国会からの検査要請事項に関する報告

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<参考：報告書はこちら>

第４　地方財政の状況に関する会計検査の結果について

１　検査の背景及び実施状況

（１）検査の要請の内容

　会計検査院は、平成１７年６月８日、参議院から、下記事項について会計検査を行い、その結果を報告することを求める要請を受けた。

（２）平成１５年度決算審査措置要求決議の内容

　参議院決算委員会は、１７年６月７日に検査を要請する旨の上記の決議を行っているが、同日に「平成１５年度決算審査措置要求決議」を行っている。
　このうち、上記検査の要請に関連する項目の内容は、以下のとおりである。

（３）検査対象の概要

ア　地方財政計画と地方公共団体の決算

　地方交付税法（昭和２５年法律第２１１号）第７条に基づき、内閣は、毎年度、翌年度の地方団体の歳入歳出総額の見込額に関する書類を作成し、これを国会に提出するとともに、一般に公表しなければならないとされている。この地方団体の歳入歳出総額の見込額が地方財政計画と呼ばれており、すべての都道府県及び市町村の普通会計に属する歳入歳出総額の見込額が計上されている。地方財政計画には、地方財政全体の収支見込みを明らかにし地方財源の不足額に対して必要な措置を講じることにより、地方団体が標準的な行政水準を確保できるようにすることなどの意義、役割があるとされており、地方交付税の総額は地方財政計画の策定を通じて決定されている。
　地方公共団体における普通会計とは、一般会計及び特別会計のうち地方公営事業会計以外の会計の純計額であり、地方公共団体の財政状況を統一的に把握及び比較するため用いられている会計区分である。地方公共団体の普通会計決算の歳入は、地方税、地方交付税、国庫支出金、地方債などの性質別に区分されている。また、歳出は、行政目的に従って区分された総務費、民生費、農林水産業費、土木費、教育費などの目的別の決算が基本であるが、地方財政計画の歳出区分は経費の性質別になっていることなどから、目的別決算とは別に、人件費、物件費、扶助費、普通建設事業費などの性質別に区分した決算資料も作成されている。

イ　地方公務員の特殊勤務手当、福利厚生、病気休暇等

　地方公務員法（昭和２５年法律第２６１号）第２４条第６項は、職員の給与等は条例で定めると規定している。また、地方自治法（昭和２２年法律第６７号）第２０４条第２項は、都道府県及び市町村が条例で職員に対し支給することができる手当の一つとして特殊勤務手当を規定している。地方公務員の特殊勤務手当は、著しく危険、不快、不健康又は困難な勤務などの特殊な勤務に対する手当であるとされているが、具体的な特殊勤務手当の種類や内容は各地方公共団体の条例により規定されている。
　福利厚生には、保健・医療、元気回復（レクリエーション）、貸付事業、厚生施設の運営、祝金・弔慰金等の給付などの事業がある。これらの事業は、地方公共団体が実施するもの及び地方公務員共済組合が実施するもののほか、各地方公共団体における職員のための任意的な互助組織として設置されている職員の互助組合や互助会など（以下「職員互助組合等」という。）を通じて実施されるものが多い。職員互助組合等については、特に法律の規定はないが、各地方公共団体の条例等に基づき設置され、地方公務員共済組合の事業を補完する形で福利厚生事業などを実施している。その事業に要する費用には、職員の掛金のほか、地方公共団体からの補助金による収入が充てられる場合が多い。
　地方公務員の休暇には、年次有給休暇、病気休暇、特別休暇及び介護休暇の４種類がある。このうち病気休暇は、職員が負傷又は病気を療養するために必要とされる期間について認められるものであり、特別休暇は、選挙権の行使、結婚、出産、交通機関の事故その他の特別の事由がある場合で条例に基づく人事委員会規則等の定める場合に認められるものである。そして、両休暇とも給与に関する条例の定めるところにより有給とされている。

（４）検査の観点及び着眼点

　地方財政計画の歳出の種類ごとの決算額の状況については、有効性の観点から、地方財政計画の計上額とこれに対応する地方公共団体の普通会計決算額のうち、一般行政経費、投資的経費（単独）及び給与関係経費のかい離額に着眼して検査した。
　決算額に関するその他の事項については、有効性の観点から、１６年度又は１７年４月１日現在の実態並びに休暇制度の実態及びその国・地方の格差に着眼して検査した。

（５）検査の対象及び方法

　地方財政計画の歳出の種類ごとの決算額の状況については、総務省から提出された地方財政計画及び普通会計決算額に関する資料等に基づき検査した。
　決算額に関するその他の事項については、北海道ほか１４府県（注） 及び管内の１７６市町村（６政令指定都市を含む。）を対象として、総務省の資料等を活用したほか、上記の１５道府県及び１７６市町村に赴き、決算関係書類等の各種資料の提示を受け、担当者等から説明を聴取するなどして実地に検査した。
　また、１７６市町村は、本院が１８年に実地に検査した時点の市町村数であるが、１７年以前に多くの市町村合併が行われている。検査対象は、検査項目に応じて１６年度又は１７年４月１日現在としたことから、各検査項目における対象とした市町村数は、特殊勤務手当及び福利厚生が１６年度に係る３４２市町村、住居手当及び通勤手当並びに休暇制度が１７年４月１日現在における２２６市町村となっている。

２　検査の結果

（１）地方財政計画の歳出の種類ごとの決算額の状況

ア　地方財政計画の計上額

　１７年度の地方財政計画の歳入、歳出の総額は８３兆７６８７億円であり、表１—１のとおり区分されている。地方財政計画では、これらの歳入歳出について、地方公共団体の実際の収支見込額ではなく、標準的な水準における収入及び支出の額が計上されている。
　国は地方に対して、国庫補助事業のほか法令等を通じて行政事務の多くを義務付けていることから、地方公共団体が国庫補助事業だけでなく単独事業も含めて標準的な行政水準を確保できるようにするため、地方財政計画の策定を通じて地方財政全体の標準的な収支の状況が明らかにされている。

歳入				歳出
区分	15年度	16年度	17年度	区分	15年度	16年度	17年度
地方税	321,725	323,231	333,189	給与関係経費	234,383	229,990	227,240
地方譲与税	6,939	11,452	18,419	一般行政経費 (補助) (単独)	210,263 (98,414) (111,849)	218,833 (101,183) (117,650)	231,307 (100,538) (130,769)
地方特例交付金	10,062	11,048	15,180
地方交付税	180,693	168,861	168,979	公債費	137,673	136,779	133,803
国庫支出金	122,600	121,238	111,967	維持補修費	10,068	9,987	9,817
地方債	150,718	141,448	122,619	投資的経費 (補助) (単独)	232,868 (84,068) (148,800)	213,283 (78,583) (134,700)	196,761 (73,061) (123,700)
使用料及び手数料	16,386	16,420	16,438
				公営企業繰出金	32,052	30,797	28,659
雑収入	52,984	52,971	50,896
				地方交付税の不交付団体における平均水準を超える必要経費	4,800	7,000	10,100
計	862,107	846,669	837,687	計	862,107	846,669	837,687

　歳入では、地方税の構成比は３９．８％であるが、一方、国から地方に対して支出される地方譲与税、地方特例交付金、地方交付税及び国庫支出金の合計の構成比は３７．５％になっていて、国から移転される財源が地方財政にとって大きな割合を占めている。また、歳出では、一般行政経費が構成比２７．６％で、給与関係経費や投資的経費を上回っている。

イ　地方財政計画の計上額の算定方法

　地方財政計画の計上額については、地方公共団体の実際の収支見込額ではなく、標準的な水準における収入及び支出の見込額が計上されている。また、地方公共団体の単年度における年度当初予算ベースの収入及び支出の見込額が計上されている。
　地方財政計画における標準的な歳入歳出の計上額の算定方法については、総務省の説明によると、その歳入歳出区分別の概要は表１—２のとおりである。

表１—２　地方財政計画１７年度計上額の算定方法の概要
［歳入］	（単位：億円）

区分		計上額	算定方法の概要
地方税	道府県税 市町村税	142,737 190,452	課税標準額等×税率×徴収率＋未収納税額の徴収見込額＋税制改正による増減収見込額
地方譲与税		18,419	国の予算ベース
地方特例交付金		15,180	国の予算ベース
地方交付税		168,979	国の予算ベース
国庫支出金		111,967	地方公共団体普通会計に対する国庫補助負担金等に係る国の歳出予算額を積上げ計上
地方債		122,619	投資的経費の伸率等を基に計上
使用料及び手数料	高等学校授業料 幼稚園保育料	2,984	授業料・保育料単価×生徒・園児数
	その他	13,454	前年度計画額×決算の伸率
雑収入	貸付金元金収入	20,291	過去の調査数値を基に計上
	分担金・負担金 財産売払収入 財産運用収入 収益事業収入など	3,949 4,795 1,609 5,077	前年度計画額×各項目別の決算の伸率

区分		計上額	算定方法の概要
給与関係経費	給与費	226,684	職員数×給与単価
	恩給費	556	前年度計画額×国の文官等恩給費予算伸率
一般行政経費(補助)		100,538	各省庁が作成した国庫補助負担金等の予算関係資料を基に、地方公共団体の普通会計に対する国庫補助負担金等に係る経費を積上げ計上
一般行政経費 (単独)	社会福祉関係 教育・人材育成対策 環境対策 地方活性化都市再生対策 情報化科学技術振興対策 各行政運営経費 　　小計	47,198 5,325 3,085 10,483 4,899 13,756 84,746	枠として計上
	特定行政経費	3,703	国と協調して行う各種団体に対する出資等の地方負担額を積上げ計上
	貸付金	19,458	過去の調査数値を基に計上
	追加財政需要	5,700	例年定額計上
	16年度一般財源化分 17年度一般財源化分 国民健康保険関係事業費	6,130 2,666 8,366	16・17年度の国庫補助負担金改革で一般財源化した補助金等に係る経費を計上
公債費	元金償還金 利払費	102,877 30,926	地方全体の決算統計等を基に当年度における元利償還費を計上
維持補修費		9,817	前年度計画額×決算の伸率
投資的経費 (補助)	直轄事業負担金 公共事業費 失業対策事業費	11,351 61,605 105	各省庁が作成した国庫補助負担金等の予算関係資料を基に、地方公共団体普通会計に対する国庫補助負担金等に係る経費を積上げ計上
投資的経費 (単独)	一般事業費 特別事業費	70,292 53,408	枠として計上
公営企業繰出金		28,659	地方公営企業法等の規定に基づき、一般会計等が負担することが適当な経費について、各事業ごとに決算統計数値等により積上げ計上
地方交付税の不交付団体における平均水準を超える必要経費		10,100	交付税不交付団体における標準的収入が標準的経費を上回る実績額を基に積上げ計上

〔1〕 地方税は、道府県税及び市町村税の各税目別に示された課税標準額等に法令等で定められている標準税率を乗ずるなどして算定される。
〔2〕 給与関係経費のうち給与費は、義務教育教職員、警察関係職員、消防職員、非義務教育教職員、一般職員に区分し、職員数に給与単価を乗ずるなどして計上されている。職員数（１７年度２，４５６，７０７人）は、前年度の計画人員に対して定員合理化などによる増減数を職員区分別に算定しており、実際の職員数とは差異が生じている。給与単価は、義務教育教職員については、義務教育費国庫負担金の積算単価に準拠しており、義務教育教職員を除く一般職員等については、職員区分別に、指定統計である給与実態調査結果による支給総額を支給人員で割った平均単価を算出した上で、国家公務員の給与水準との均衡を図るため給与水準のラスパイレス指数で割返して国家公務員ベースに修正した単価を基礎としている。
〔3〕 一般行政経費（単独）については、計上額の大部分を占める社会福祉関係など各種の行政経費８兆４７４６億円が、特に経費の積上げなどによらず枠として計上されている。そのほか、貸付金は、過去に調査した数値を基礎とした額が計上されている。また、追加財政需要は、現年発生災害等の年度途中における財政需要に対応するものであり、その計上額は、例年、一定額の５７００億円となっている。
〔4〕 投資的経費（単独）については、特に経費の積上げなどによらず枠として計上されている。過疎対策事業費などの特別事業費は、政策や近年の実績等を勘案して内訳の計上額が決定されているが、投資的経費（単独）の総額から特別事業費を除いた額が一般事業費の計上額となっている。

ウ　地方財政計画の種類ごとの決算額の状況

　地方財政計画は、地方公共団体の標準的な水準における歳入歳出の見込額を計上しており、実際の歳入歳出額の全体を把握するものではないことなどから、地方財政計画額と普通会計決算額を実質的に比較するためには、次のような修正措置を行う必要がある。
〔1〕 地方財政計画の歳入歳出区分と普通会計決算の歳入歳出区分とは一致していないので、計上方法の差異を修正するため移し替えを行う。
〔2〕 地方財政計画額は、年度途中における補正予算に伴い追加された事業などに係る額の増額などを行う。
〔3〕 普通会計決算額は、前年度からの繰越額を控除するとともに、翌年度への繰越額を加算し、地方財政計画の対象外とされている歳入歳出額を控除する。
　総務省では、上記の修正措置を行うことにより、地方財政計画額と普通会計決算額の実質的な比較を毎年度行っている。１５年度の地方財政計画額と普通会計決算額との比較による両者のかい離額の状況は、表１—３のとおりである。

表１—３　１５年度の地方財政計画額と普通会計決算額とのかい離額
（歳入）	（単位：億円）

区分	地方財政計画額a	修正後計画額b	普通会計決算額c	修正後決算額d	かい離額
					単純c-a	実質d-b
地方税 地方譲与税 地方特例交付金 地方交付税 国庫支出金 地方債 使用料、手数料 雑収入 計	321,725 6,939 10,062 180,693 122,600 150,718 16,386 52,984 862,107	321,725 6,939 10,062 180,693 127,437 150,718 16,386 52,984 866,944	326,657 6,940 10,062 180,693 131,421 137,894 24,921 130,282 948,870	322,116 6,940 10,062 180,693 127,139 132,360 22,536 73,150 874,996	4,932 1 — — 8,821 △12,824 8,535 77,298 86,763	391 1 — — △298 △18,358 6,150 20,166 8,052

区分	地方財政計画額a	修正後計画額b	普通会計決算額c	修正後決算額d	かい離額
					単純c-a	実質d-b
給与関係経費 一般行政経費 (補助) (単独) 公債費 維持補修費 投資的経費 (補助) (単独) 公営企業繰出金 水準超経費 計	234,383 210,263 98,414 111,849 137,673 10,068 232,868 84,068 148,800 32,052 4,800 862,107	242,250 204,783 90,779 114,004 137,673 10,068 235,318 86,527 148,791 32,052 4,800 866,944	259,323 302,320     131,549 10,564 185,708 94,241 91,467 36,354 — 925,818	253,481 272,847     128,721 10,564 183,033 85,078 97,955 36,354 — 885,000	24,940 92,057     △6,124 496 △47,160 10,173 △57,333 4,302 △4,800 63,711	11,231 68,064     △8,952 496 △52,285 △1,449 △50,836 4,302 △4,800 18,056

（ア）歳入の実質かい離額

　主な歳入区分における実質かい離額の推移は表１—４のようになる。

区分	62	63	元	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12	13	14	15
地方税	2.07	2.73	2.25	1.82	1.64	-0.10	0.10	0.27	0.28	0.71	-0.55	-1.14	-0.16	0.00	-0.53	-0.58	0.04
地方債	-0.31	-0.33	-0.09	0.34	1.01	2.32	1.30	1.94	2.24	1.08	0.39	0.00	-0.40	-1.23	-1.63	-1.70	-1.84
使用料及び手数料	0.46	0.49	0.54	0.58	0.58	0.61	0.64	0.64	0.66	0.69	0.65	0.57	0.62	0.65	0.64	0.62	0.62
雑収入	2.40	2.67	3.22	4.12	4.37	4.04	4.30	3.86	3.83	2.99	3.33	4.11	3.56	3.16	3.01	2.38	2.02
その他	-0.18	-0.18	-0.14	-0.11	-0.19	-0.01	0.04	-0.09	-0.12	0.06	0.05	-0.25	-0.12	-0.29	-0.05	-0.38	-0.03
かい離額の合計	4.44	5.38	5.77	6.75	7.41	6.85	6.38	6.62	6.88	5.53	3.87	3.28	3.50	2.29	1.44	0.34	0.81

〔1〕 地方税は３年度までは決算額が１兆円を上回るかい離が生じていたが、４年度以降はほとんどかい離が生じていない。
〔2〕 地方債は３年度から８年度までは決算額が１兆円を上回るかい離が生じていたが、１２年度以降は逆に決算額が下回るかい離が生じている。
〔3〕 使用料及び手数料は比較的少額だが恒常的に決算額が上回るかい離が生じている。
〔4〕 雑収入は恒常的に決算額が２兆円を上回るかい離が生じている。

（イ）歳出の実質かい離額

　主な歳出区分における実質かい離額の推移は表１—５のとおりである。

区分	62	63	元	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12	13	14	15
一般行政経費	3.96	4.23	3.58	6.11	7.51	7.83	7.33	8.16	8.97	8.69	8.59	9.13	9.00	7.73	7.61	6.87	6.81
給与関係経費	1.34	1.37	1.38	1.23	1.11	1.04	0.91	1.19	1.22	1.39	1.58	1.43	1.40	1.83	1.57	1.39	1.12
投資的経費(補助)	0.03	0.15	0.26	0.32	0.18	0.33	0.30	-0.31	0.07	-0.09	0.07	-0.15	-0.09	-0.47	-0.36	-0.20	-0.14
投資的経費(単独)	-1.01	-0.36	0.06	1.24	1.58	1.05	-0.43	-1.23	-1.91	-2.95	-4.20	-3.75	-5.68	-6.14	-6.03	-5.07	-5.08
その他	-0.55	-1.15	-2.17	-2.91	-2.46	-2.21	-1.04	0.04	-0.15	-0.48	-0.53	-1.26	-0.31	-0.71	-0.97	-1.05	-0.90
かい離額の合計	3.76	4.23	3.12	5.98	7.92	8.05	7.06	7.85	8.20	6.56	5.51	5.40	4.32	2.24	1.82	1.93	1.81

〔1〕 給与関係経費は恒常的に決算額が１兆円から２兆円上回るかい離が生じている。
〔2〕 一般行政経費は恒常的に決算額が上回るかい離が生じており、２年度以降は６兆円を超えるかい離となっている。
〔3〕 投資的経費（単独）は７年度までは２兆円以内のかい離となっていたが、１１年度以降は決算額が５兆円を超えて下回るかい離が生じている。
〔4〕 投資的経費（補助）はほとんどかい離が生じていない。

（ウ）かい離の要因

〔1〕 一般行政経費

　一般行政経費の決算には、国が法令等を通じて義務付けている行政事務などに係る支出のほか、各地方公共団体が自主的に執行する広範囲に及ぶ各種の支出が含まれており、地方財政計画で見込んでいる支出以外の支出も含まれている。そして、地方財政計画では一般行政経費のうち単独事業のほとんどは積上げではなく枠として計上されているが、地方単独事業は各地方公共団体が自主的に実施するものであり、このような地方における各種の支出に係る決算額の実態が十分には地方財政計画額に反映されていないため、かい離が生じていると考えられる。

〔2〕 投資的経費（単独）

　国は、バブル経済崩壊後の経済状況に対する対策の一環として、４年度から１３年度までに数次にわたり大型の経済対策を実施している。これらの経済対策では、公共事業等による社会資本整備などの事業を内容とする財政措置が講じられている。４年８月から１０年４月まで６回の経済対策においては、国による公共事業等の実施に合わせて、地方に対する単独事業や公共用地先行取得の要請が盛り込まれたこともあり、地方の投資的経費（単独）の決算額は大きく増加した。しかし、１０年１１月の国の経済対策からは地方単独事業等の要請が盛り込まれなくなったことに伴い、地方の投資的経費（単独）の決算額は大きく減少している。地方においては、地方税収入が伸び悩む一方で地方債の累増に伴う公債費の増加などによる財政状況の悪化により、国が地方財政計画で見込んだ以上に単独事業の投資的経費を抑制する政策がとられてきたことにより、地方財政計画とのかい離が生じていると考えられる。

〔3〕 給与関係経費

　地方財政計画に計上された人員（１５年度２，４８０，０９８人）に対し、地方公共団体における実際の職員数（１５年４月１日現在２，６７４，１７７人）は多くなっており、この職員数の差が給与関係経費のかい離の主な要因と考えられる。

（２）決算額に関するその他の事項

ア　職員に対する特殊勤務手当等の状況

（ア）特殊勤務手当の手当数及び支給額

　地方公共団体普通会計の１６年度性質別歳出決算における人件費のうち職員給の額は１８兆７６５２億円で、このうち特殊勤務手当の額は１１０９億円になっている。この普通会計の特殊勤務手当の額は、９年度をピークに１０年度以降は減少している。
　実地検査の対象とした１５道府県及び６政令指定都市が、１６年度に普通会計及び公営事業会計で支給した手当数、支給額及び支給額を職員数で除した１人当たり支給額の状況は、表２—１のとおりである。

団体名	普通会計				公営事業会計				合計
	手当数	支給額	職員数	1人当たり支給額	手当数	支給額	職員数	1人当たり支給額	手当数	支給額
北海道	53	3,542,943	80,080	44,242	16	651,624	2,055	317,091	69	4,194,567
山形県	37	693,100	18,216	38,048	8	358,826	2,614	137,270	45	1,051,926
栃木県	31	1,022,116	25,120	40,689	11	118,301	836	141,508	42	1,140,417
千葉県	47	2,332,128	59,836	38,975	22	473,012	4,012	117,899	69	2,805,140
山梨県	39	399,142	14,345	27,824	8	265,963	1,021	260,492	47	665,105
長野県	44	931,033	28,455	32,719	16	212,389	1,266	167,763	60	1,143,422
静岡県	74	1,763,502	39,209	44,976	22	558,293	2,167	257,634	96	2,321,795
滋賀県	55	728,504	18,208	40,010	10	248,284	1,007	246,558	65	976,788
大阪府	37	4,924,688	84,044	58,596	33	804,922	4,281	188,021	70	5,729,610
兵庫県	63	2,607,143	58,912	44,254	25	1,328,970	5,023	264,576	88	3,936,113
鳥取県	29	337,553	11,003	30,678	11	154,206	828	186,239	40	491,759
岡山県	29	857,447	24,811	34,559	19	44,641	281	158,864	48	902,088
愛媛県	36	701,161	21,118	33,202	11	513,772	2,149	239,074	47	1,214,933
福岡県	30	2,367,698	52,578	45,032	8	106,025	863	122,856	38	2,473,723
宮崎県	49	641,071	17,248	37,167	8	347,956	1,588	219,115	57	989,027
札幌市	20	1,024,629	11,829	86,620	27	332,459	4,026	82,577	47	1,357,088
千葉市	28	262,977	6,609	39,790	36	592,203	1,236	479,128	64	855,180
大阪市	34	4,564,529	30,732	148,526	76	4,926,537	17,294	284,869	110	9,491,066
神戸市	35	2,603,206	13,569	191,849	39	1,510,686	5,635	268,089	74	4,113,892
北九州市	40	641,867	7,753	82,789	41	560,971	2,306	243,265	81	1,202,838
福岡市	44	561,735	8,200	68,504	46	372,740	2,471	150,845	90	934,475

　また、政令指定都市以外の３３６市町村の手当数及び支給額の状況については、手当数及び支給額の計数区分別に市町村数を示すと表２—２のとおりである。

手当数の区分	普通会計	公営事業会計
			0	1〜9	10〜19	20〜29	30以上	0	1〜9	10〜19	20〜29	30以上
北海道管内			3	22	6	3	1	5	16	11	2	1
山形県管内	4	9	4			3	9	2	3
栃木県管内	3	8	3			6	6	2
千葉県管内		2	5	4	1		9	2	1
山梨県管内	4	8				4	6	2
長野県管内	3	22	2		1	8	15	4		1
静岡県管内	3	19	8	1		10	16	3	1	1
滋賀県管内	2	23	3			6	17	3	2
大阪府管内		2	6	1	2		3	5	3
兵庫県管内			3	4	3			4	2	4
鳥取県管内	12	18	1			14	13	4
岡山県管内	5	23	6			17	12	4	1
愛媛県管内	9	19	2	4		15	15	3	1
福岡県管内	6	11	1			11	6	1
宮崎県管内	2	16		1		4	13	2
計	56	202	50	18	8	103	156	52	16	7

支給額の区分	普通会計	公営事業会計
			0円	100万円未満	1000万円未満	1億円未満	1億円以上	0円	100万円未満	1000万円未満	1億円未満	1億円以上
北海道管内			3	12	11	9		5	4	3	10	13
山形県管内	4	5	5	3		3	5		4	5
栃木県管内	3	6	3	1	1	6	4	1	2	1
千葉県管内		1	2	8	1		6	4		2
山梨県管内	4	4	4			4	3	2	2	1
長野県管内	3	17	6	2		8	7	9	2	2
静岡県管内	3	10	9	7	2	10	9	2	2	8
滋賀県管内	2	18	6	2		6	10	4	7	1
大阪府管内			1	6	4		1	2	2	6
兵庫県管内				6	4				1	9
鳥取県管内	12	17	1	1		14	8	4	5
岡山県管内	5	18	5	4	2	17	4	3	9	1
愛媛県管内	9	11	9	3	2	15	8	6	3	2
福岡県管内	6	8	2	2		11	3	1	2	1
宮崎県管内	2	10	5	2		4	8	1	6
計	56	137	69	56	16	103	80	42	57	52

（イ）検討を要すると思われる特殊勤務手当

　総務省では、１５年度における都道府県及び政令指定都市の特殊勤務手当の支給状況の特別調査を次の３つの視点から実施し、結果を１６年１２月に公表している。
〔1〕 国家公務員においては設けられていない特殊勤務手当
　地方公共団体固有の業務に基づくものなどがあり、国にない手当であることをもって直ちに妥当でないというものではないが、時代の変化を踏まえ、必要性及び妥当性を改めて検証する必要があるもの
〔2〕 他の手当又は給料で措置される勤務内容に対して重複の観点から検討を要すると思われる特殊勤務手当
〔3〕 月額支給等となっている特殊勤務手当
　対象となる業務に従事した場合ごとに日額や件数当たりで支給されることが適当であり、月額となっている支給方法の妥当性の検討が必要であるもの
　そして、１５道府県及び６政令指定都市において、上記の総務省調査で検討を要するとされた特殊勤務手当に係る１６年度の手当数及び支給額は、〔1〕国家公務員においては設けられていない特殊勤務手当が、１５道府県３５９手当、支給額７，６２４百万円、６政令指定都市２２５手当、支給額７，７３３百万円、〔2〕他の手当又は給料で措置される勤務内容に対して重複の観点から検討を要すると思われる特殊勤務手当が、１２道府県４２手当、支給額６７６百万円、６政令指定都市９３手当、支給額７，６８８百万円、〔3〕月額支給等となっている特殊勤務手当が、１５道府県２４６手当、支給額１０，４８１百万円、６政令指定都市１２８手当、支給額６，５２５百万円となっている。
　また、実地検査の対象とした市町村における１６年度の特殊勤務手当について、前記の総務省調査と同様な視点から検査した結果、検討を要すると思われる手当数及び支給額は表２—３のとおりとなっている。

区分	〔1〕国家公務員に設けられていない		〔2〕他の手当、給料との重複の観点		〔3〕月額支給等		16年度特殊勤務手当の総数、総支給額
	数	支給額	数	支給額	数	支給額	数	支給額
北海道 35市町村	366	2,606,661	75	732,906	213	1,289,977	546	3,926,239
山形県 17市町村	94	742,658	17	248,447	37	892,991	180	1,352,108
栃木県 14市町	64	169,678	12	163,982	56	228,116	125	530,271
千葉県 12市町	217	931,206	40	221,679	140	658,254	318	1,408,355
山梨県 12市町村	43	171,325	4	9,089	39	145,031	69	226,599
長野県 28市町村	203	718,799	29	105,829	107	438,878	269	856,527
静岡県 31市町村	238	2,039,486	36	142,112	122	1,554,342	378	3,562,546
滋賀県 28市町村	146	166,993	38	164,425	93	184,128	285	566,139
大阪府 11市町	235	1,745,919	86	516,140	134	1,173,288	352	2,657,811
兵庫県 10市	330	2,258,031	101	511,812	165	1,106,540	488	2,994,300
鳥取県 31市町村	101	188,378	12	15,895	60	142,132	135	259,369
岡山県 34市町村	175	904,518	35	308,050	75	494,921	273	1,369,491
愛媛県 34市町村	227	541,469	20	80,342	109	439,653	323	859,990
福岡県 18市町	40	224,366	10	86,029	25	152,925	60	296,958
宮崎県 19市町	60	134,523	19	33,410	66	199,703	129	345,558
計	2,539	13,544,010	534	3,340,147	1,441	9,100,879	3,930	21,212,261

（ウ）その他の手当

　特殊勤務手当以外の諸手当について、１７年４月１日現在の制度を検査したところ、国家公務員に係る諸手当の制度とは異なっているものが多くみられた。
　特に、住居手当のうち自宅所有者に対する手当について、国家公務員の場合は、住宅を新築又は購入した日から５年以内に限り月額２，５００円とされているのに対し、１５道府県及び１５６市町村では、手当支給期間が住宅を新築又は購入した日から５年を超えて退職等までとなっており、５年以内の支給月額も２，５００円以上となっている。
　また、通勤手当のうち通勤のため自動車等を使用することを常例とする職員に係る手当について、国家公務員の場合は、自動車等の使用距離が片道２ｋｍ以上５ｋｍ未満は月額２，０００円、片道５ｋｍ以上１０ｋｍ未満は月額４，１００円などとされているのに対し、１４道県及び１２３市町村では、支給月額がそれぞれ２，０００円以上、４，１００円以上となっている。

イ　職員の福利厚生事業への支出状況

（ア）職員互助組合等

　地方公共団体の福利厚生事業費において大きな割合を占める職員互助組合等に対する補助金の額は、普通会計については性質別歳出決算の人件費の内訳として示されており、１６年度は計６０２億６７８６万円となっている。
　道府県の職員互助組合等は、一般の知事部局の職員、学校教職員、警察職員などの別に複数の職員互助組合等が設置され、各職員は該当する職員互助組合等に加入している。なお、学校教職員互助組合等には、道府県の学校教職員のほか市町村の学校教職員が加入している場合が多い。
　政令指定都市を含めた市町村の職員互助組合等は、様々な形態となっているが、おおむね次の類型に分類される。なお、職員互助組合等が設置されていない市町村もある。
〔1〕 各市町村に一つの職員互助組合等が設置され、職員が加入している。
〔2〕 各市町村に一般部局のほか、学校教職員、交通局、水道局などの部局別に複数の職員互助組合等が設置され、各職員は該当する職員互助組合等に加入している。
〔3〕 各市町村には職員互助組合等が設置されていないが、道府県内市町村の連合会的な職員互助組合等が設置されており、職員が加入している。
〔4〕 各市町村に職員互助組合等が設置されており、職員が加入している。また、職員は道府県内市町村の連合会的な職員互助組合等にも加入している。
　そして、市町村職員のうち学校教職員については、市町村に設置される職員互助組合等には加入しないで、道府県の学校教職員互助組合等に加入している場合が多い。
　これらの職員互助組合等に対しては、各地方公共団体から補助金が交付される場合がほとんどであり、職員互助組合等は、主に職員による掛金と地方公共団体からの補助金を財源として事業を行っている。
　実地検査の対象とした１５道府県が職員互助組合等に対する１６年度の補助金額は、１４道府県が１億円以上を交付しており、最高額は大阪府の４９億８２８３万円、最低額は千葉県の１００万円となっている。
　また、実地検査の対象とした市町村が職員互助組合等に対して１６年度に交付した補助金額について、補助金額の計数区分別に市町村数を示すと表２—４のとおりである。職員互助組合等に職員が加入していなかったり、加入していても補助金を交付していなかったりする市町村もあるが、多くの市町村では職員互助組合等に対する補助金の交付が行われている。市町村のうち６政令指定都市の補助金額は１億円以上の区分に該当するが、特に大阪市は４職員互助組合等に対する補助金額の合計が７３億４２２２万余円となっている。
　職員互助組合等に対する地方公共団体の補助金については、条例等で負担率などが規定されていない場合が多く、補助金負担率及び補助金額は地方公共団体により差異がみられる。

支給額の区分	0円	100万円 未満	100万円〜 1000万円未満	1000万円〜 5000万円未満	5000万円〜 1億円未満	1億円以上
北海道管内		2	19	13	1	1
山形県管内			14	2	1
栃木県管内	6	1	3	3		1
千葉県管内			4	5	2	2
山梨県管内	2	4	5	1
長野県管内	1	9	16	2	1
静岡県管内	2	5	12	9	1	2
滋賀県管内			23	4	1
大阪府管内				1	2	9
兵庫県管内				3	3	4
鳥取県管内			26	2	3
岡山県管内	1	1	26	4		2
愛媛県管内		12	18	4	1	1
福岡県管内			9	7		4
宮崎県管内	2	7	7	2	1
計	14	41	181	62	17	27

　そして、前記「平成１５年度決算審査措置要求決議」において退職給付金や祝い金などの現金給付、旅行券や家電製品などの物品給付の指摘があったことから、職員互助組合等が１６年度に実施している個人に対する給付事業について、地方公共団体を実地に検査したところ、現金給付のほか、商品券、旅行券、記念品等の物品給付など各種の事業が実施されており、多くの事業は地方公共団体からの補助金の対象となっていた。実施されている事業の種類は、各職員互助組合等により差異がみられるが、主な事業について、多くの職員互助組合等で共通的に実施されている事業、一部の職員互助組合等で実施されている事業を示すと表２—５のとおりである。

事業の種類		事業の概要
祝金	結婚祝金 結婚記念祝金 出産祝金 入学祝金 卒業祝金 特別給付金	職員の結婚時に給付 職員の結婚後25年目等の時期に給付 職員、その配偶者の出産時に給付 扶養親族の小中学校等の入学時に給付 扶養親族の小中学校等の卒業時に給付 結婚祝金等の各種祝金を受けていない職員に給付
弔慰金	死亡弔慰金 親族死亡弔慰金	職員の死亡時に給付 職員の親族の死亡時に給付
見舞金	災害見舞金	家屋、家財等に対する被害に対する給付
永年勤続	永年勤続表彰	職員の勤続10年、20年、30年等の時期に給付
退会	退会給付金	互助組合等の退会時に在会年数等に応じた給付
医療	医療費助成 入院・療養見舞金 人間ドック等助成	医療費の自己負担額に対する助成 傷病による入院等に対する給付 人間ドック、生活習慣病検診等の受診費用を助成
レクリエーション等	宿泊費助成 スポーツ・文化施設等利用助成 スポーツ観戦・芸能鑑賞等助成 各種講座受講助成	旅行による宿泊費を助成 施設の利用料金を助成 入場料金を助成、利用券等の配付 通信講座等による講座の受講費を助成

事業の種類		事業の概要
祝金	就職祝金 壮健・還暦等祝金 住宅建築祝金 成人祝金 子の結婚祝金	扶養親族が高校進学せず就職した時に給付 職員が55歳、60歳、70歳等になった時に給付 家屋を新築又は購入した場合に給付 職員、その扶養親族の成人時に給付 職員の子の結婚時に給付
見舞金	障害見舞金 傷病見舞金 特別見舞金	傷病による障害が残った場合に給付 傷病により退職した場合に給付 生活が困窮し救済が必要な場合に給付
医療	家政婦利用助成 鍼灸、マッサージ等助成 メガネ購入助成	入院時に家政婦を利用した場合に費用を助成 施術料を助成 メガネ等を購入した場合に費用を助成
レクリエーション等	リフレッシュ助成 研修旅行等助成 自己啓発活動助成 サークル助成 親睦会等助成 カフェテリアプラン等	職員が30歳、40歳、50歳等になった時に旅行券等を給付 職場で実施する研修旅行等に対する助成 自己啓発のための研修を行う職員に対する給付 職場のスポーツ・文化サークルに対する助成 忘年会等の職員の親睦に係る会合の開催に対する助成 毎年所定の金額の範囲内で、職員が多様な福利厚生メニューの中から選択して受ける給付
その他	遺児給付金 休職給付金 育児休業給付金 介護休暇給付金 介護給付金	職員死亡時に18歳未満の子がある場合に給付 職員の休職時に給付 職員の育児休業時に給付 職員の介護休暇取得時に給付 職員等が介護認定を受けた時に給付

（イ）健康保険組合の保険料負担

　地方公務員における医療給付等の短期給付は、地方公務員共済組合によって行われる場合がほとんどであり、その短期給付に要する費用は、職員である組合員の掛金と地方公共団体の負担金でそれぞれ２分の１の割合で負担することとされている。
　一方、一部の地方公共団体では、健康保険組合が当該地方公共団体の職員に対する短期給付を行っている。健康保険法では、事業に要する費用に充てるため徴収する保険料は、被保険者及び被保険者を使用する事業主がそれぞれ２分の１を負担することが原則とされているが、同法第１６２条では、健康保険組合の特例として、その規約で定めるところにより、事業主の負担すべき保険料の負担割合を増加することができるとされている。
　実地検査の対象とした地方公共団体のうち１７市では、健康保険組合を設立して、短期給付の一部を実施しているが、これらの市では健康保険組合に対して事業主として負担する保険料の１６年度の負担割合は６０．０％から６７．５％となっており、市の支出により職員の保険料負担が軽減されている状況となっている。

ウ　職員の病気休暇等の制度の状況

（ア）病気休暇

　実地検査の対象とした１５道府県及び２２６市町村における、１７年４月１日現在の病気休暇の期間及び休暇中の給与の取扱いについては、国の制度と同様に、休暇期間は必要最小限度の期間として９０日を超える場合は給与を半減することとしている地方公共団体が５０団体（全体の２１％）あるが、休暇期間の上限を具体的に規定している団体が多く、その中では９０日としている団体が１４８団体（全体の６１％）となっている。
　また、病気休暇から休職に移行した場合の休職者給与の支給期間及び支給割合については、国の制度と同様に、給与の８割相当額を休職者給与として１年間支給することとしている団体が１９６団体（全体の８１％）となっている。

（イ）特別休暇

　実地検査の対象とした地方公共団体では、休暇に関する条例で特別休暇を定めている。また、いくつかの団体では、地方公務員の服務に関する制度である職務専念義務の免除という形で条例を定めることなどにより、実質的に特別休暇と同様な取扱いが行われている。１５道府県及び２２６市町村が定めている特別休暇等の数については、国の１７種類より多くの特別休暇等を設けている団体は２１７団体（全体の９０％）となっている。
　そして、特別休暇等の種類については、家族の祭日（法要）休暇、妊娠障害休暇、リフレッシュ・永年勤続休暇など国に制度がない様々な特別休暇等を定めている団体が多くみられるが、一方、国に制度がある特別休暇でも導入率が低いものもみられる。
　また、国に制度がある特別休暇のうち、結婚休暇及び夏季休暇の付与日数状況については、国の制度における付与日数（結婚休暇は５日、夏季休暇は３日）と同じ制度となっている団体が、結婚休暇では１２３団体（全体の５１％）、夏季休暇では１３８団体（全体の５７％）となっている。

３　検査の結果に対する所見

　今般、参議院からの要請を受けて、地方財政の状況について検査した結果は次のとおりである。

（１）地方財政計画の歳出の種類ごとの決算額の状況

ア　地方財政計画には、地方における標準的な水準の収入支出見込額が計上されている。その歳出計上額の算定方法は、給与関係経費のうち給与費（１７年度計上額２２兆６６８４億円）は計画人員に給与単価を乗ずるなどして算定され、一般行政経費（補助）（同１０兆０５３８億円）及び投資的経費（補助）（同７兆３０６１億円）は国庫補助負担金等の資料を基に積上げ計上されている。一方、一般行政経費（単独）（同１３兆０７６９億円）及び投資的経費（単独）（同１２兆３７００億円）の大部分は、個々の事業を積み上げるのではなく枠として計上されている。
イ　地方財政計画の歳出の種類ごとの決算額の状況については、一般行政経費は恒常的に決算額が上回るかい離が生じており、２年度以降は６兆円超のかい離が生じていたが、１１年度以降は決算額が５兆円を超えて下回るかい離が生じている。また、給与関係経費は恒常的に決算額が１兆円から２兆円を上回るかい離が生じている。
ウ　一般行政経費のかい離については、地方における一般行政経費の決算には、国が法令等を通じて義務付けている行政事務などに係る支出のほか、各地方公共団体が自主的に執行する広範囲に及ぶ各種の支出が含まれており、地方財政計画で見込んでいる支出以外の支出も含まれているが、地方財政計画では一般行政経費のうち単独事業のほとんどは積み上げではなく枠として計上されていて、地方単独事業は各地方公共団体が自主的に実施するものであり、このような地方における各種の支出に係る決算額の実態が十分には地方財政計画額に反映されていないため、かい離が生じていると考えられる。
　地方の決算額では、特に、物件費、補助費等が、地方財政計画で見込まれた一般行政経費の増加率を恒常的に上回る伸びを示しており、これらの経費に係る支出が増加したことにより、地方財政計画とのかい離が生じていると考えられる。また、貸付金に係る計画計上額が近年における決算額と大きく異なっていることもかい離の要因の一つと考えられる。
エ　投資的経費（単独）のかい離については、地方財政計画額が国の政策判断に基づき枠として計上されているのに対し、地方の政策判断による財政支出は国の想定以上に公共事業などの投資的経費を削減していることによると考えられる。バブル経済崩壊後４年度から８年度までは、国の経済対策における地方単独事業等の要請もあって地方の決算額は大きく増加したが、その後、国の経済対策に地方単独事業等の要請が盛り込まれなくなった頃から地方の決算額は大きく減少しており、地方においては、地方税収入が伸び悩む一方で地方債の累増に伴う公債費の増加などによる財政状況の悪化により、国が地方財政計画で見込んだ以上に単独事業の投資的経費を抑制する政策が執られてきたことにより、地方財政計画とのかい離が生じていると考えられる。
オ　給与関係経費のかい離は、地方財政計画に計上される職員数が、前年度の計画人員を基に定員合理化などによる増減数を算定して計上されているのに対し、地方公共団体における実際の職員数は、この計画計上人員を上回っていることによると考えられる。

（２）決算額に関するその他の事項

ア　特殊勤務手当について、１６年度における手当数や支給額は地方公共団体によって差異がみられる。１５道府県の普通会計及び公営事業会計を合わせた手当数は３８手当（福岡県）から９６手当（静岡県）、支給額は４億円（鳥取県）から５７億円（大阪府）、６政令指定都市の普通会計及び公営事業会計を合わせた手当数は４７手当（札幌市）から１１０手当（大阪市）、支給額は８億円（千葉市）から９４億円（大阪市）の状況である。また、３３６市町村については、手当数が０で支給額が０円の団体が普通会計で５６、公営事業会計で１０３みられるが、一方、手当数が３０以上の団体が普通会計で８、公営事業会計で７、支給額が１億円以上の団体が普通会計で１６、公営事業会計で５２みられる。
イ　３３６市町村における１６年度の検討を要すると思われる特殊勤務手当は、〔1〕国家公務員においては設けられていない特殊勤務手当が２，５３９手当、支給額１３５億円、〔2〕他の手当又は給料で措置される勤務内容に対して重複の観点から検討を要すると思われる特殊勤務手当が５３４手当、支給額３３億円、〔3〕月額支給等となっている特殊勤務手当が１，４４１手当、支給額９１億円となっている。
ウ　特殊勤務手当以外の諸手当について、１５道府県及び２２６市町村の１７年４月１日現在の制度を国家公務員の制度と比較したところ、自宅所有者に対する住居手当は１５道府県及び１５６市町村、自動車等を使用する場合の通勤手当は１４道県及び１２３市町村で、国の支給月額以上の支給月額となっている。
エ　地方公務員の福利厚生には職員互助組合等を通じて実施されるものが多く、多くの地方公共団体は職員互助組合等に対して補助金を支出している。１６年度における１５道府県の補助金額は１００万円（千葉県）から４９億円（大阪府）であり、３４２市町村については、補助金額が０円の団体が１４あるとともに、１億円以上の団体が２７あり、最高額は大阪市の７３億円である。
オ　職員互助組合等は、職員個人に対して現金等の給付など各種の給付事業を行っており、多くの事業は地方公共団体からの補助金の対象となっている。給付事業の内容は職員互助組合等によって多様であるが、結婚等の祝金、死亡弔慰金、災害見舞金、永年勤続表彰、医療費助成、レクリエーション助成などは多くの職員互助組合等で共通的に実施されている。
カ　健康保険組合を設立して職員に対する医療給付等が行われている１７市では、保険料の市の負担割合が６０．０％から６７．５％となっており、国家公務員や地方公務員の共済組合における５０％の負担割合に比べて高く、市の支出により職員の保険料負担が軽減されている。
キ　病気休暇について、１５道府県及び２２６市町村の１７年４月１日現在の制度を国の制度と比較したところ、病気休暇の期間及び休暇期間中の給与の取扱いが、国の制度と同様に、必要最小限度の期間で９０日を超える場合は給与を半減することとしている団体は５０（全体の２１％）あるが、休暇期間の上限を具体的に規定している団体が多く、その中では９０日としている団体が１４８（全体の６１％）となっている。また、病気休暇から休職に移行した場合の休職者給与の支給期間及び支給割合は、国の制度と同様に、給与の８割相当額を１年間支給することとしている団体は１９６（全体の８１％）となっている。
ク　特別休暇について、１５道府県及び２２６市町村の１７年４月１日現在の制度を国の制度と比較したところ、特別休暇等の数が、国の１７種類より多く設けている団体は２１７（全体の９０％）となっており、国の制度にない様々な特別休暇等を定めている団体が多くみられる。また、国の制度がある特別休暇のうち結婚休暇及び夏季休暇の付与日数については、国の制度と同じ付与日数となっている団体が、結婚休暇で１２３（全体の５１％）、夏季休暇で１３８（全体の５７％）となっている。
　なお、上記の検査結果は、１６年度又は１７年４月１日現在を対象としているものであるが、実地検査の対象とした地方公共団体の中には、１７年度以降に制度を改正して適正化を実施している団体も相当数見受けられる状況である。
　地方財政については、国と地方の信頼関係を維持しつつ、国、地方それぞれの財政健全化を進めるための取組を行うこととされている。そして、以上の検査結果を踏まえ、地方財政計画の計上額と決算額、及び地方公務員に係る特殊勤務手当等、福利厚生事業への支出、病気休暇等の制度については、次の点に留意することが求められる。
ア　地方財政計画額と決算額のかい離の縮小を図るためには、単独事業の地方財政計画額は、地方の決算額などにより地方における標準的な経費の実態を十分に踏まえて計上することが求められる。１７年度及び１８年度の地方財政計画では、かい離の一体的是正として、一般行政経費（単独）の増額及び投資的経費（単独）の減額が実施されているが、今後もかい離を是正するための措置が必要である。
　また、地方財政計画の計上額については、地方の一般行政経費や投資的経費に係る単独事業は、名地方公共団体が自主的に実施するものであるから、地方財政計画で、単独事業に係る経費について積上げにより計上することは困難であるが、地方の決算に関する情報を早期に把握して決算の内容を分析することにより、単独事業に係る標準的な経費の適正な計上に努めることが求められる。
イ　地方公務員に係る特殊勤務手当等、福利厚生事業への支出、病気休暇等の制度については、地方の一般財源に関する事項であり、地方自治の本旨に基づき、各地方公共団体においてその住民の意思に基づいて決定されるべきものである。
　これらの事項については、各地方公共団体において、時代の変化を踏まえて必要性及び妥当性を改めて点検し、住民の理解が得られるものとなるよう見直しを実施するとともに、これらの事項の具体的内容や実施状況等を住民に対してより積極的に開示し公表することが求められる。

　本院としては、今回の検査要請を踏まえ、地方公共団体の決算の状況について、引き続き検査していくこととする。