独立行政法人における政府出資金等の状況について

(ｱ)　

国が直接行っていた事務及び事業を実施するために設立された独立行政法人が国から承継した土地、建物等の財産の価額は、独立行政法人の設立時における時価を基準として、個別法に基づき主務大臣が任命した資産評価委員によって評価され、開始貸借対照表に計上される。そして、この財産の価額の合計額に相当する額が政府出資金とされている。

また、特殊法人等から移行して設立された独立行政法人が国や特殊法人等から承継した資産の価額についても資産評価委員によって評価され、負債の金額と共に開始貸借対照表に計上される。そして、政府出資金の額の算定方法についてみると、承継した資産の価額から負債の金額を差し引いた額とされているものと、承継する以前の特殊法人に対して政府が出資していた額と同額とされているものがある。

(ｲ)　独立行政法人の設立時に承継した資産の状況

国が直接行っていた事務及び事業を実施するために設立された独立行政法人の大部分においては、国から承継した土地及び建物等の固定資産について、固定資産台帳等を整備した上で、その財産の取得に係る財源が政府出資金であると把握しているのが一般的であった。一方、特殊法人等から移行して設立された独立行政法人においては、政府出資に係る資産に加えて、国や特殊法人等において自ら得た収入や借入金等を財源とした資産を承継している場合がある。そこで、特殊法人等から移行して設立された独立行政法人のうち、政府出資金額の算定方法が承継した資産の価額から負債の金額を差し引いた額とされているものが承継した資産について、その取得に要した財源が政府出資金であるか把握しているかを検査したところ、承継した資産のうち、土地、建物等の固定資産についてはその財源が政府出資金であると把握しているのが一般的であったが、流動資産のうち現金預金等については把握されておらず、政府出資金等に見合う現金預金等が含まれているかが明瞭ではない状況が見受けられた。

独立行政法人の設立時に政府出資金を計上している独立行政法人であって国や特殊法人等から現金預金、投資有価証券等を承継した独立行政法人及び勘定数は、47法人93勘定ある(各独立行政法人別の現金預金、投資有価証券等の承継の状況については、巻末別表2参照)。

これらの独立行政法人の設立時及び23年度末における現金預金、投資有価証券等の状況について更に検査したところ、政府出資金見合いとして整理されている承継した現金預金、投資有価証券等について、業務を確実に実施する上で独立行政法人が必要であるとして保有しているにもかかわらず、これらを使用することなく保有している事態や、中期計画において使用目的を定めないまま使用したり、使途等に係る規程等が整備されていないまま運用したりしている事態が見受けられた。

上記の事態について、事例を示すと次のとおりである。

(ｱ)　追加出資の状況

前記のとおり、政府は、必要があると認めるときには、個別法に基づき、独立行政法人に対して追加して出資することができることとされている(以下、政府からの出資のうち、この追加された出資を「追加出資」という。)。検査の対象とした101法人のうち設立後から24年度末までの間に追加出資を受けた独立行政法人は48法人であり、追加出資の額は図表5のとおり計14兆9296億余円となっている。

図表5　追加出資の目的、法人数及び追加出資の額の状況

NUM2-i注(1)

法人数については、複数の目的で追加出資を受けている場合にそれぞれの目的で1法人として集計していることから、追加出資を受けた48法人とは一致しない。

NUM2-i注(2)

③は、追加出資された資金が使用された際に損益計算書における費用に計上されるものであり、⑤は、貸借対照表における資産に計上されるものである。

NUM2-i注(3)

④は、独立行政法人等の統廃合により他の独立行政法人等から資産を承継したことに伴う追加出資であり、土地建物等の個別の固定資産を取得する目的で追加出資を受けたものではない。

NUM2-i注(4)

⑤は、土地や建物、基金の造成(運用資産の取得)といった個別具体的な資産の取得ではなく、独立行政法人が行っている特定の事業を単位として追加出資されたものである。

NUM2-i注(5)

「法人数」に該当する法人の内訳については、巻末別表3を参照

追加出資の目的別にみると、最も多額に上っているのは、「4他の独立行政法人等からの承継による現物出資等によるもの」であり、独立行政法人等の統廃合に伴い政府出資金が増加しているものである。例えば政府が全額出資していた独立行政法人等が解散し、当該独立行政法人等が有していた権利及び義務を他の独立行政法人が承継することとされた場合には、他の独立行政法人が承継する資産の価額から負債の金額を差し引いた額は、政府から他の独立行政法人に追加出資された額とすることとされている。この例としては、国際協力機構が20年度に旧国際協力銀行から海外経済協力業務を承継したことによる7兆3075億余円、福祉医療機構が18年度に年金資金運用基金から承継年金住宅融資等管理回収業務を承継したことによる3兆7264億余円等がある。

(ｲ)　金銭による追加出資の状況

追加出資の形態には、土地、建物等の現物の出資のほかに、現金預金の金銭の出資(以下「金銭出資」という。)がある。金銭出資は、追加出資の目的を踏まえて政府により予算措置が行われ、独立行政法人が当該資金を受け入れるものである。

追加出資を受けた48法人について、追加出資の目的に従って使用している(以下、追加出資の目的に従って使用することを「充当」という。)かを検査したところ、図表6のとおり、24年度末現在で金銭出資に係る資金の全部又は一部が充当されていない事態が8法人で見受けられた。

このうち科学技術振興機構、日本スポーツ振興センター、日本原子力研究開発機構、国立病院機構、国立がん研究センター(先端医療機器整備に充当予定の追加出資)、国立循環器病研究センター(医療クラスター整備工事に充当予定の追加出資)、国立国際医療研究センター及び中小企業基盤整備機構は、各独立行政法人が定めた充当計画に従って25年度以降に充当する見込みとしている。国立がん研究センターの新総合棟(研究所)建築のために金銭出資された資金は、建築候補地における高さ制限等により建築が許可されなかったことから、完成予定時期を遅くとも30年9月に延期する旨の基本構想の変更を行ったことにより、延期された支払時期まで現金預金で保有するとしている。また、国立循環器病研究センターの研究所新築のために金銭出資された資金は、30年度(予定)のしゅん工時まで段階的に充当することとしている。

(ｳ)　追加出資に基づいて取得した資産の管理状況

独立行政法人は、追加出資を受けることにより、資金や土地、建物等の資産を取得したり、当該資金を財源として土地、建物等の資産を取得したりしている。22年の通則法の改正により、通則法第8条第3項において、独立行政法人が保有する資産であって主務省令で定めるものが将来にわたり業務を確実に実施する上で必要がなくなったと認められる場合には、当該財産(不要財産)を処分しなければならないこととされ、通則法第46条の2第1項において、不要財産であって、政府からの出資又は支出に係るものについては、遅滞なく、主務大臣の認可を受けて、これを国庫に納付することとされている。しかし、独立行政法人が追加出資に基づいて取得した資産を不要財産として認定したときであっても、政府出資金を財源とする資産としての管理が十分に行われていない場合には、当該不要財産が政府出資金を財源とした資産であるか、政府出資金以外の自己収入等の財源で取得した資産であるかの判別が困難となり、通則法第46条の2の適用に当たり支障が生ずるおそれがある。このため、政府出資金を財源とした不要財産であっても国庫へ納付されなかったり、政府出資金以外の自己収入等を財源とした不要財産が国庫へ納付されたりする可能性がある。

そこで、追加出資に基づいて資産を取得した(他の独立行政法人等からの承継による取得を除く。)としていた独立行政法人について、これらの資産が追加出資に基づいて取得されたのか、また、追加出資に基づいて取得した資産が不要財産とされた場合には、遅滞なく主務大臣の認可を受けて国庫に納付することが可能であるかなど、当該資産の管理状況を更に検査したところ、資産管理資料等で追加出資に基づいて取得した資産であることが直ちに判明する独立行政法人は、30法人42勘定あった。一方で、追加出資に係る資産か他の財源に係る資産かが判明しない独立行政法人は、図表7のとおり、5法人6勘定見受けられた。その理由については、政府出資金を個々の資産と対応させることができないなど、制度的な要因等によるものと考えられる。

一方、資産管理資料等では管理しておらず、資産を取得した際に作成した支出に関する資料を調査することによって追加出資に係る資産であることが判明する独立行政法人が見受けられ、その内容を示すと次のとおりである。

<事例5>資産を取得した際に作成した支出に関する資料を調査することによって追加出資に係る資産であることが判明する事例

資産管理資料等で追加出資に基づいて取得したものであるかを管理していない独立行政法人においては、資産を処分しようとする際に当該資産が追加出資に基づいて取得されたのか直ちには判明しない場合がある。このような場合には、当該資産に係る取得時期まで遡及して支出に関する資料を調査するための時間を要することで、遅滞なく主務大臣の認可を受けて国庫に納付することに支障が生ずること、さらに、支出に関する資料が保存期間の経過により廃棄されたり、担当者の変更があったりした場合には、追加出資に基づいて取得されたのか判明しないことが懸念される。

(ｱ)　政府出資金の減少の状況

独立行政法人は、前記のとおり、通則法第46条の2第4項の規定に基づき、政府からの出資に係る不要財産を国庫に納付したときは、納付した不要財産の金額に応じて資本金を減少する(以下「政府出資金の減少」という。)こととされている。また、政府以外の者からの出資(以下「民間等出資」という。)に係る不要財産については、通則法第46条の3の規定により、民間等出資に係る不要財産の譲渡により生じた収入の額の範囲内で主務大臣が定める基準により算定した金額を出資者に払い戻すこととされ、払い戻した額と同額の資本金を減少することとされている。したがって、不要財産と認定してこれを処分した場合であっても、その全てが政府出資金の減少につながるものではなく、不要財産のうち政府からの出資に係る資産を不要財産として国庫に納付した場合に、政府出資金の減少につながることになる。なお、この通則法に基づく政府出資金の減少事由に加え、個別法で政府出資金の減少事由が規定されているものがあり、その例として、国又は他の独立行政法人に対して、政府出資に係る権利を承継した場合や、労働者健康福祉機構が、厚生労働大臣の定める療養施設等について譲渡等の処分を行った場合等がある。

検査の対象とした101法人における設立時から24年度末までの間の政府出資金の減少及び国庫納付の状況は、図表8のとおり、通則法を根拠として不要財産を国庫に納付したことにより政府出資金が減少した独立行政法人は、検査の対象とした101法人のうち約半数の46法人となっており、政府出資金の減少額と国庫納付額はそれぞれ1兆円を超えている。また、個別法を根拠として不要財産を国庫に納付したことにより政府出資金が減少した独立行政法人は14法人となっており、政府出資金の減少額と国庫納付額はそれぞれ2兆5000億円を超えている。

(ｲ)　政府出資金の減少に関する通則法の規定の適用状況

通則法第46条の2の規定により政府からの出資に係る不要財産を国庫に納付する場合には、独立行政法人において当該不要財産が政府からの出資に係る資産であると判断することが必要である。そこで、通則法第46条の2の規定を適用することにより政府出資金の減少を行った前記の46法人について、国庫に納付した不要財産を政府からの出資に係る資産と判断した根拠や考え方を検査したところ、必ずしも政府出資金と資産との対応関係が明確ではない独立行政法人も見受けられた。

上記について、これらを態様別に示すと次のとおりである。

①のように、資産を管理するに当たり、個々の資産についての取得財源の情報を保有しており、当該資産が不要財産と認定された際には、この情報に基づき当該不要財産を政府からの出資に係る資産と判断している独立行政法人が最も多い。また、①に含まれる類型として、特殊法人等から移行して設立された独立行政法人においては、特殊法人等から承継した資産の価額から負債の金額を差し引いた額を政府出資金とするなどとされたことから、承継した資産と政府出資金が同額とはならず、便宜的に特殊法人等から承継した資産のうち、負債項目である未払金等の支払財源となる現金預金等を除き、独立行政法人の業務を実施する上で必要となる財産的基礎となる資産(固定資産の土地、建物等がこれに含まれるとしている。)を政府出資金に見合う資産と整理している独立行政法人も見受けられた。

(ｱ)　運営費交付金から振り替えられた資本剰余金に見合う現金預金の会計処理及び保有の状況

独立行政法人が業務を行う上で必要な土地、建物等を借り入れるに当たり契約相手方に差し入れる敷金は固定資産であり、非償却資産である。当該敷金が独立行政法人の財産的基礎を構成すると認め、当該敷金の取得が中期計画の想定の範囲内であり、運営費交付金をその財源に充てたときは、差し入れた金額を運営費交付金債務から資本剰余金に振り替える会計処理が行われる。そして、取得時にこのような会計処理を行った敷金が契約相手方から返戻等されるまでの一連の会計処理は図表9のとおりである。

このように、返戻金の全額を新たに発生する敷金の財源に充てるなどしない限り、当該返戻金の全部又は一部は、独立行政法人の内部に留保されることになる。そこで、運営費交付金から振り替えられた資本剰余金に見合う現金預金の保有の状況について、敷金等の返戻金が内部留保されていないかなどについて検査したところ、23年度末に資本剰余金に見合う現金預金を総額で1000万円以上保有していて、不要財産となる可能性が高い状況となっている独立行政法人及び勘定が、図表10のとおり、6法人7勘定見受けられた。

上記の6法人のうち、国立公文書館、国際交流基金及び科学技術振興機構の3法人は24年度中に不要財産として国庫に納付しており、家畜改良センター、原子力安全基盤機構及び自動車事故対策機構の3法人は資本剰余金に見合う現金預金が独立行政法人の内部に留保されているが、今後、不要財産として国庫に納付することを予定している。

また、家畜改良センターの留保理由をみると、特定独立行政法人災害補償互助会(以下「互助会」という。)に対して、過年度に差し入れた預託金の返戻金となっている。互助会の会員になっていた独立行政法人の数は、互助会の解散後、独立行政法人の統廃合があったことから、23年度末で37法人となっているが、これらのうち20法人は互助会に預託金を差し入れた際に、預託金と同額を負債に属する「資産見返運営費交付金」に計上し、預託金が返戻された際に、当該返戻金と同額を「資産見返運営費交付金」から「資産見返運営費交付金戻入」として収益計上し、年度末に利益処分を行い積立金として整理した上で、中期目標期間の最終年度に上記の返戻金と同額を国庫に納付していた。一方、家畜改良センターを含む4法人は、互助会に預託金を差し入れた際に、当該預託金と同額を運営費交付金債務から資本剰余金に振り替える会計処理をしていたことから、預託金が返戻された際に、その額が損益計算上の収益としては計上されず、当該返戻金を資本剰余金に見合う現金預金として計上して保有することとしたため、中期目標期間の最終年度を経過した後においても、同様に現金預金として独立行政法人内部に留保していた(この4法人のうち、2法人については、22年の通則法改正後に、不要財産として国庫に納付していた。)。

上記の事態について、事例を示すと次のとおりである。

<事例6>返戻金を中期目標期間の最終年度を経過した後においても、現金預金として独立行政法人内部に留保していた事例

(ｲ)　開始貸借対照表に計上された資本剰余金に見合う現金預金等の保有の状況

特殊法人等から移行して設立された独立行政法人が承継する資産は、主務大臣が任命した資産評価委員によって、独立行政法人の設立時の時価を基準として評価される。そして、大部分の独立行政法人においては、このような手続を経て評価された資産の価額から当該独立行政法人が承継する負債の金額を差し引いた額を政府出資金として整理しており、当該独立行政法人の設立時点における財務状況を示す開始貸借対照表には、資本剰余金は計上されない。一方、一部の独立行政法人においては、特殊法人の解散時における政府出資金が基本的にそのまま引き継がれ、当該独立行政法人の開始貸借対照表の純資産には、政府出資金を資本金とし、これに加えて、上記のような手続を経て評価された資産の価額から当該独立行政法人が承継する負債の金額を差し引き、更に政府出資金を差し引いた額を資本剰余金として計上している独立行政法人もある。

資本剰余金が貸借対照表に計上される時期が、このような一部の独立行政法人のように開始貸借対照表の作成時であるか、あるいは大部分の独立行政法人のように、開始貸借対照表の作成時より後の時期であるかによって、当該資本剰余金に見合った資産及びその資産の取得財源の把握の困難さが大きく異なっている。まず、資本剰余金が開始貸借対照表の作成時より後の貸借対照表に計上される場合については、資本剰余金が計上されるのは、主として、独立行政法人が設立された後に、その財産的基礎を構成するものとして、国から施設整備費補助金等の交付を受けて非償却資産を取得したときが想定される。この場合は、当該補助金等の交付を受けた時に負債である預り補助金に計上し、非償却資産を取得した時に預り補助金を資本剰余金に振り替えることとなる。したがって、当該資本剰余金に見合った資産及びその資産の取得財源を把握することは容易であると考えられる。一方、資本剰余金が開始貸借対照表の作成時に計上される場合については、資本剰余金が開始貸借対照表の作成時より後の貸借対照表に計上される場合とは異なり、負債から振り替えて計上されるのではなく、直接資本剰余金に計上されるため、資本剰余金見合いの資産を特定することは困難な場合がある。また、特殊法人等から移行して設立された独立行政法人においては、政府出資に係る資産に加えて、国や特殊法人等において自ら得た収入や借入金等を財源とした資産を承継している場合があり、当該資産を資本剰余金見合いの資産と整理したとしても、通則法第46条の2の規定により不要財産を国庫に納付するに先立って、当該資産の財源が政府からの出資又は支出に係る資産であると判断するためには、当該資産の承継前に遡って、解散した特殊法人が作成した資産管理資料等で確認する必要があると考えられる。

そこで、資本剰余金が開始貸借対照表に計上されている独立行政法人について、当該資本剰余金と資産の対応関係について検査したところ、資本剰余金に見合う資産には現金預金、投資有価証券、固定資産等があると整理していた。しかし、資本剰余金に見合う個別の資産について、どのような財源により取得したものかを把握していなかったことから、このような整理の内容が合理的であるか十分に確認できない独立行政法人が次のとおり見受けられた。

<事例7>承継に伴い資本剰余金として保有する現金預金及び有価証券について、財源や保有目的が確認できない事例

このように、資産の取得財源が政府からの出資又は支出であるのか自己収入であるのかが不明である場合には、通則法第46条の2の適用に当たり支障が生ずるおそれがある。このため、将来、当該資産を不要財産として認定した場合に、政府からの出資又は支出に見合う不要財産であっても国庫へ納付されなかったり、自己収入を財源として取得した資産が不要財産とされ国庫へ納付されたりする可能性がある。