平成25年度決算検査報告
【改善の処置を要求し及び是正改善の処置を求めたものの全文】
レクリエーションの森における管理経営及び国有林野の貸付等について
（平成26年10月21日付け 林野庁長官宛て）
標記について、下記のとおり、会計検査院法第36条の規定により改善の処置を要求し、及び同法第34条の規定により是正改善の処置を求める。
記
貴庁は、国有林野事業の一環として、自然景観等の現況及び将来の見通し、地域の要請等を勘案して、国民の保健・文化・教育的利用に供する施設又は森林の整備を特に積極的に行うことが適当と認められる国有林野を「レクリエーションの森」（以下「レク森」という。）として選定しており、選定されたレク森は、平成25年度末時点で1,080か所387,659.3haとなっている。そして、貴庁は、レク森において、遊歩道等の施設の整備等を行うなどして、これらを国民の保健休養の用に供しているほか、地元地方公共団体等から、国有林野を遊歩道等の施設の用に供する旨の申請を受けるなどした場合には、当該国有林野の使用許可又は貸付け（以下「貸付等」という。）を行っている。
森林管理局長は、国有林野をレク森として選定した場合には、「レクリエーションの森の管理経営について」（昭和48年48林野管第173号林野庁長官通知。24年12月改正。以下「管理経営通知」という。）等に基づき、国有林野を計画的かつ適切に国民の保健休養の用に供するために、それぞれのレク森について、施設の設置その他国有林野の利用に関する具体的な方針を定めた管理経営方針書（以下「方針書」という。）を速やかに作成することとなっている。そして、森林管理局長は、施設の整備状況を年度ごとに把握して、毎年度末に当該年度の整備状況を方針書に整理追記したり、レクリエーション需要の動向等に変動があった場合には、方針書に記載された利用に関する具体的な方針を変更したりすることなどとなっている。
昭和48年にレク森の制度が創設されてから相当期間が経過し利用者の需要動向等が大きく変化したことなどから、貴庁は、「「レクリエーションの森」のリフレッシュ対策の実施について」（平成17年17林国業第13号林野庁長官通知。平成24年12月改正。以下「リフレッシュ通知」という。）等を発している。これらによれば、それまでの量的充足を重視する在り方から、利用者の需要動向等に即した質的向上を重視する在り方へと管理経営の方針の転換を図ることとして、選定したレク森について、廃止を含めた区域の変更、統合等の設定の見直しを行うとともに、レク森の景観対策や施設の整備等の質的向上を図るための取組を推進することとされている（以下、これらを合わせて「リフレッシュ対策」という。）。
そして、リフレッシュ対策として、森林管理局長は、全てのレク森を対象に設定の見直しを行うこととなっており、その利用が著しく低位で設定を継続する必要性が低いと認められる場合には、原則として当該レク森を廃止するなどとなっている。なお、レク森の数は、17年4月1日時点の1,253か所から25年度末時点には1,080か所に減少している。また、リフレッシュ通知の発出に合わせて管理経営通知が改正され、これにより、レク森における利用者の推移等の需要動向等を予測し、重点的に推進すべき施策等の質的向上を図るための取組を方針書に記載することとなっている。
国有林野の貸付等を行う場合の取扱いについては、国有林野の管理経営に関する法律（昭和26年法律第246号。24年6月改正。以下「管理経営法」という。）、国有林野管理規程（昭和36年農林省訓令第25号。25年3月改正）、「国有林野の貸付け等の取扱いについて」（昭和54年54林野管第96号林野庁長官通知。25年3月改正。以下「貸付等取扱通知」という。）等により定められている（以下、これらの法令及び貸付等取扱通知等を合わせて「国有林野管理法令等」という。）。
レク森における国有林野の貸付等は、国有林野管理法令等によれば、地方公共団体が営利を目的とせずに設置する道路、遊歩道、公衆便所等の用に供する場合を除いて、原則として、有償の貸付等の手続によることとされている。また、貴庁は、15年5月の貸付等取扱通知の改正において、無償の貸付等の対象とすることができる用途から駐車場（道路の附属物を除く。）や休憩所等を除外するなどの見直しを行うとともに、経過措置として、15年5月31日時点で無償で貸し付けるなどしているものが、当該改正により無償の貸付等の対象に該当しなくなった場合には、有償化に向けた継続的な折衝を行うよう努め、その折衝期間中は従前の例によることができるとし、その後の貸付等取扱通知の改正においても同様の取扱いとしている。
（検査の観点及び着眼点）
国有林野の管理経営の方針が10年に林産物の供給に重点を置いたものから公益的機能の維持増進を旨とするものへと転換されて以降、レク森の活用を推進することは、管理経営法の規定に基づいて策定された国有林野の管理経営に関する基本計画における保健、レクリエーション及び文化機能を担う施策の一つとなっているところである。
そこで、本院は、合規性、効率性、有効性等の観点から、レク森において、管理経営通知等に従って管理経営が計画的かつ適切に行われているか、設定の見直しや質的向上を図るための取組等が効率的かつ効果的に行われているか、レク森の施設の用に供する国有林野の貸付等は、国有林野管理法令等に従って適正に行われているかなどに着眼して検査した。
（検査の対象及び方法）
検査に当たっては、25年度末時点でレク森に選定されている1,080か所387,659.3ha（国有財産台帳価格相当額（注1）697億9116万余円）を対象として、貴庁から調書の提出を受け、その内容を分析するとともに、上記1,080か所のうち、119か所63,886.2haについては、7森林管理局（注2）及び37森林管理署等（注3）において、方針書、国有林野貸付使用・共用林野台帳等の書類により会計実地検査を行った。
（検査の結果）
検査したところ、次のような事態が見受けられた。
レク森1,080か所のうち、レク森の選定時から方針書が作成されていないままとなっているレク森が16か所見受けられた。また、方針書が作成されているレク森1,064か所のうち、リフレッシュ通知の発出以降も方針書が変更されず、同通知に従った重点的に推進すべき施策等が記載されていないレク森が490か所見受けられた。そして、これらの中には、レク森の選定時に作成された方針書が一度も変更されないままとなっているレク森も126か所見受けられた。
また、方針書が作成されているレク森1,064か所のうち、各森林管理局が適時適切にレク森の実態を把握していなかったことなどから、〔1〕 現状では設置されていない施設が方針書に記載されたままとなっているレク森が308か所、〔2〕 方針書に記載されていない施設の貸付等が行われているレク森が97か所見受けられた（表1参照）。
| 森林管理局名 | 作成 | 未作成 | |||||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| リフレッシュ通知の発出以降に変更又は作成が行われているレク森注（1） | リフレッシュ通知の発出以降も変更が行われていないレク森 | 計 | |||||||||||
| うちレク森選定以降一度も変更されていないレク森 | |||||||||||||
| 〔1〕に該当 | 〔2〕 に該当 | 〔1〕に該当 | 〔2〕 に該当 | 〔1〕に該当 | 〔2〕 に該当 | 〔1〕に該当 | 〔2〕 に該当 | ||||||
| 北海道森林管理局 | 125 | 21 | 5 | 118 | 32 | 8 | 0 | 0 | 0 | 243 | 53 | 13 | 1 |
| 東北森林管理局 | 9 | 5 | 0 | 186 | 58 | 3 | 35 | 12 | 1 | 195 | 63 | 3 | 5 |
| 関東森林管理局 | 102 | 40 | 20 | 168 | 54 | 26 | 87 | 22 | 12 | 270 | 94 | 46 | 10 |
| 中部森林管理局 | 133 | 34 | 9 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 133 | 34 | 9 | 0 |
| 近畿中国森林管理局 | 128 | 15 | 15 | 1 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 129 | 15 | 15 | 0 |
| 四国森林管理局 | 49 | 27 | 3 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 49 | 27 | 3 | 0 |
| 九州森林管理局 | 28 | 11 | 3 | 17 | 11 | 5 | 4 | 4 | 3 | 45 | 22 | 8 | 0 |
| 計 | 574 | 153 | 55 | 490 | 155 | 42 | 126 | 38 | 16 | 1,064 | 308 | 97 | 16 |
上記の事態について、事例を示すと次のとおりである。
＜事例1＞
東北森林管理局下北森林管理署管内の恐山・薬研自然観察教育林の管理経営方針書は、昭和55年に作成されており、既設の施設及び今後整備する計画となっている施設の計23施設（17.6ha）が記載されるなどしていた。
しかし、これら23施設のうち、4施設（1.0ha）が既に廃止されていたり、8施設（4.6ha）が実際には整備されていなかったりしているのに、同方針書は、この実態に即して変更されておらず、平成25年度末時点においても、記載内容が昭和55年の作成時と全く同じとなっていた。
レク森1,080か所のうち、リフレッシュ通知の発出以降に方針書が作成された9か所を除く1,071か所の設定の見直しの状況についてみると、関係資料が残されていないなどのため、設定の見直しを行ったことが確認できないレク森が259か所見受けられた。また、上記のレク森1,071か所における利用者数をみると、多くのレク森については利用者数が把握されていない状況となっているが、利用者数が把握されているレク森のうち、25年度において、レクリエーション目的の利用者がいないレク森が14か所見受けられた。そして、これらの中には、レク森の主たる施設であるスキー場等が営業休止となるなど、現状のままでは設定を見直す必要があると認められるレク森が7か所見受けられた（表2参照）。
表2 現状のままでは設定を見直す必要があると認められるレク森
| 森林管理局名 | レク森の名称 | 利用者がいない期間 | 利用者がいない理由 | 設定の見直し | |
| 実施時期 | 結果 | ||||
| 東北森林管理局 | 赤倉スキー場野外スポーツ地域 | 平成 12年度～ |
主たる施設であるスキー場のゲレンデ敷として貸し付けていた国有林野の売却 | 実施が確認できない | ＼ |
| 鳴子野外スポーツ地域 | 14年度～ | 主たる施設であるスキー場の閉鎖 | 実施が確認できない | ＼ | |
| 志津スキー場野外スポーツ地域 | 7年度～ | 主たる施設であるスキー場の営業休止 | 実施が確認できない | ＼ | |
| 関東森林管理局 | 石津スポーツ林野外スポーツ地域 | 23年度～ | 主たる施設であるセミナーハウスの廃止 | 19年 | 現状維持 |
| 表万座スキー場野外スポーツ地域 | 23年度～ | 主たる施設であるスキー場の営業休止 | 19年 | 現状維持 | |
| 三宅島森林スポーツ林 | 12年度～ | 自然災害の発生に伴う森林の枯死等 | 18年 | 区域縮小 | |
| 中部森林管理局 | スケガ谷風致探勝林 | 18年度～ | 主たる施設であるキャンプ場の営業休止 | 23年 | 現状維持 |
上記のレク森1,071か所のうち、重点的に推進すべき施策等が方針書に記載されておらず、質的向上を図るための取組が行われていないレク森が754か所見受けられた。
また、何らかの施策等が方針書に記載されているレク森317か所の質的向上を図るための取組の実施状況についてみると、方針書に記載されたレク森の景観対策や施設の整備等の施策等に係る取組の一部を実施していないレク森が138か所見受けられた。さらに、レク森の利用者数等を地元地方公共団体等に聴取するなどして需要動向等を把握した上で施策等を策定していたレク森は63か所にとどまっており、多くのレク森で需要動向等の把握を行わないまま施策等の策定が行われていた。
貴庁が25年4月1日時点でレク森の施設の用に供している国有林野の有償の貸付等は2,491件79,838,377m2、無償の貸付等は2,865件16,390,500.6m2となっている。
そこで、レク森の施設の用に供している国有林野の貸付等についてみたところ、次のような事態が見受けられた。
国有林野管理法令等において、無償の貸付等の対象とはされていないにもかかわらず無償の貸付等を行っていたものが100件494,650.2m2、また、貸付等の手続を行うことなく、無償で国有林野を使用させていたものが11件54,902.4m2見受けられた。
上記の事態について、事例を示すと次のとおりである。
＜事例2＞
関東森林管理局利根沼田森林管理署は、同署管内の武尊自然休養林において、みなかみ町に対して、平成25年度末時点で、キャンプ場敷として1件9,402m2の国有林野を無償で貸し付けている。
しかし、キャンプ場敷は、国有林野の管理経営に関する法律等において、無償の貸付けの対象とはされていない用途であった。
15年5月の貸付等取扱通知の改正から約10年が経過しているが、依然として583件2,480,464.5m2が経過措置の対象となっている。
上記583件のうち、508件2,240,168.5m2については、各森林管理署等において、当該貸付等は経過措置の対象に該当しないと独自に判断するなどして、有償化に向けた折衝が行われていなかった。
また、各森林管理署等において、有償化に向けた折衝を行ったとしている75件240,296m2の貸付等のうち、25年3月から26年3月までの間に有償化の協議が整った23件17,667m2を除いた52件について、折衝の状況を確認したところ、複数回の折衝を行った事実を書面の記録により確認できたものは1件22,962m2となっており、これ以外の経緯については不明となっていた。
（改善及び是正改善を必要とする事態）
管理経営通知等に従ってレク森の管理経営が計画的かつ適切に行われていない事態、リフレッシュ対策の実施について、設定の見直しが十分に行われていなかったり、質的向上を図るための取組等が行われていなかったりしている事態は、いずれも適切ではなく、改善を図る要があると認められる。
また、国有林野の貸付等が国有林野管理法令等に従って適正に行われていない事態は適切ではなく、是正改善を図る要があると認められる。
さらに、経過措置の対象としている無償の貸付等について、有償化に向けた継続的な折衝等を行っていない事態は適切ではなく、改善を図る要があると認められる。
（発生原因）
このような事態が生じているのは、次のようなことなどによると認められる。
前記のとおり、貴庁が選定しているレク森の数は、25年度末時点において1,080か所に上っている。したがって、レク森の管理経営を計画的かつ適切に行ったり、国有林野の貸付等を適正に行ったりすることはもとより、限られた人員で利用者の需要動向等に即した質的向上を図っていくためには、リフレッシュ対策を効率的かつ効果的に行う必要がある。
ついては、貴庁において、レク森の管理経営等が適切に行われるよう、次のとおり改善の処置を要求し及び是正改善の処置を求める。