措置について」（昭和４４年４４農地Ａ第８２６号。以下「返還措置通知」という。）等により、その転用（公用、公共用等を除く。）がほ場整備事業等の工事完了後８年を経過しない場合で、転用地の面積が１０ａ以上であるときは、都道府県は、当該転用地に係る国庫補助金の返還措置を執ることとされている。

２　検査の結果

（検査の観点、着眼点、対象及び方法）

　ほ場整備事業等は、長年にわたり多額の国費を投下して実施されてきた事業である。そして、優良農地が良好な状態で維持・保全されることにより、食料の安定供給の確保、農業の多面的機能の発揮、農業の持続的な発展等に資することとなるものである。
　しかし、近年、農村地域における過疎化、高齢化、無秩序な混住化等により、耕作放棄による農地の遊休化や農地面積の減少が進んでおり、耕作されている農地についても良好な状態での維持・保全に支障が生ずる状況となっている。
　そこで、北海道ほか２３府県（注１） において、７年度から１６年度までの間にほ場整備事業等が完了した、３４９市町村の１，０００地区に所在する優良農地５２３，８２２区画（面積計１０３，１２２ｈａ、事業費計１兆６３１７億７４００万余円、国庫補助金計７７７０億８２０１万余円）を対象に、合規性、有効性等の観点から、優良農地が良好な状態で維持・保全され、有効に利用されているかなどに着眼して、事業計画書等により、また、現地の状況を確認するなどして検査した。

（検査の結果）

　検査したところ、秋田県ほか２２府県（注２） において、１３５市町村の２４４地区（１９７，３７６区画３１０，３３３，２６１ｍ^２ ）に所在する優良農地１，６６７区画１，７３８，２０９ｍ^２ （事業費相当額計２７億９９７１万余円、国庫補助金相当額計１２億９１６１万余円）が、耕作されず遊休していたり、違反転用されていたりしていて、良好な状態で維持・保全されておらず、適切とは認められない事態が次のとおり見受けられた。

（１）優良農地が遊休しているもの

　秋田県ほか１９府県（注３） において、耕作されず遊休している優良農地（以下「遊休農地」という。）が、１０３市町村の１８９地区（１５４，６４１区画２３８，４８９，９１２ｍ^２ ）で１，３８４区画１，４３１，５４８ｍ^２ （事業費相当額２３億０３６５万余円、国庫補助金相当額１０億６４０３万余円）見受けられた。そして、当該府県及び市町村における遊休農地の実態の把握や農家に対する指導等の状況は、次のとおりとなっていた。

ア　遊休農地の実態把握と農家に対する指導の状況

　上記の１，３８４区画のうち、府県及び市町村において遊休農地の実態を把握していたのは、１７府県６８市町村の８２０区画（５９％）にすぎなかった。
　そして、この８２０区画に係る遊休農地の所有農家に対する市町村の指導状況についてみると、〔1〕営農拡大の意向のある農家に対し農地の貸与を行う利用権設定のあっせんを行っているものが２１１区画（２６％）、〔2〕耕作要請を行っているものが５０８区画（６２％）、〔3〕指導を全く行っていないものが１０１区画（１２％）となっていた。また、〔2〕の耕作要請を行っている５０８区画の中には、後継者不足等により営農を継続することが困難な農家に対して耕作要請を行っているものが３２９区画あり、指導の効果が十分に上がることが期待できない状況となっていた。

イ　農家の営農に関する意向の把握の状況

　優良農地は、いったん遊休農地になると荒廃が進み、農地として再利用するためには改めて多大な費用が必要となるとともに、借り手を探すことが困難となる。このため、市町村において、農家の営農に関する意向を調査することにより遊休化のおそれのある優良農地を事前に把握し、当該農地を貸し出す意向がある場合には営農拡大の意向のある農家への貸与のため利用権設定のあっせんを行うなど、遊休農地の発生防止のための対策を講ずることなどが重要となる。
　そこで、本院において、遊休農地が発生している１０３市町村の１８９地区のうち２５市町の２６地区を抽出して、優良農地の貸借に関する農家の意向を調査したところ、次のような結果となっていた。
〔1〕 １９地区において、現在遊休農地を発生させている農家のほとんどが遊休農地を貸与する意思を有している一方で、このうちの１５地区においては営農拡大のために優良農地を必要としている農家（１地区当たり平均２．９戸）が見受けられた。
〔2〕 １６地区において、現在営農していても、今後、高齢化等により離農する可能性のある農家（１地区当たり平均７．６戸）が見受けられる一方で、このうちの１２地区においては、今後の営農拡大のために優良農地を必要としている農家（１地区当たり平均１．９戸）が見受けられた。
　上記のことから、農家の営農に関する意向を把握し、その結果に基づき利用権設定のあっせんを行うことは、遊休農地の解消や発生防止に有効であると思料されたが、１０３市町村において農家の営農に関する意向調査を実施しているのは２７市町（２６％）にとどまっていた。

ウ　優良農地の遊休化防止策

　前記のとおり、集積促進整備計画は、担い手の経営規模拡大の対象とされている優良農地について、将来的に担い手により営農されることを明らかとしていることから、当該優良農地の遊休化を防止する側面を有している。しかし、担い手の経営規模拡大の対象となっていない優良農地については、同計画はそのような側面を有していない。
　このため、遊休農地は、主として、担い手の経営規模の拡大の対象となっていない優良農地において見受けられる状況となっていた。

（２）優良農地が違反転用されているもの

　福島県ほか１９府県（注４） において、８７市町村の１１４地区（９７，７９３区画１５７，３４９，２３０ｍ^２ ）に所在する優良農地２８３区画３０６，６６１ｍ^２ （事業費相当額４億９６０５万余円、国庫補助金相当額２億２７５７万余円）が違反転用され、資材置場、駐車場等となっている事態が見受けられた。そして、当該府県及び市町村における違反転用された優良農地（以下「違反転用農地」という。）の実態把握等の状況は、次のとおりとなっていた。

ア　違反転用農地の実態把握の状況

　上記の２８３区画のうち、府県及び市町村において違反転用農地の実態を把握していたのは、１６府県５３市町村の１３９区画（４９％）にすぎず、違反転用農地の実態把握が十分ではなかった。

イ　違反転用農地に対する処理の状況

　農地の違反転用に対する取扱いについては前記のとおり農地法等に定められているが、府県及び市町村がその実態を把握していた違反転用農地１３９区画について、府県、市町村及び農業委員会が行った処理の状況をみると、次のようになっていた。
　すなわち、市町村及び農業委員会が府県に違反転用事案に係る報告書を提出していたものは３３区画（２４％）にすぎないことなどから、府県においては違反転用農地の実態を十分把握しておらず、このため工事の停止、原状回復等を求める勧告を行っていたのは１９区画（１４％）にとどまっていて、命令まで行っていたものはなかった。そして、違反転用農地は、時間の経過とともに原状回復が困難となることから、速やかに所要の処理を行う必要があるが、府県及び市町村が違反転用農地１３９区画を把握してから会計実地検査時までに経過した年数を調査したところ、平均約４年となっており、違反転用農地に対する速やかな処理が行われているとは認められない状況となっていた。
　また、前記の返還措置通知には農地が違反転用された場合の取扱いが明確にされていないことから、上記の２８３区画について、府県において国庫補助金の返還措置を含めた処理を行っているものは見受けられなかった。
　したがって、違反転用農地については、農地法等に基づき迅速かつ適切な処理を十分に行うとともに、原状回復が困難と判断されるものについては、国庫補助金を返還させるなどの措置を執る必要があると認められた。
　上記のように、優良農地について、府県及び市町村がその利用状況や農家の営農に関する意向を的確に把握し、良好な状態で維持・保全するための必要な措置を十分に講じていないことなどから、優良農地が遊休していたり、違反転用されていたりしていて、その結果、優良農地が有効に利用されていない事態は適切とは認められず、改善を図る必要があると認められた。

（発生原因）

　このような事態が生じていたのは、府県及び市町村において、優良農地の現状把握が十分に行われていなかったことのほか、次のようなことによると認められた。

（１）遊休農地について

ア　市町村において、遊休農地を解消及び防止するための農家の営農に関する意向の把握が十分に行われていなかったこと
イ　農林水産省において、都道府県が作成する集積促進整備計画に、担い手の経営規模拡大の対象とならない優良農地についても遊休化防止策を明らかにさせることとしていなかったこと

（２）違反転用農地について

ア　市町村及び農業委員会において、把握した違反転用事案に係る府県への報告が適切に行われていなかったこと
イ　府県において、違反転用農地に対する迅速かつ適切な処理が十分に行われていなかったこと
ウ　農林水産省において、違反転用があった場合の国庫補助金の返還手続を明確にしていなかったこと

３　当局が講じた改善の処置

　上記についての本院の指摘に基づき、農林水産省では、１８年９月に各地方農政局等に対して通知を発し、府県において前記の遊休農地及び違反転用農地の是正処理を図り、その結果を地方農政局等に報告させるとともに、都道府県及び市町村に対し、ほ場整備事業等の趣旨を一層周知徹底し、優良農地が良好な状態で維持・保全され、その有効利用が図られるよう、次のような処置を講じた。

（１）遊休農地について

ア　都道府県及び市町村に対し、関係機関と連携しながら優良農地の現状について情報の共有化を図り、利用状況の的確な把握を徹底させることとした。
イ　市町村に対し、農家の営農に関する意向を把握するなどして遊休農地の解消、発生防止を図るよう、遊休農地対策を的確に講じさせることとした。
ウ　都道府県に対し、集積促進整備計画の様式を改正して、担い手の経営規模拡大の対象とならない優良農地についても、遊休化防止策としてその保全に向けた取組方法を記載させることとした。

（２）違反転用農地について

ア　都道府県及び市町村に対し、関係機関と連携しながら優良農地の現状について情報の共有化を図り、利用状況の的確な把握を徹底させることとした。
イ　都道府県に対し、市町村及び農業委員会が違反転用の事実を把握した場合の都道府県への報告を徹底させることとした。
ウ　都道府県に対し、違反転用農地を優良農地に原状回復させるために迅速かつ適切な処理の確保を図るよう、違反転用対策を的確に講じさせるとともに、違反転用があった場合の国庫補助金の返還手続を明示し、違反転用者に原状回復の意思が認められないと判断される場合には、ほ場整備事業等に係る国庫補助金の返還措置を講じさせることとした。