中心市街地の活性化に関する施策に関する会計検査の結果について

国は、地方創生の推進という政策目標の達成のために、中心市街地の活性化に関する法律（平成10年法律第92号。以下「中心市街地活性化法」という。）に基づき、中心市街地の活性化を総合的かつ一体的に推進する施策として、市町村が作成する中心市街地の活性化に関する施策を総合的かつ一体的に推進するための基本的な計画（以下「基本計画」という。）の認定及び支援を実施している。そして、中心市街地における都市機能の増進及び経済活力の向上を図ることが中心市街地の活性化になることから、各市町村は認定された基本計画（以下「認定基本計画」という。）に記載された事業（以下「認定事業」という。）を実施して中心市街地の活性化に取り組んでいる。

中心市街地の活性化の意義及び目標や国が実施すべき施策に関する基本的な方針等は、中心市街地活性化法第8条第1項の規定に基づき定められた「中心市街地の活性化を図るための基本的な方針」（平成18年9月閣議決定。以下「基本方針」という。）に定められている。基本方針は、これまで必要に応じて一部を変更する閣議決定が行われてきており、28年4月1日に変更された基本方針の前文は、次のように記述されている。

ア　中心市街地活性化法等の改正の経緯

イ　地域活性化施策を実施する国の機関

ウ　18年10月報告の概要

17年12月に旧法、都市計画法及び大店立地法のいわゆるまちづくり三法の見直しに関する最終取りまとめが公表されるといった状況の中で、18年5月に制定された中心市街地活性化法に基づく中心市街地の活性化を図るための仕組みについて示すと、図表1-1のとおりである。

旧法の改正により、中心市街地の活性化に関する施策を総合的かつ効果的に推進するために、18年8月に、内閣に中心市街地活性化本部が設置され、その長に内閣総理大臣を充てることとされた。そして、中心市街地活性化本部は、基本方針の案の作成に関すること、認定の申請がされた基本計画についての意見に関すること、基本方針に基づく施策の実施の推進に関すること、中心市街地の活性化に関する施策で重要なものの企画及び立案並びに総合調整に関することをつかさどることとされた。

旧法によれば、主務大臣は、中心市街地における市街地の整備改善及び商業等の活性化の一体的推進に関する基本的な方針を定めなければならないとされていたことから、国土交通大臣や経済産業大臣等の主務大臣が基本的な方針を定めていた。しかし、旧法の改正により、中心市街地の活性化について、国全体で取り組むために、国が基本方針を定めなければならないとされた。また、内閣総理大臣は、中心市街地活性化本部が作成した基本方針の案について閣議の決定を求めなければならないこととされ、閣議の決定があったときは、遅滞なく、基本方針を公表しなければならないこととされた。これらに基づき、中心市街地の活性化を総合的かつ一体的に推進するために、国における推進体制の整備や国の支援措置等に関する基本方針が18年9月に閣議決定された。そして、内閣府は、市町村が基本方針に基づいて基本計画を作成等することができるように、同月に中心市街地活性化基本計画認定申請マニュアル、24年3月に中心市街地活性化基本計画フォローアップ実施マニュアルを定めている（以下、基本方針、中心市街地活性化基本計画認定申請マニュアル及び中心市街地活性化基本計画フォローアップ実施マニュアルを合わせて「基本方針等」という。）。

旧法によれば、市町村は、市街地の整備改善及び商業等の活性化の一体的推進に関する基本的な計画を作成することができ、作成した場合は主務大臣に送付することとされていたが、旧法改正後の中心市街地活性化法に基づき、市町村は、基本計画を作成し、申請して内閣総理大臣の認定を受けることができることとされ、国は、中心市街地の活性化を効果的かつ効率的に推進するために、認定基本計画に基づく取組に対して重点的な支援を実施することとしている。

基本方針等によれば、基本計画の作成に当たり、市町村は、各種事業等との連携、調整等を図る必要があり、また、中心市街地の活性化のために行われる様々な取組が総合的かつ一体的に進められるようにするために、市町村の関係部局間の連携を密に図ることが必要とされている。そして、基本計画には、市町村の中心市街地活性化に係る事業を担当する関係部局を統括する組織（以下「中活課室」という。）、市町村の中心市街地活性化を担当する関係部局で構成される庁内の連絡調整のための会議等（以下「市連絡調整会議」という。）の設置状況等について記載することとされた。中活課室には、中心市街地の活性化を専門に担当する組織（以下「専担課室」という。）と他の業務を兼務する組織（以下「兼務課室」という。）がある。内閣府によると、中活課室及び市連絡調整会議は、基本計画の作成及び認定後もその実施やフォローアップ等のPDCAサイクルにおいて市町村の中心市街地活性化を担当する関係部局間の連携を密にする役割が期待されることから、認定基本計画期間中及び認定基本計画期間終了後においても活動を継続することが望ましいとされている。

中心市街地活性化法によれば、内閣総理大臣による基本計画の認定基準は、①基本方針等に適合するものであること、②当該基本計画の実施が当該市町村における中心市街地の活性化の実現に相当程度寄与するものであると認められること及び③当該基本計画が円滑かつ確実に実施されると見込まれるものであることとされている。そして、内閣総理大臣は、基本計画について認定したときは、遅滞なく、その旨を当該市町村に通知しなければならないとされており、認定の通知を受けた市町村は、遅滞なく都道府県等に認定基本計画の写しを送付するとともに、その内容を公表しなければならないとされている。また、都道府県は、認定基本計画の写しの送付を受けたときは、市町村に対して当該認定基本計画の円滑かつ確実な実施に関し必要な助言をすることができるとされている。

基本方針等によれば、認定基本計画について、認定基本計画期間が終了した後に、引き続き中心市街地の活性化に取り組む場合には、新たな基本計画を作成した上で、改めて申請し、認定を受けることが可能とされている（これらの認定基本計画を認定順にI期計画、II期計画としている。）。

旧法によれば、中小小売商業高度化事業（中心市街地における中小小売商業の高度化を図るための事業）に関する総合的かつ基本的な構想の認定を市町村から受けた認定構想推進事業者（TMO）が、商業集積の一体的かつ計画的な整備を図ることとされていたが、旧法改正後の中心市街地活性化法に基づき、基本計画並びに認定基本計画及びその実施に関し必要な事項その他中心市街地の活性化の総合的かつ一体的な推進に関し必要な事項を協議するために、まちづくり会社等の当該中心市街地における都市機能の増進を総合的に推進するための調整を図るのにふさわしい者及び商工会議所等の当該中心市街地における経済活力の向上を総合的に推進するための調整を図るのにふさわしい者が、協議により規約を定めて、共同で協議会を設立することができるとされた。そして、協議会は、上記の者のほかに、認定事業を実施しようとする者、地域住民の代表者等の認定基本計画及びその実施に関し密接な関係を有する者、当該中心市街地をその区域に含む市町村等により構成されている。

中心市街地活性化法によれば、協議会は、市町村に対して、基本計画並びに認定基本計画及びその実施に関し必要な事項その他中心市街地の活性化の総合的かつ一体的な推進に関し必要な事項について、意見を述べることができるとされ、関係行政機関、独立行政法人中小企業基盤整備機構等に対して、資料の提供、意見の表明、説明その他の協力を求めることができるとされている。また、基本方針等によれば、協議会は、協議会の実効性を高めるために、まちづくりについて専門的なノウハウを有するタウンマネージャーを配置して組織体制の強化に努めることや、協議会を実質的な議論の場として活用するなどのために、部会等の専門的な事項を検討する場を設置することが有効であるとされている。

そして、内閣府は、認定基本計画期間終了後についても、中心市街地の活性化の取組を行う際には協議会が継続されることが望ましいとしている。

旧法の中心市街地における市街地の整備改善及び商業等の活性化の一体的推進に関する基本的な方針において、国は、市町村の主体的な取組を尊重しつつ、市町村が選択可能な各種支援措置の整備に努めることとされ、市街地の整備改善や商業の活性化のための支援策として国庫補助事業等を示していたが、中心市街地活性化法に基づく新たな制度では、基本方針等において、認定と連携した支援措置の創設に努めることとなっている。そして、国は、法律に定められた要件の緩和等の制度的な支援や国庫補助事業等の財政的な支援により、中心市街地活性化法の基本理念の下、市町村が実施する認定事業の支援を重点的に行うこととしている。

認定基本計画に基づく取組に対する支援措置は、次のとおりとなっている（別図表3参照）。

• (ア)　中心市街地活性化法に定める特別の措置（以下「法定措置」という。）
• (イ)　中心市街地再活性化対策に要する経費の一部に特別交付税を措置するなど、基本計画の認定を要件として、支援の対象となる、支援対象項目が拡大される又は支援要件が緩和されるなどの認定と連携した特例措置（以下「拡大支援措置」という。）
• (ウ)　社会資本整備総合交付金（道路事業）等、中心市街地の活性化以外にも活用が可能な支援措置で、認定基本計画と連携して重点的な支援を実施する支援措置（以下「通常支援措置」という。）
• (エ)　法定措置、拡大支援措置及び通常支援措置以外の中心市街地の活性化に資するその他の支援措置（以下「その他の措置」という。）

(ア)から(エ)までの各支援措置について、28年度の主な支援措置を示すと図表1-2のとおりとなっている。

そして、市町村は、これらの支援措置を活用して、施設の建設や基盤の整備等の認定事業（以下「ハード事業」という。）や市民に対するサービスの提供やイベントの開催等の認定事業（以下「ソフト事業」という。）を実施している。

旧法に基づく中心市街地における市街地の整備改善及び商業等の活性化の一体的推進に関する基本的な方針では、市町村は、市街地の整備改善及び商業等の活性化の一体的推進に関する基本的な計画の変更について、環境の変化その他の必要に応じて適切な時期に行うことが望ましいとされたが、その必要性について明示されていなかった。

旧法改正後の中心市街地活性化法により、内閣総理大臣及び関係行政機関の長は、市町村に対して、認定基本計画の実施状況について報告を求めることができるとされ、基本方針等において、市町村が、認定基本計画に記載された取組の着実な実施を通じて、中心市街地の活性化が実現できるよう、認定基本計画期間中、フォローアップを行うよう努めるとともに、認定基本計画期間終了後には、認定基本計画に関する最終的なフォローアップ（以下、認定基本計画期間中に行うフォローアップを「定期フォローアップ」、認定基本計画期間終了後に行うフォローアップを「最終フォローアップ」という。）を行い、その結果を公表するよう努めることとされた。

フォローアップは、認定基本計画期間中や認定基本計画期間終了後における、事業効果の検証、改善及び実施といったPDCAサイクルを確立するために必要不可欠なものとなっている。

そして、市町村は、定期フォローアップにより把握した認定事業の実施状況及び目標の達成状況を踏まえて、必要と認められる場合には、協議会と連携して、速やかに認定基本計画の見直しを行い、その上で、再度認定の申請を行うよう努め、最終フォローアップにおいては、目標の達成状況、認定事業実施前後での中心市街地の状況等取組の実施を通じた認定基本計画の成果等について評価するとともに、その後の課題について整理するよう努めることとされた。

また、目標の設定から最終フォローアップの実施に至る一連の過程における評価の方法等は、基本方針等に規定されている。基本方針等によれば、市町村は、設定された目標の達成状況を的確に把握できるよう定量的な指標（以下、指標に係る数値を「指標値」という。）を設定することとされ、認定基本計画期間終了時点で達成を見込む指標値（以下「目標値」という。）は、認定事業の効果との整合性を踏まえながら、合理的な手法で算定することとされている。そして、市町村は、認定基本計画期間開始時点での指標値（以下「基準値」という。）に、目標値の達成に寄与するとされている事業（以下「主要事業」という。）による効果を合算するなどして目標値を定め、フォローアップの際には、目標値に対する実績としての指標値（以下「実績値」という。）を測定し、実績値を評価することとなっている。また、基本方針等によれば、最終フォローアップにおいては、上記の当該実績値の評価に加え、中心市街地の活性化に係る総合的な判断（以下「最終評価」という。）を行うこととされている。

さらに、内閣総理大臣は、市町村に対して定期フォローアップ及び最終フォローアップの結果を含めて中心市街地の活性化の状況等について報告を求め、その内容を公表するとともに、その成果を基本計画の認定や中心市街地の活性化に関する施策の推進に活用することとされている。

我が国の社会経済情勢は、人口減少、少子高齢化の進展、公共施設や大型店（大規模集客施設又は大規模小売店舗のことをいう。以下同じ。）の郊外立地の増加、IT技術を活用した電子商取引の普及拡大等にみられるように大きく変化している。このため、多様な都市機能がコンパクトに集積した歩いて暮らせる生活空間の実現、活力ある地域経済社会の確立、また、インフラの整備、維持管理に係る費用の縮減、各種公共的サービスの効率性の向上等が必要とされている。このような状況の下、中心市街地の活性化については、単に一地域の問題としてではなく、国全体で取り組む主要課題であるとの認識に基づき、地方都市全体の活力向上を図るための一環として、各施策と密接に連携して、地域活性化全体の観点から取り組むことが必要であり、国は、地域の自主性及び自立性の基本を尊重しつつ、市町村の作成する基本計画を認定するなどして、国を挙げて総合的な支援を推進することとしている。

そして、18年8月の中心市街地活性化法の施行から28年度末までの間に211計画が認定されており、国は、今後更に中心市街地の活性化に対する支援の充実を図ることとしている。

そこで、会計検査院は、9府省庁等（注4）、都道府県及び市町村における中心市街地の活性化に関する施策の実施体制及び実施状況、施策の有効性等について、合規性、経済性、効率性、有効性等の観点から、次のような点に着眼して検査を実施した。

（注4）

9府省庁等　　内閣官房、内閣府、警察庁、総務省、文部科学省、厚生労働省、農林水産省、経済産業省、国土交通省

ア　中心市街地の活性化に関する施策の実施体制及び実施状況

イ　中心市街地の活性化に関する施策の有効性

会計検査院は、18年8月の中心市街地活性化法の施行から28年度末までの間に認定を受けた141市の211計画に基づく中心市街地の活性化に関する施策の取組（事業費3兆0847億余円。うち国庫負担額8700億余円）を対象として検査を実施した。

検査に当たっては、9府省庁等、24道県及び90市（6政令指定都市、30中核市（特例市を含む。以下同じ。）及びその他54市（注5））において436人日を要して会計実地検査を行い、認定に当たっての各種申請書や実績報告書等の提出を受けて、それらの内容等を確認するとともに、担当者等から説明を聴取したり、現地の状況を確認したりするなどしたほか、公表されている資料を活用して分析した。また、上記以外の22都府県及び51市（3政令指定都市、14中核市及びその他34市）から中心市街地の活性化に係る認定事業の実施状況に関する調書を徴するなどして把握した内容を精査し、分析した（これらの46都道府県及び141市の内訳については、図表1-4及び図表1-5参照）。

（注5）

政令指定都市、中核市及びその他の市の区分は、平成28年度末時点で整理している（以下同じ。）。