第1　補正予算の執行状況等について

国の予算は、内閣により作成され、国会に提出されている。予算には、国の1会計年度における一切の支出である歳出とその財源となるべき一切の収入である歳入の全てが編入されることとなっている。そして、各府省等は、予算が成立したときは、国会の議決のとおりに内閣から配賦された予算に従って、国の各般の需要を満たすための様々な支出等を行っている。

予算は歳出及び歳入の見積りであるため、予算作成後の事情の変更により、既定の予算に計上された経費に不足が生じたり、新規に経費が必要となったりすることがある。このため、財政法（昭和22年法律第34号）第29条の規定によれば、内閣は、法律上又は契約上国の義務に属する経費の不足を補うほか、予算作成後に生じた事由に基づき特に緊要となった経費の支出等に必要な予算の追加を行う場合等に限り、既定の予算を変更する補正予算を作成し、これを国会に提出することができるとされている。そして、補正予算は、国会の議決を経て成立した後は既定の予算と一体として執行される。

また、財政法第12条の規定によれば、各会計年度における経費はその年度の歳入をもって支弁しなければならないとされているため、補正予算において歳出を追加するには、当該年度中の予算においてその財源を確保する必要がある。

補正予算は、財政法が施行された昭和22年度以降毎年度作成されている。1会計年度中に複数回の補正予算が作成されたこともあり、平成元年度から27年度までの間には、一般会計で計42回（国会に提出されたものの、成立に至らなかったものを除く。以下同じ。）、特別会計で計41回作成されている。

毎年度の補正予算における予算の追加額（以下、このうち歳出予算に係るものを「歳出追加額」といい、歳入予算に係るものを「歳入追加額」という。）及び当該予算の修正減少額（以下、このうち歳出予算に係るものを「歳出修正減少額」といい、歳入予算に係るものを「歳入修正減少額」という。）の推移は図表1及び図表2のとおりであり、歳出追加額は年度によって大きく増減していて、最も多額である21年度は世界的な金融危機（リーマン・ショック）を背景に50兆0403億余円（一般会計22兆2042億余円、特別会計27兆8361億余円）となっており、次いで23年度、10年度の順に多額となっている。

また、歳入追加額は、歳出追加額と同様に推移していて、歳出追加額と同様に21年度が54兆5800億余円（一般会計23兆4467億余円、特別会計31兆1333億余円）と最も多額となっており、次いで23年度、10年度の順に多額となっている。

そして、歳出追加額から歳出修正減少額を差し引いた歳出純増減額及び歳入追加額から歳入修正減少額を差し引いた歳入純増減額をみると、いずれもほとんどの年度で増額となっており、補正予算によって当初予算よりも歳出予算額及び歳入予算額の規模が拡大する傾向となっていて、特に歳出追加額と歳入追加額のいずれもが多額である10、21、23各年度は、上記の歳出純増減額及び歳入純増減額も一般会計、特別会計ともに多額となっている。

図表1　歳出追加額等の推移

図表2　歳入追加額等の推移

我が国の財政の健全化が喫緊の課題となっており、予算の効率的、効果的な執行がとりわけ求められている中で、前記のとおり、補正予算は毎年度作成されており、歳出追加額が多額となっている年度もある。また、ほとんどの年度で補正予算によって歳出予算額及び歳入予算額の規模が拡大する傾向となっている。

そこで、本院は、有効性等の観点から、補正予算に計上された多額の歳出追加額の執行状況はどのようになっているか、また、その財源はどのように確保されているかなどに着眼して検査した。

本院は、元年度から27年度までの間の補正予算に係る歳入追加額計451兆3634億余円（一般会計205兆4547億余円、特別会計245兆9086億余円）及び歳出追加額計377兆5277億余円（同189兆4042億余円、同188兆1234億余円）並びに歳入修正減少額計227兆9144億余円（同76兆2902億余円、同151兆6241億余円）及び歳出修正減少額計187兆2611億余円（同60兆2396億余円、同127兆0215億余円）を対象として、予算の作成に関する事務をつかさどる財務本省において補正予算の作成状況等について説明を聴取するとともに、7府省等（注1）において補正予算の執行状況等について説明を聴取するなどして会計実地検査を行った。さらに、決算等の国の財政状況に関する書類を分析したほか、7府省等から24年度から26年度までの間の補正予算の執行状況に係る調書の提出を受け、その内容を確認するなどの方法により検査した。

（注1）

7府省等　　内閣官房、内閣府（宮内庁、公正取引委員会及び警察庁を除く。）、財務省（税関（沖縄地区税関を含む。）及び国税庁を除く。）、厚生労働省、農林水産省、経済産業省、国土交通省

元年度から27年度までの間の歳出追加額の状況について、補正予算に関連する主な社会、経済等の情勢や政府における主な経済対策の状況と併せてみると図表3のとおりであり、27年間の合計額は、一般会計で189兆4042億余円、特別会計で188兆1234億余円となっている。

ア　一般会計の歳出追加額の状況

イ　特別会計の歳出追加額の状況

ア　7府省等における補正予算の執行状況

これら7府省等の補正追加額について、27年4月末時点における支出負担行為（支出の原因となる契約その他の行為）及び支出（実際の現金の支払）の状況をみると図表5のとおりであり、補正予算が成立した翌年度に繰り越されてから支出されているものが、24年度は5302億余円、25年度は1兆0979億余円あった。

(イ)　7府省等の補正追加額に係る繰越しの状況

(ア)　事業内容別の執行状況

(イ)　基金等の執行状況

前記のとおり、補正予算において歳出の追加を行うためには、当該年度中の予算においてその財源を確保する必要がある。また、歳入が予算を下回ることが見込まれた場合にも、その減少分を補うための財源を確保する必要がある。補正予算において財源を確保するには、新たな歳入を見込む方法（歳入予算の追加）のほか、既定の予算に計上されていた経費を修正減少させて、当該経費に充てられていた財源を用いる方法（歳出予算の修正減少）がある。

ア　一般会計の補正予算における財源の状況

歳入追加額のうち税収は、その年度の税収（租税及印紙収入）が既定の歳入予算額を上回ることが見込まれた場合におけるその増加分である。また、前年度剰余金受入は、前年度の歳入歳出決算上生じた剰余金のうち使途が特定されている翌年度繰越事業に係る財源等を除いた額（純剰余金）である。そして、新たな国の債務を生じさせるものではないこれらの税収や前年度剰余金受入が27年間の財源額全体に占める割合は22.9％となっている。

これらの税収や前年度剰余金受入のほか、その他の収入を加えても補正予算の歳出追加額を賄えなかった場合等には、「やむを得ざる措置」（第174回国会における財務大臣の財政演説（平成22年1月18日）等）等として国債の追加発行である公債金により財源を確保しており、その額は、27年間で計124兆3490億余円（財源の額全体の46.8％）と多額となっていて、特に歳出追加額の規模が大きかった10、21、23各年度には10兆円を超えており、新たな国の債務が生じていた。

なお、前記の純剰余金は、財政法第6条の規定によれば、他の法律の規定がない限りその2分の1を下らない金額は公債又は借入金の償還財源に充てなければならないとされているが、3、4、7、12、13、15、23各年度においては、純剰余金の処理に関する特例を法律で定めることにより、その全額を補正予算において追加された経費の財源に充てている。これは、税収等では補正予算において必要な財源を賄えなかった場合には、将来への借金である公債金によってその財源を賄う必要が生じてくるところ、これを極力抑制するために、純剰余金の全額を補正予算の財源として活用することとしたものであるとされている。

一方、歳出修正減少額は計60兆2396億余円と財源の額全体の22.7％を占めている。このうち国債費が計25兆8437億余円と歳出修正減少額の約4割（財源の額全体の9.7％）を占めているが、これは、金利の低下等に伴い公債利子等の支払が既定の歳出予算額を下回ったことなどによるもので、特に20年度以降は毎年度1兆円以上の歳出修正減少額が計上されている。次いで、地方交付税交付金が計15兆5846億余円と同約3割（同5.9％）を占めているが、これは、特別会計に関する法律第24条等の規定に基づき、国税の一定割合の額等を交付税及び譲与税配付金特別会計（以下「交付税特会」という。）に繰り入れるとされているものが、税収の減少に伴って減少したことによるもので、税収に多額の歳入修正減少額が計上された21年度（税収の歳入修正減少額9兆3620億円）や10年度（同8兆3770億円）には、地方交付税交付金の歳出修正減少額もそれぞれ2兆9514億余円、2兆4369億余円と多額となっている。

元年度から27年度までの間の特別会計の補正予算において確保された財源の額の推移をみると図表10のとおりであり、27年間の財源の額は計372兆9301億余円となっていて、国債特会及び交付税特会の2特別会計で全体の70.1％を占めている。

国債特会では、計227兆8552億余円（財源の額全体の61.1％）の財源の額が確保されている。国債特会では、前記のとおり、毎年度の補正予算において、前年度の決算において判明した実際の前倒債の発行状況に応じて現年度の借換国債の発行額を追加するなどの所要の修正を行っている。これに伴い、現年度の財源についても、前年度の前倒債未発行額の分が現年度の歳入修正減少額に計上されるとともに、これに見合う額が現年度に新たに発行される借換国債の分として歳入追加額に計上されるなどしている。また、前記のとおり、国債の償還額についても、前倒債を財源とする額等が歳出修正減少額に計上されるとともに、これに見合う現年度の借換国債を財源とする額が歳出追加額に計上されるなどしている。そして、前年度の財政事情等によっては前倒債未発行額が多額となって、現年度の国債特会の歳入追加額や歳出修正減少額も多額となるが、こうした場合には、同時に歳入修正減少額や歳出追加額も多額となる。このように、国債特会では多額の歳入追加額や歳出修正減少額が計上されて、両者から成る財源の額も多額となっているが、これは国債特会の実質的な財源の確保につながっているものではない。

交付税特会では、計33兆7104億余円（財源の額全体の9.0％）の財源の額が確保されており、前記のとおり、国税の一定割合の額等を一般会計から交付税特会に繰り入れるとされていることから、一般会計において税収が増額となった際には、交付税特会に繰り入れられる額も増加し、交付税特会の歳入追加額も増額されている。一方、一般会計において税収が減額になった際には、交付税特会の歳入が修正減少されることになるが、別途これを補填するための財政措置が講じられることがあり、これに伴って交付税特会の歳入も別途追加されることがある。そして、交付税特会において確保された財源の額が最も多額であった21年度は、一般会計における税収の減額に伴って上記国税の一定割合の額として交付税特会に繰り入れられる額も2兆9514億余円減少したが、一般会計において別途同額を措置して交付税特会に繰り入れて、交付税特会においても同額を歳入追加額に計上するなどしたことから、確保された財源の額も3兆1421億余円と多額となっている。

前記のとおり、一般会計においては、税収等では補正予算の歳出追加額等を賄えなかった場合等に、公債金により財源を確保している。そこで、各年度の歳入予算額における公債金の状況をみると図表11のとおりであり、元年度から27年度までの27年度間のうち17か年度において、公債金の額は当初予算よりも補正予算による変更後の予算（以下「補正後予算」という。）において増加していて、補正予算による増加額が最も大きかった21年度は、公債金の額は20兆1610億円増の53兆4550億円となっていた。そして、これにより同年度の公債依存度は、当初予算における37.6％から52.1％となり状況は悪化した。このように、当初予算よりも補正後予算の方が公債依存度が上昇する年度が多い状況となっていて、21年度のほか、23、24両年度においても公債依存度が50％を超える状況となっていた。

公債金の区分別にみると、補正予算によって公債金の総額が減少又は変わらなかった年度であっても建設国債（注6）の額は毎年度増加していた。これは、前記のとおり、税収等では歳出追加額を賄えずその財源を公債金によって確保している中で、補正予算によって建設国債を充てることができる公共事業費等が増加した場合等には、建設国債を発行して当該公共事業費等の財源を賄っていることなどによるとされている。

しかし、建設国債を発行してもなお補正予算の財源が不足する場合には、特例国債（注7）の発行を増加させることにより財源を確保しており、特に、歳出追加額が最も多額であった21年度は、特例国債の増加額も12兆7290億円と多額となっていた。そして、このように当初予算よりも補正後予算の方が特例国債の額が増加していたのは、計9か年度となっていた。

さらに、2、23、24各年度のように、臨時特別公債（注8）や復興債、年金特例公債（注9）といった、いわゆるつなぎ公債を発行して補正予算の財源を確保していることもあった。

（注6）

建設国債　　財政法第4条第1項ただし書の規定に基づき公共事業費、出資金及び貸付金の財源に充てるために、予算をもって国会の議決を経た金額の範囲内で一般会計において発行される公債

（注7）

特例国債　　公債の発行の特例に関する各法律の規定に基づき税収等に加えて建設国債を発行してもなお不足する歳出の財源を調達するために、予算をもって国会の議決を経た金額の範囲内で一般会計において発行される公債

（注8）

臨時特別公債　　「湾岸地域における平和回復活動を支援するため平成2年度において緊急に講ずべき財政上の措置に必要な財源の確保に係る臨時措置に関する法律」（平成3年法律第2号）に基づき、湾岸平和基金への資金拠出に必要な財源となる税収等が入るまでのつなぎとして、予算をもって国会の議決を経た金額の範囲内で一般会計において発行される公債

（注9）

年金特例公債　　「財政運営に必要な財源の確保を図るための公債の発行の特例に関する法律」（平成24年法律第101号）に基づき、基礎年金の国庫負担の追加に伴い見込まれる費用の財源となる税収が入るまでのつなぎとして、予算をもって国会の議決を経た金額の範囲内で一般会計において発行される公債