中心市街地の活性化に関する施策に関する会計検査の結果について

ア　国における施策の実施及び支援の体制

国は、各府省庁の縦割りを排し、ワンストップで施策を推進するために、基本計画の作成から認定基本計画の実施までを内閣府が一元的に支援することとしている。このため、地方支分部局を含めた各府省庁との緊密な連携の下、一元的な窓口として内閣府地方創生推進事務局を設け、基本計画の作成や認定申請等について事前相談を受け付けている。

内閣府地方創生推進事務局における業務は、一元的な対応をより効率化するために都道府県等ごとに担当職員を決めて行われている。28年度においては、内閣府地方創生推進事務局の職員のうち、10人が中心市街地の活性化に係る業務を行っている。

a　国の支援措置の概要及び所管府省庁

b　各支援措置の継続期間

中心市街地活性化法によれば、都道府県は、市町村に対して認定基本計画の円滑かつ確実な実施に関して必要な助言をすることができるとされている。そして、基本方針等によれば、都道府県は、中心市街地の活性化の重要性に鑑み、必要な体制整備を行い、広域的な観点から市町村が作成する基本計画に基づく取組の効果が広範囲に及ぶよう市町村への適切な支援や助言を行うことが望ましいとされている。

会計実地検査を行った24道県の市町村に対する助言の実施状況をみたところ、24道県のうち8道県においては、協議会の協議の場とは別に、基本計画に関する市からの相談に対応したり、道県の要望等について意見を述べたりなどして、市が基本計画の認定を申請する前に助言を行っていた。一方、中心市街地活性化法に基づいて認定基本計画の送付を市から受けた後に認定基本計画の円滑かつ確実な実施に関して助言を行っていた道県は見受けられなかった。

また、24道県の中心市街地の活性化のための組織編成等の実施体制については、市町村への支援や助言を行うために中心市街地の活性化を担当する関係部局を統括する組織を設置しているのは22道県、中心市街地の活性化を担当する関係部局間の連絡調整等を行うための庁内の連絡会議やプロジェクトチーム等（以下「都道府県連絡調整会議」という。）を設置しているのは15道県となっていた。

さらに、15道県における18年度以降の都道府県連絡調整会議の開催状況についてみたところ、図表2-1-3のとおり、全く開催していなかったのは、18年度においては開催状況が不明であった4道県を除き2県であったのに対して、中心市街地活性化法が改正された26年度においては8道県、28年度においては12道県となっており、開催している道県は減少していた。

(ア)　市町村の推進体制の整備

（注7）

複数期の認定基本計画を実施している市では、I期計画では専担課室を設置していないが、II期計画では専担課室を設置している場合があるため、専担課室を設置している市と設置していない市の合計は90市とならない。

b　中活課室の職員数

c　事業実施課室の課室数及び職員数

協議会は、第1の2(3)エのとおり、市町村が作成しようとする基本計画や認定基本計画に基づく事業の実施に関して必要な事項その他中心市街地の活性化の総合的かつ一体的な推進に関して必要な事項を協議する重要な場であることから、都市機能の増進を総合的に推進するための調整を図るまちづくり会社等、経済活力の向上を総合的に推進するための調整を図る商工会議所等、認定事業を実施する事業者等、認定基本計画に基づく事業の実施に関して密接な関係を有する者、当該中心市街地をその区域に含む市町村等の多様な主体が構成員として参加している。特に、まちづくり会社は、認定基本計画において、自らイベント等の認定事業を数多く実施するなど中心市街地の活性化に寄与する重要な構成員となっている。そして、内閣府は、認定基本計画期間終了後についても、中心市街地の活性化の取組を行う際には協議会が継続されることが望ましいとしている。

また、基本方針等によれば、協議会は、意見調整を円滑に進める観点から、まちづくりについて専門的なノウハウを有するタウンマネージャーを配置して組織の強化を図るよう努めることとされ、さらに、部会等の専門的事項を検討する場を設けて、積極的に議論を行える環境づくりをすることが協議会を実質的な議論の場として活用するために有効であるとされている。

a　人的体制

協議会の事務局は、商工会又は商工会議所やまちづくり会社が単独で担っているものが、それぞれ65市の93計画、12市の22計画、商工会又は商工会議所やまちづくり会社等が共同で事務局を担っているものが10市の16計画となっており、商工会又は商工会議所やまちづくり会社が協議会の事務局を担っているのは87市の131計画となっていた。

また、90市の134計画に係る協議会における部会等の設置状況をみたところ、 60市の80計画に係る協議会において部会等が設置されていたのに対して、42市の54計画に係る協議会では部会等は設置されていなかった。

上記に関して、認定基本計画期間中に協議会の部会等において積極的な議論が行われていた事例を示すと次のとおりである。

(b)　タウンマネージャーの配置状況

タウンマネージャーを配置している39市の51計画のうち、6市の7計画（51計画に占める割合13.7％）は、タウンマネージャーの募集に当たって、タウンマネージャーの実務経験やまちづくりに関する専門的知見等の採用の条件を明確にしている一方、33市の44計画（同86.2％）は、必要な資格や要件を設定しないで、どのような業務や知識に精通したタウンマネージャーが必要なのか明確にしないままタウンマネージャーを募集している状況となっていた。

そして、上記33市の44計画に係る60人のタウンマネージャーの実務経験の有無をみたところ、実務経験を有している者の割合は50.0％となっていた。

また、前記39市の51計画に係る協議会においては、関連団体との意見調整等認定事業への指導や助言のほか、中心市街地の活性化のための企画・立案、情報発信等の多様な業務のためにタウンマネージャーを配置しているとしているが、これらの中には、タウンマネージャーとしての実務経験が乏しかったことなどから、議案の追認行為等を行う程度であり、協議会において、認定基本計画期間中に、タウンマネージャーの配置を取りやめていて、タウンマネージャーの配置による組織の強化が十分図られていない状況が見受けられた。

上記の事態に関して、認定基本計画期間中に、タウンマネージャーの配置を取りやめている事例を示すと次のとおりである。

(c)　まちづくり会社

b　協議会の開催状況

認定基本計画期間終了後においても中心市街地の活性化への取組について継続して意見を述べることが必要であるなどとして、認定基本計画期間終了後も開催されている協議会がある一方、認定基本計画期間終了時までの活動を想定していたり、協議会の構成員を招集する調整等が困難であったりしていたため、18市の18計画（72計画に占める割合25.0％）において、認定基本計画期間終了後に協議会が1回も開催されていなかった。

第1の2(3)ウのとおり、基本方針等によれば、市町村の関係部局間の連携を密に図ることが必要とされている。

そこで、90市の134計画に係る市連絡調整会議の設置状況をみたところ、67市の99計画（134計画に占める割合73.8％）において基本計画認定時点で設置していたが、24市の35計画（同26.1％）においては設置されていなかった。

そして、上記67市の99計画に係る市連絡調整会議についてみると、事業実施課室の全てが構成員となっているのは49市の68計画、一部の課室が構成員となっているのは20市の31計画となっており、また、特別交付税の担当部局である財政担当課が構成員となっているのは53市の74計画（99計画に占める割合74.7％）、構成員となっていないのは16市の25計画（同25.2％）となっていた。

基本計画認定時点で市連絡調整会議を設置していた67市の99計画について、1計画当たりの期間別の平均開催回数をみたところ、図表2-1-11のとおり、基本計画の作成期間中は平均6.6回、認定基本計画期間中は平均5.1回、認定基本計画期間終了後は平均0.7回と減少傾向が見受けられた。

また、市連絡調整会議の活動を基本計画の作成までと想定していたり、中心市街地の活性化の推進は中活課室が行えば十分と考えていたりしていて、30市の41計画において認定基本計画期間中に市連絡調整会議を1回も開催しておらず、38市の40計画において認定基本計画期間終了後に市連絡調整会議を1回も開催していなかった。

国は、第1の2(3)オのとおり、(ア)法定措置、(イ)拡大支援措置、(ウ)通常支援措置及び(エ)その他の措置として多数の支援措置を設定している。市町村は、これら多数の支援措置の中から、それぞれの中心市街地の活性化に資する支援措置を選択して実施することとなるが、認定事業を効率的かつ効果的に実施するためには、支援措置の内容、活用方法、活用事例等を十分理解することが必要であり、そのためには、国及び都道府県から必要な情報の提供を受けることが重要となる。そして、様々な認定事業の実施に当たっては、中活課室ばかりでなく市町村の多くの事業実施課室及び認定事業を所掌する国や都道府県の担当部局が関係することから、基本方針等においても、中心市街地の活性化を図るには、国、地方公共団体等における連携が重要であるとしている。

基本方針等によると、基本計画を作成する際は、市町村が定める都市計画等との適合又は調和の確認が必要であり、また、法定措置や拡大支援措置は、基本計画が認定される際に内閣総理大臣が関係行政機関の長の同意を得た上で措置されることになっている。

そこで、市町村が取り組んでいる各種計画との適合又は調和については、市町村が「高齢者、障害者等の移動等の円滑化の促進に関する法律」（平成18年法律第91号）に基づき、旅客施設を中心とした地区や高齢者、障害者等が利用する施設が集まった地区について作成している「移動等円滑化に係る事業の重点的かつ一体的な推進に関する基本的な構想」（以下「バリアフリー基本構想」という。）に関して、また、法定措置や拡大支援措置の実施については、活用実績が多く、かつ、認定基本計画において位置付けた市町村のみ活用できる支援措置のうち、①大店立地法の特例措置及び②中心市街地の活性化のために行うソフト事業の経費の一部に特別交付税を交付する拡大支援措置それぞれに関して、関係部局間における連携状況をみたところ、次のとおりとなっていた。

(ア)　バリアフリー化に係る連携状況

大店立地法の特例措置は、認定基本計画を実施する市町村の中心市街地区域の一部又は全部において、図表2-1-13のとおり、市町村が特例区域の必要性を検討した上で都道府県に要請し、都道府県が特例区域を設定した場合、それ以降、特例区域に大型店の新設を行おうとする者に対して、大店立地法における新設の届出を不要として、中心市街地における大型店の立地を促進し中心市街地の商業等の活性化を図るものである。

90市の134計画について、大店立地法の特例措置の活用状況をみたところ、25市では活用していたものの、65市では活用していなかった。

大店立地法の特例措置は、市町村からの要請を受け、都道府県において区域を定めていて、都道府県において市町村に対して助言等が可能である。

そこで、大店立地法の特例措置を活用していなかった65市が所在する21道県において、基本計画の作成時に道県が市町村に対して、文書の発出や説明会の開催又は協議会の場を通じて、大店立地法の特例措置について、制度内容、大店立地法の特例措置の実施による中心市街地の活性化への影響、管内及び他都道府県の市町村における活用状況等の情報提供を行うなどしているかをみたところ、情報提供等を実施していたのは21道県中6県となっており、15道県においては情報提供等を実施していなかった。

a　中活ソフト特別交付税の概要

都道府県の交付税担当課は、市町村の財政担当課に算定対象となるソフト事業の有無を照会し、市町村の財政担当課は、中活課室、事業実施課室に中活ソフト特別交付税の算定対象となるソフト事業の有無、ソフト事業の財源内訳及び認定基本計画における位置付けを確認して、ソフト事業が記載された認定基本計画の写しなどの中活ソフト特別交付税の額の算定に用いる資料と合わせて算定対象となるソフト事業の有無の回答（以下、中活ソフト特別交付税の額の算定に用いる資料とソフト事業の有無の回答を合わせて「算定資料等」という。）を都道府県に提出している。そして、都道府県は、市町村から提出された算定資料等に基づいて中活ソフト特別交付税の額を算定している（図表2-1-15参照）。

中活ソフト特別交付税の交付額の決定及び交付の時期は毎年度12月となっていることから、市町村から都道府県への算定資料等の提出は8月から9月までの間に行われており、算定資料等には、中活ソフト特別交付税の算定対象となるソフト事業の事業費として見込額が計上されることとなっている。そして、見込額に基づいて中活ソフト特別交付税が算定される仕組みとなっている。市町村は、一般財源による予算措置がなされているソフト事業については中活ソフト特別交付税の算定対象として算定資料等を都道府県に提出していて、交付額の決定及び交付の時期において、算定対象となるソフト事業が未実施や実施中である場合でも中活ソフト特別交付税は交付されている。

b　中活ソフト特別交付税の交付に係る連携状況

また、90市の134計画において中活ソフト特別交付税の算定対象となるソフト事業の実施状況をみたところ、24市の25計画における56事業は、イベント開催事業や空き店舗対策事業等を実施するとしていたが、利用者がいなかったり、事業者の都合により事業を取りやめていて実績がなかったりしていた。

基本方針等によると、国は、認定基本計画に位置付けられたソフト事業に要する経費の一部について中活ソフト特別交付税を交付することとしているが、aのとおり、事業が未着手や実施途中である場合でも、市町村において一般財源による予算措置がなされていれば対象とされ、市町村が都道府県に提出した見込額に基づいて算定されている。また、中活ソフト特別交付税は、都道府県や国において、事業の実績を確認することとなっていないため、市は、道県に対して実績を報告しておらず、市が当初の予算で算定した見込額に基づいて交付額が算定されたまま、交付されている状況となっていた。

上記の事態に関して、認定基本計画期間中において、中活ソフト特別交付税の算定対象となるソフト事業の実績がないのに特別交付税が交付されている事例を示すと次のとおりである。

ア　認定基本計画に係る事業費等の執行及び基本計画の認定状況等

また、府省庁別に事業費及び国庫負担額をみると、図表2-1-17のとおり、事業費は計2兆6364億余円（国庫負担額8700億余円）となっており、国土交通省に係る事業費2兆2874億余円（国庫負担額7965億余円）が最も多く、次いで総務省に係る事業費1049億余円（国庫負担額46億余円）、経済産業省に係る事業費970億余円（国庫負担額335億余円）の順となっていた。

b　事業数並びに事業種別の事業費及び国庫負担額

a　基本計画の認定状況

b　基本計画の認定を受けた市町村の人口規模

都市計画法によれば、都市計画区域について無秩序な市街化を防止し、計画的な市街化を図るために必要があるときは、都市計画に、市街化区域と市街化調整区域との区分を定めることができるとされており、市街化区域は既に市街地を形成している区域及びおおむね10年以内に優先的かつ計画的に市街化を図るべき区域とされ、市街化調整区域は市街化を抑制すべき区域とされている。また、第1の2(2)ア(ア)のとおり、中心市街地活性化法によれば、中心市街地は、相当数の小売商業者が集積し、及び都市機能が相当程度集積しており、その存在している市町村の中心としての役割を果たしているなどの市街地とされている。そして、基本方針等では、中心市街地の活性化の目標として、多様な都市機能がコンパクトに集積した、歩いて暮らせる生活空間を実現することを追求することが掲げられており、中心市街地の活性化のために、中心市街地の居住人口の増加を目標としている。

そこで、141市について市街化区域の設定状況をみたところ、93市において市街化区域が設定されており、市街化区域人口及び中心市街地区域内人口の分布状況は、市街化区域人口が最大222.8万人、最小1.9万人、中心市街地区域内人口が最大5.9万人、最小1,278人となっていた。

また、141市における市街化区域の設定状況と市域全体人口に占める市街化区域人口の割合をみたところ、図表2-1-21のとおり、141市のうち市街化区域が設定されていた93市（141市に占める割合65.9％）においては、市域全体人口に占める市街化区域人口の割合は最大で100％、最小で37.8％となっていて、50％以上の市が88市（93市に占める割合94.6％）となっていた。

一方、市街化区域人口に占める中心市街地区域内人口の割合をみると、図表2-1-22のとおり、最大で30.8％、最小で0.7％となっていて、90市（同96.7％）では25％未満となっていた。

c　基本計画の認定を受けた市町村の面積規模

基本方針等によれば、中心市街地の規模は、土地利用や諸機能の集積の実態、事業の実施範囲等から、居住人口や都市機能等において市町村の他の地域に比べて高い密度が保持されているなど各種取組が総合的かつ一体的に実施することが可能な範囲となるよう設定しなければならないとされている。

そこで、141市のうち市街化区域が設定されていた93市における市街化区域面積及び中心市街地区域面積の分布状況をみたところ、市街化区域面積は最大3.0万ha、最小510ha、中心市街地区域面積は最大860ha、最小50haとなっていた。

また、141市における市街化区域の設定状況と市域全体面積に占める市街化区域面積の割合についてみたところ、図表2-1-24のとおり、市街化区域が設定されていた93市（141市に占める割合65.9％）においては、市域全体面積に占める市街化区域面積の割合は最大で99.8％、最小で1.5％となっていて、85市（93市に占める割合91.3％）で、その占める割合が50％未満となっていた。そして、このうち69市（同74.1％）においては、市域全体面積に占める市街化区域面積の割合が25％未満となっていた。

一方、市街化区域面積に占める中心市街地区域面積の割合をみると、図表2-1-25のとおり、最大で14.1％、最小で0.5％となっていて、83市（同89.2％）では10％未満となっていた。

aのとおり、141市のうち59市がI期、II期両計画の認定を受けているが、I期計画の認定時点とII期計画の認定時点の市街化区域面積及び中心市街地区域面積をみたところ、図表2-1-26のとおり、43市において市街化区域面積又は中心市街地区域面積が変化していた。そして、基本方針等によると、都市機能の無秩序な拡散に歯止めをかけ、多様な都市機能がコンパクトに集積したまちづくりが中心市街地の活性化の目標の一つとされているが、市街化区域面積が変化している28市のうち24市では市街化区域面積が増加し、中心市街地区域面積が変化している26市のうち18市では中心市街地区域面積が増加していた。さらに、これらの中には、市街化区域人口が減少しているにもかかわらず市街化区域面積が増加していた8市、中心市街地区域内人口が減少しているにもかかわらず中心市街地区域面積が増加していた11市が含まれていた。

d　認定基本計画における事業数及び事業費

211計画について、計画単位で認定事業の総数に占めるハード事業の割合をみたところ、図表2-1-28のとおり、1計画当たりのハード事業の占める割合は最大69.2％、最小6.5％となっており、ハード事業の占める割合が50％以上となっている認定基本計画は30計画となっていた。そして、この30計画の内訳は、I期計画が25計画、II期計画が5計画となっていた。

一方、認定事業の総数に占めるソフト事業の割合をみると、図表2-1-29のとおり、1計画当たりのソフト事業の占める割合は最大93.4％、最小30.7％となっており、ソフト事業の占める割合が50％以上となっている認定基本計画は186計画となっていた。そして、この186計画の内訳は、I期計画が123計画（I期144計画全体に占める割合85.4％）、II期計画が59計画（II期63計画全体に占める割合93.6％）、III期計画が4計画（III期4計画全体に占める割合100％）となっており、I期計画からII期計画、そしてIII期計画へと移行していくにつれて、事業実施の重点がハード事業からソフト事業へと移行していく状況が見受けられた。

認定基本計画の総事業費は、(ア)aのとおり3兆0847億余円となっているが、これらには28年度末時点で認定基本計画期間が終了していない認定基本計画に係る事業費も含まれている。そこで、141市の211計画のうち、28年度末までに認定基本計画期間が終了した109市の118計画（事業費2兆2965億余円（国庫負担額6427億余円））について、1計画当たりの事業費をみたところ、図表2-1-30のとおり、10億円未満が1計画、10億円以上50億円未満が18計画、50億円以上100億円未満が27計画、100億円以上500億円未満が66計画、500億円以上が6計画となっていて、100億円以上500億円未満の計画が最も多くなっていた。

そして、118計画について、事業種別の事業数及び事業費をみたところ、ハード事業の事業数は最大56事業、最小5事業で、事業費は最大921億余円、最小4億余円、ソフト事業の事業数は最大135事業、最小11事業で、事業費は最大121億余円、最小0.8億余円となっていた。

e　人口1人当たりの事業費及び国庫負担額

また、118計画について、人口1人当たりの国庫負担額を市域全体人口と中心市街地区域内人口でみたところ、図表2-1-32のとおり、市域全体人口1人当たりの国庫負担額は最大122,892円、最小1,104円で、2万円未満の計画が57計画（同48.3％）、2万円以上5万円未満の計画が49計画（同41.5％）、5万円以上の計画が12計画（同10.1％）となっていた。また、中心市街地区域内人口1人当たりの国庫負担額は最大435万余円、最小2万余円で、20万円未満の計画が28計画（同23.7％）、20万円以上40万円未満の計画が36計画（同30.5％）、40万円以上の計画が54計画（同45.7％）となっていた。

第1の2(1)のとおり、基本方針等によれば、人口減少・少子高齢社会を迎えている中で、都市機能の無秩序な拡散に歯止めをかけ、多様な都市機能がコンパクトに集積した、多くの人にとって暮らしやすい、にぎわいあふれるまちづくりを進めていくことが必要であるとされている。そして、中心市街地の活性化は、地域の創意工夫をいかしながら、地域が必要とする事業等を、総合的かつ一体的に推進することにより、地域が主体となって行われるべきものであるとされている。このような中で、各市は、認定基本計画において、様々な認定事業を実施することを計画している。

(ア)　認定事業の分類等

ハード事業は再開発ビルのしゅん工等の事業の完了により効果を一定程度発現することになるのに対して、イベントの開催、空き店舗対策等といったソフト事業は、認定基本計画期間中に一度行えば効果を発現するという事業ではなく、認定基本計画期間を通じて、更に認定基本計画期間終了後も継続して実施していくことにより、中心市街地の活性化に寄与することになる事業である。そして、内閣府は、上記イベントの開催等のソフト事業は、認定基本計画期間終了後も継続的に実施されることが望ましいとしている。

会計実地検査を行った90市の134計画のうち28年度末までに認定基本計画期間が終了した74市の80計画における4,901事業（ハード事業1,874事業、ソフト事業3,027事業）の認定基本計画期間終了時点の実施状況についてみたところ、図表2-1-34のとおり、実施済（継続して実施するイベント等の事業を含む。）の認定事業が4,270事業、実施中の認定事業が331事業等となっていた。

a　ハード事業の完了状況

b　ソフト事業の継続状況

市町村は、中心市街地の商業地域が顧客、住民のニーズに十分対応できていないことが中心市街地の衰退の原因の一つであるとして、中心市街地の商業地域の活性化に取り組んでいる。

商業地域の活性化の手法としては、準工業地域に特別用途地区を設定するなどの用途地域の見直しを行ったり、都道府県が広域的な調整を行ったりするなどして、中心市街地区域外での大型店の立地を抑制する都市計画手法の活用によるものや、大店立地法の特例措置により中心市街地区域内への大型店の立地について手続を簡素化したり、中心市街地の空き店舗対策を実施したりするなどして、経済活力向上事業を実施するものがある。

a　都市計画手法の活用による商業地域の活性化

(b)　特別用途地区の設定状況等

上記に関して、認定基本計画期間中において、多重制限により中心市街地区域外へ立地する大型店の店舗面積の制限を行って大型店の立地の抑制を図っていた事例を示すと次のとおりである。

中心市街地区域外に立地している大型店には、ドラッグストア等の比較的店舗面積が小さいものから、ショッピングモール等の店舗面積が大きいものまであり、業種により1店舗当たりの面積は異なっていたり、同業種の大型店であっても店舗面積は異なっていたりしている。

そこで、多重制限市12市と多重制限未実施市78市について、18年度から28年度までの間に中心市街地区域外に立地した大型店の店舗面積の変化を比較したところ、図表2-1-38のとおり、1,000m²を超える大型店の店舗面積が増加していたのは、多重制限未実施市では74市（78市に占める割合94.8％）、多重制限市では10市（12市に占める割合83.3％）となっていた。

また、中心市街地への影響が大きいとされる店舗面積が10,000m²以上の大型店の店舗面積が増加していたのは、多重制限未実施市では24市（78市に占める割合30.7％）、多重制限市では2市（12市に占める割合16.6％）となっていた。

(c)　都道府県における大型店の立地のための広域的な調整の実施状況

b　経済活力向上事業の実施による商業地域の活性化

そこで、90市について、認定基本計画における大店立地法の特例措置の活用状況をみたところ、図表2-1-39のとおり、25市は大店立地法の特例措置を活用していたが、65市は活用していなかった。

そして、活用していなかった65市と活用していた25市の別に、認定基本計画期間中の中心市街地区域内への大型店の立地状況をみたところ、活用していなかった65市では、認定基本計画期間中に34店舗が中心市街地区域内に新設の届出を行っていた。これらの34店舗は、大店立地法の特例措置が受けられなかったため、このうち6店舗は認定基本計画期間中に新設の届出を行っていたものの、認定基本計画期間が終了してから2か月から9か月後に開店していて、立地による集客効果が現れたのが認定基本計画期間終了後となっていた。一方、活用していた25市では、21店舗が中心市街地区域内に認定基本計画期間中に開店しており、立地による集客効果が認定基本計画期間中に発現できる状況となっていた。

そして、大店立地法の特例措置を活用していた25市と活用していなかった65市について、18年度から28年度までの間に中心市街地区域内に立地した大型店の店舗面積の変化を比較したところ、図表2-1-40のとおり、1,000m²を超える大型店の店舗面積が増加していたのは、大店立地法の特例措置を活用していた市では14市（25市に占める割合56.0％）となっていたのに対して、大店立地法の特例措置を活用していなかった市では22市（65市に占める割合33.8％）にとどまっていた。

また、中心市街地への集客効果が大きいと考えられる店舗面積5,000m²以上の大型店の店舗面積は、大店立地法の特例措置を活用していた市では8市（25市に占める割合32.0％）において増加していた一方、大店立地法の特例措置を活用していなかった市で増加していたのは11市（65市に占める割合16.9％）にとどまっていた。

(c)　空き店舗対策事業の実施状況

また、90市における18年度から28年度までの商業活性化の事業等の実施状況をみたところ、出店した事業者に対して店舗の賃借料の一部を補助するなどの商業活性化に係る事業を81市で計621事業、事業者が出店する際にその開業資金の融資を行うなどの金融支援事業を68市で計244事業実施していた。

このような状況の下、各市は基本計画の認定を受けており、90市の134計画をみたところ、図表2-1-33のとおり、認定事業8,594事業中、3,843事業が経済活力向上事業として位置付けられており、これらの事業は、市が実施している上記商業活性化の事業等のほか、地域の商店街や民間事業者が実施するイベント等の多様な事業となっていた。

そこで、90市の134計画について空き店舗対策のための事業の有無をみたところ、84市の126計画において、1計画当たり1事業から16事業、計509事業の空き店舗対策のための事業が位置付けられていた。

空き店舗対策のための事業を認定基本計画に位置付けていた84市の126計画について、認定基本計画の開始年度から28年度までの空き店舗数の把握状況をみたところ、図表2-1-42のとおり、空き店舗数を毎年度把握していたのは、61市の79計画となっていて、29市の42計画は、毎年度は把握しておらず、このうち9市の14計画は、空き店舗数について一度も把握していなかった。

(d)　多重制限等の活用の有無による空き店舗数の状況

第1の2(3)カのとおり、市町村が、認定基本計画の実施の効果を着実に発現し、中心市街地の活性化を達成するためには、認定基本計画の実施状況についてフォローアップを実施し、当該結果に基づき認定基本計画期間中及び認定基本計画期間終了後に、認定事業の効果の検証、改善及び実施を行い、PDCAサイクルを確立することが重要である。

基本方針等によれば、市町村は、フォローアップの実施に当たっては、認定基本計画の目標の達成状況について、定量的に評価することが望ましいとされ、最終フォローアップにおいては、認定事業が予定どおり進捗して完了したか評価を行い、中心市街地の活性化が図られたかについても評価を行うこととなっている。そして、最終フォローアップに係る報告書には、市町村による評価に加え、協議会の意見や市民意識の変化を記載することとなっている。

(ア)　認定基本計画における指標の設定状況

市は、これらの指標について、目標値を算定している。そして、基本方針等によれば、目標値は、主要事業の効果を踏まえて合理的な方法で算定することとされている。

そこで、88市の129計画に係る404指標のうち、28年度末までに認定基本計画期間が終了した74市の80計画に係る239指標について、目標値の達成状況をみたところ、図表2-1-45のとおり、168指標（239指標に占める割合70.2％）が目標値を達成しておらず、このうち114指標（168指標に占める割合67.8％）については、基準値に達していない状況となっていた。

さらに、目標値の達成状況を指標分類ごとにみると、通行量や居住人口、販売額に分類される指標の達成割合は25.0％以下と、他の指標と比較して目標値の達成状況が低調となっており、特に販売額に係る達成割合は5.0％にとどまっていた。

そして、市は、目標値の算定の合理性を確保するために、図表2-1-46の③のとおり、基準値が社会経済情勢により認定基本計画期間終了時点までにどのように変動するかを推計（以下、推計した指標値を「推計値」という。）し、推計値に目標値の達成に寄与する全ての主要事業に係る指標値の改善量の見込み（以下「見込み改善量」という。）を合算するなどして目標値を算定している。なお、見込み改善量は、1事業単位で算定されている場合（図表2-1-46中のA）と、複数事業を総合して算定されている場合（図表2-1-46中のB）がある。

88市の129計画に係る404指標について、主要事業の選定状況及び当該主要事業の見込み改善量の算定状況をみたところ、図表2-1-47のとおり、ハード事業やソフト事業計2,533事業（注10）が選定されており、これらの主要事業に係る見込み改善量は、1,204事業では1事業単位で算定され、1,329事業では複数事業を総合して算定されていた。

さらに、見込み改善量の算定状況を主要事業の事業種別でみてみると、見込み改善量が1事業単位で算定されていた1,204事業のうち759事業（1,204事業に占める割合63.0％）がハード事業、445事業（同36.9％）がソフト事業となっていたのに対して、見込み改善量が複数事業を総合して算定されていた1,329事業のうち、558事業（1,329事業に占める割合41.9％）がハード事業、771事業（同58.0％）がソフト事業となっており、ソフト事業では見込み改善量を1事業単位で算定することが必ずしも容易でない状況が見受けられた。

また、(1)エのとおり、基本方針等では、基本計画の作成に当たり、市町村が定める都市計画等との適合又は調和を確認することが必要であるとされていることから、認定基本計画と「都市再生特別措置法」（平成14年法律第22号）等に基づき都市の再生を実現するために作成された都市再生整備計画との調和が図られているかみたところ、次のような状況となっていた。

88市の129計画のうち、59市の81計画において、都市再生整備計画で定められた指標と共通する指標が設定されていた。このうち45市の63計画は、都市再生整備計画の事業による効果を含めて目標値を算定していたが、16市の18計画は、当該効果を含めることなく目標値を算定しており、認定基本計画と都市再生整備計画との調和が十分図られていない状況となっていた。

上記の事態に関して、基本計画の作成時に設定した指標の目標値に、都市再生整備計画の事業による効果を含めていなかった事例を示すと次のとおりである。

前記のとおり、フォローアップの実施に関して、市町村は、実績値を測定して当該実績値を評価することとなっている。そして、市町村は、フォローアップにおいて、当該実績値に係る評価を踏まえて、完了した主要事業に係る見込み改善量と実績改善量を比較することなどを通じて主要事業の効果を事業単位で評価して、認定基本計画期間中又は認定基本計画期間終了後に、当該事業の実施方法を変更したり、必要に応じて新規事業を追加したりすることで、評価の結果を中心市街地の活性化に係る取組に反映することとしている。

このため、市町村は、フォローアップにおいて、実績値の測定を正確に行い、当該実績値を合理的に評価した上で、主要事業の事業単位での効果を正確に評価することが重要となっている。

a　実績値の評価

また、実績値の評価の合理性を確保するためには、正確な実績値の測定が不可欠であり、基本方針等によれば、フォローアップにおいて、基準値を測定した条件と同一の条件で実績値を測定することが必要であるとされている。しかし、定期フォローアップや最終フォローアップにおいて、実績値が基準値と異なる条件で測定されている指標も見受けられた。

上記の事態に関して、市が、定期フォローアップにおいて基準値と異なる条件で測定を行った実績値に基づき、認定基本計画期間終了時点での目標達成は可能であると評価していたが、最終フォローアップにおいて基準値と同様の条件で実績値をみたところ目標値を達成していなかった事例を示すと次のとおりである。

b　主要事業の評価

そこで、見込み改善量が1事業単位で算定されている主要事業のうち、定期フォローアップの実施時点で完了していた1,135事業及び最終フォローアップの実施時点で完了していた494事業について、実績改善量と見込み改善量の比較が基本方針等に基づいて実施されているかをみたところ、定期フォローアップにおいては321事業（1,135事業に占める割合28.2％）で、最終フォローアップにおいては333事業（494事業に占める割合67.4％）で比較が実施されていた。

しかし、定期フォローアップにおいては、814事業（1,135事業に占める割合71.7％）で、最終フォローアップにおいては161事業（494事業に占める割合32.5％）で比較が実施されておらず、これらの主要事業は、その効果が事業単位で十分に評価されていない状況となっていた。

また、見込み改善量が複数事業を総合して算定されている主要事業のうち、定期フォローアップの実施時点で完了していた1,534事業及び最終フォローアップの実施時点で完了していた786事業について、市による直接的事業実績の把握状況をみたところ、図表2-1-50のとおり、市が直接的事業実績を把握していた主要事業は定期フォローアップにおいては317事業（1,534事業に占める割合20.6％）、最終フォローアップにおいては216事業（786事業に占める割合27.4％）となっていた。そして、その中には、市が直接的事業実績と実績値を比較して事業単位での効果を評価していて、主要事業の実施方法や継続の要否が検討されていたものも見受けられた。

そして、市が直接的事業実績を把握していなかった主要事業が全体に占める割合は、定期フォローアップで79.3％（1,217事業）、最終フォローアップで72.5％（570事業）となっており、これらの主要事業については、直接的事業実績が把握されておらず、その効果が事業単位で十分に評価されていない状況となっていた。

前記のとおり、評価結果の中心市街地の活性化に係る取組への反映は、市町村において事業効果の検証、改善及び実施というPDCAサイクルを確立する上で不可欠となっており、旧法の改正や基本方針等によって創設された評価制度の中で重要な位置を占めている。

そこで、28年度末までに認定基本計画期間が終了した74市の80計画に係る239指標のうち、全ての定期フォローアップにおいて認定基本計画期間終了時点での目標達成が困難であるとされていた50指標について、定期フォローアップの評価結果の反映状況をみたところ、次のような状況となっていた。

50指標のうち26指標については、市が認定基本計画の変更に相当程度の時間を要すると判断したり、適当な改善策がないと判断したりするなどしていて、認定基本計画の見直しが実施されていなかった。そして、これらの認定基本計画の見直しが実施されていなかった26指標については、全ての指標が最終フォローアップにおいて目標値を達成していなかった。

また、28年度末までに認定基本計画期間が終了した74市の80計画に係る239指標のうち、II期の認定基本計画で継続して測定することとしているなどの指標116指標を除いた123指標について、市による最終フォローアップ後の実績値の測定状況及び測定されている場合の実績値の状況をみたところ、図表2-1-51のとおり、43指標については、最終フォローアップ後に実績値の測定が実施されておらず、実績値の評価に基づく主要事業の評価や、評価結果を中心市街地の活性化に係る取組に反映することができなくなっていた。一方、123指標のうちの80指標については、継続的に実績値を測定しており、中には、実績値に基づく主要事業の評価を反映した取組を行っているものも見受けられ、 80指標のうち26指標は、28年度末時点での実績値が目標値を達成していた。

市による評価の実施状況は、(ア)から(ウ)のとおりとなっている一方、内閣府による評価については、定期的な評価の一つとして、「行政機関が行う政策の評価に関する法律」（平成13年法律第86号）に基づく政策の評価（以下「政策評価」という。）が実施されている。同法によれば、行政機関は、所掌する政策について、適時に、その政策効果を政策の特性に応じた合理的な方法を用いてできる限り定量的に把握し、これを基礎として、必要性、効率性又は有効性の観点その他当該政策の特性に応じて必要な観点から、自ら評価するとともに、その評価結果を当該政策に適切に反映させることとされている。

内閣府における政策評価は、「地方創生の推進」という政策の下に「基本計画の認定」を施策として位置付けて実施されている。

政策評価の測定指標は、実績値が基準値よりも改善された認定基本計画の指標の割合となっている。このため、市町村が実施した認定基本計画で設定されている目標値が達成されていない指標が多数あった場合でも、実績値が基準値よりも改善された指標が60％を超えた場合には国として目標達成という評価結果になる。そして、内閣府の28年度の実施施策に係る政策評価では、測定指標に基づく目標達成度合の測定結果は70％となっていて目標を達成したと評価されていた。一方、市町村が行う認定基本計画の最終フォローアップでは、実績値が目標値を超えた場合に目標を達成したと評価することとなっている。また、認定基本計画に位置付けられた取組の実績額については公表されていなかった。

認定基本計画に基づく取組に対する支援措置は、法定措置、拡大支援措置、通常支援措置及びその他の措置として基本方針等に示されており、市町村は、基本方針等に示されているこれらの支援措置を活用して、中心市街地の活性化を効果的に図ることとしている。

18年度から28年度までの間の各年度に、国が基本方針等で示している支援措置の数は、図表2-2-1のとおり、法定措置225措置、拡大支援措置193措置、通常支援措置265措置、その他の措置380措置、計1,063措置となっていた。

市町村は、これらの支援措置を活用して中心市街地の活性化を効果的に図ることとされているため、会計実地検査を行った90市の134計画で、18年度から28年度までの間の各年度に上記の1,063措置がどの程度活用されているかをみたところ、活用されていたのは法定措置26措置（支援措置として活用されていた割合11.5％）、拡大支援措置136措置（同70.4％）、通常支援措置180措置（同67.9％）、その他の措置102措置（同26.8％）となっていた。

拡大支援措置及び通常支援措置として示されている支援措置は、基本計画の認定を受けて行う事業のほか、通常の国庫補助事業として市町村が実施できる事業もあることから、活用実績は多くなっていた。

一方、活用されていなかった支援措置は1,063措置のうち619措置となっていて、このうち法定措置は199措置（活用されていなかった支援措置に占める割合32.1％）に上っていた。

また、法定措置は、18年度から28年度までの間の各年度において16措置から24措置が示されているが、活用されていた支援措置は、このうち、大店立地法の特例措置、中小小売商業高度化事業に係る特定民間中心市街地活性化事業計画の主務大臣認定、特定商業施設等整備事業に係る特定民間中心市街地活性化事業計画の主務大臣認定（18年度から20年度までの名称は、特定商業施設等整備事業に係る特定民間事業計画の主務大臣認定）、特定民間中心市街地経済活力向上事業計画の経済産業大臣認定、中心市街地共同住宅供給事業の5措置のみとなっていた。

そして、各支援措置の実施体制については、1(1)エのとおり、国、都道府県及び市町村間の連携が十分行われていない状況が見受けられた。

法定措置については、大店立地法の特例措置の実施による中心市街地活性化への影響等について大店立地法の特例措置の活用のための情報提供が15道県において十分でなかったことなどから、65市において大店立地法の特例措置が活用されていなかった。また、拡大支援措置については、中活ソフト特別交付税の算定対象となるソフト事業について、留意事項の周知が十分でなく、中活課室等の中活ソフト特別交付税の内容についての理解も十分でなかったことなどから、43市において認定基本計画に適切に位置付けられていない状況となっていた。

ア　市町村における中心市街地の活性化関連施策の実施状況

90市における公共施設の数は、図表2-2-3のとおり、認定基本計画実施前は市域全体で32,859施設、中心市街地区域内で1,869施設（全体の5.6％）であったものが、28年度末では市域全体で37,393施設、中心市街地区域内で2,188施設（同5.8％）となっていた。市域全体では32,859施設から37,393施設へと13.7％増加しているのに対して、中心市街地区域内では1,869施設から2,188施設へと17.0％の増加となっていて、公共施設数の増加率は、中心市街地区域内の方が市域全体よりも大きくなっていた。

また、中心市街地区域内の公共施設の利用状況について、利用者数を把握している94施設の認定基本計画実施前の利用者数と28年度の利用者数を比較したところ、27施設で利用者が減少していた一方で、67施設（全体の71.2％）で利用者が増加していた。

市は、認定基本計画の実施等に当たり、目標の達成状況を定量的に把握するために指標を設定し、評価して、必要に応じて認定基本計画の見直しを行い中心市街地の活性化に取り組むこととしており、1(2)ウのとおり、88市の129計画では404指標を設定するなどしている。これらを踏まえて、28年度末までに認定基本計画が終了した74市の80計画について、活性化関連一般指標である中心市街地区域内人口、都道府県地価調査価格、固定資産税収入額の指標の推移等をみたところ、次のような状況となっていた。

(ア)　人口の推移

74市それぞれの中心市街地区域内人口について、18年度を100とした場合の28年度の状況をみると、図表2-2-5のとおり、最も増加しているのは139.2（東海市）、最も減少しているのは77.5（稚内市）、74市の平均は99.7となっていた。そして、18年度と比較して28年度に中心市街地区域内人口が増加しているのは29市（74市に占める割合39.1％）、減少しているのは45市（同60.8％）となっており、29市においては、認定基本計画の実施の効果が一定程度発現していることが認められる状況となっていた。

18年度から28年度までの間の各年度の中心市街地区域内の都道府県地価調査価格を把握することができた74市内の217地点の都道府県地価調査価格の平均価格の推移は、図表2-2-6に示すとおりであり、18年度205,129円/m²、28年度182,433円/m²となっており、18年度から28年度までの推移は増減を繰り返しつつ、18年度と比較して28年度は下落している。

74市それぞれについて中心市街地区域内の平均都道府県地価調査価格を算出し、18年度を100とした場合の28年度の状況をみると、図表2-2-7のとおり、最も上昇しているのは118.6（名古屋市）、最も下落しているのは54.4（大野市）、74市の平均は78.3となっていた。そして、18年度と比較して28年度に中心市街地区域内の都道府県地価調査価格が上昇しているのは10市（74市に占める割合13.5％）、下落しているのは64市（同86.4％）であり、認定基本計画の実施の効果が一定程度発現していることが認められるのは10市にとどまっていた。

74市においては、図表2-2-8のとおり、固定資産税収入額が地方税収入額の総額に占める割合は18年度42.3％、28年度41.2％となっており、18年度から28年度までの間の推移の中で一貫して地方税収入額の4割を占めている状況となっている。

74市の固定資産税収入額の合計額の推移は、図表2-2-9に示すとおりであり、18年度の1兆3326億円から23年度の1兆3934億円まで増加した後、24年度に1兆3278億円に減少し、28年度に1兆3628億円となっており、回復基調となっている。一方、74市の住民1人当たりの固定資産税収入額の平均（以下「74市平均固定資産税収入額」という。）の推移は、18年度66,000円、28年度67,000円となっており、増減を繰り返しつつ、18年度と比較して28年度は増加している。

74市それぞれの住民1人当たりの固定資産税収入額について、18年度を100とした場合の28年度の状況をみると、図表2-2-10のとおり、最も増加しているのは140.8（上越市）、最も減少しているのは87.8（敦賀市）、74市の平均は100.8となっていた。そして、18年度と比較して28年度に住民1人当たりの固定資産税収入額が増加しているのは39市（74市に占める割合52.7％）、減少しているのは35市（同47.2％）であり、39市においては、認定基本計画の実施の効果が一定程度発現していることが認められる状況となっていた。

上記のとおり、活性化関連一般指標の数値が増加し、又は上昇している市においては、認定基本計画の実施が中心市街地の活性化に一定程度寄与していると思料される状況が見受けられる。一方、指標ごとに数値が増加し、又は上昇している市は区々となっていて、特定の指標だけで中心市街地の活性化の状況を評価することは困難であり、多様な指標による評価を検討することが必要であると思料された。

イのとおり、活性化関連一般指標の推移等は、指標ごとに数値が増加し、又は上昇している市が区々となっていて、特定の指標だけで中心市街地の活性化の状況を評価することは困難な状況となっていた。そこで、会計検査院は、28年度末までに認定基本計画期間が終了した74市の80計画における都市機能の増進及び経済活力の向上の状況について、17、27両年度の国勢調査及び18、28両年度に総務省が公表している市町村別決算状況に基づき設定した次のような指標により分析した。

そして、74市の中心市街地区域内人口等の指標について、都市コンパクト化指標及び経済活力向上指標を比較するなどして、分析した。

(ア)　都市コンパクト化指標の区分

国勢調査が実施された17年度と27年度との間の74市の人口集中地区の人口密度の増減率は、図表2-2-12に示すとおりである。上位群、中位群及び下位群の別にみると、上位群の平均は8.2％、最大は31.0％（守山市）、最小は3.5％（富山市）となっており、増加しているのは13市となっていた。また、中位群の平均は0.0％、最大は4.1％（大津市）、最小は△6.1％（和歌山市）となっており、増加しているのは12市、減少しているのは8市となっていた。これに対して、下位群の平均は△4.5％、最大は2.6％（久留米市）、最小は△17.4％（大野市）となっており、増加しているのは7市にとどまっている一方、減少しているのは33市となっていた。

18、28両年度に総務省が公表している市町村別決算状況によると、主要地方税の両年度間の増減率は、全国で5.9％、74市の所在する24道県で△3.3％から16.4％までとなっている。そこで、74市のうち同時期における主要地方税の増減率が全国及び当該市所在道県の増減率の両方を上回っている15市（74市に占める割合20.2％、増減率6.1％～56.1％）を経済活力向上指標の上位群、全国又は当該市所在道県の増減率のいずれかを上回っている18市（同24.3％、同2.4％～12.8％）を経済活力向上指標の中位群、全国及び当該市所在道県の増減率の両方を下回っている41市（同55.4％、同△8.2％～5.8％）を経済活力向上指標の下位群として区分して主要地方税の増減率を分析した。

上位群、中位群及び下位群のそれぞれに属する市は、図表2-2-13のとおりである。

18年度と28年度との間の74市の主要地方税の増減率は、図表2-2-14に示すとおりである。上位群、中位群及び下位群の別にみると、上位群の平均は16.3％、最大は56.1％（長浜市）、最小は6.1％（北見市）となっており、増加しているのは15市となっていた。また、中位群の平均は5.2％、最大は12.8％（日向市）、最小は2.4％（田辺市）となっており、増加しているのは18市となっていた。これに対して、下位群の平均は△0.6％、最大は5.8％（川越市及び久留米市）、最小は△8.2％（敦賀市）となっており、増加しているのは19市にとどまり、減少しているのは22市となっていた。

(ア)及び(イ)において都市コンパクト化指標又は経済活力向上指標により区分した74市について、それぞれの指標の上位群が他方の指標ではどの区分に該当するかみたところ、図表2-2-15のとおり、都市コンパクト化指標の区分で上位群となっていた13市のうち、6市は経済活力向上指標の区分が上位群、3市は中位群となっていた一方、4市は下位群となっていた。また、経済活力向上指標の区分で上位群となっていた15市のうち、6市は都市コンパクト化指標の区分が上位群、4市は中位群となっていた一方、5市は下位群となっていた。

都市コンパクト化指標については、下位群12市のうち、4市では、指標の評価において基準値以上となっていて認定基本計画の実施の効果が一定程度発現しているものの、8市においては、指標の評価において基準値未満となっており、今後、中心市街地の活性化に向けた取組の新たな展開が必要となっていると思料された。

経済活力向上指標については、下位群9市のうち、5市では、指標の評価において基準値以上となっていて認定基本計画の実施の効果が一定程度発現しているものの、4市においては、指標の評価において基準値未満となっており、今後、中心市街地の活性化に向けた取組の新たな展開が必要となっていると思料された。

評価制度の導入に伴い、市町村は、活性化関連一般指標を用いたり、活性化関連独自指標を設定したりして、指標の実績値を把握して目標値の達成状況を定量的に評価し、目標の達成に向けて中心市街地の活性化に取り組んでいる。

そこで、28年度末までに認定基本計画期間が終了した74市の80計画における評価結果と74市の活性化関連一般指標及び74市が把握している活性化関連独自指標である中心市街地区域内の公共施設利用者数、鉄道駅乗降客数及び空き店舗数との関係について、分析した。

ア　認定基本計画の目標の達成状況

1(2)ウのとおり、評価の実施状況については、目標値の算定が主要事業の効果を踏まえた合理的なものとなっていなかったり、主要事業の効果が事業単位で十分に評価されていなかったり、最終フォローアップにおける実績値の評価の結果等の中心市街地の活性化に係る取組への反映が十分とはいえなかったりしている状況となっていた。

そして、内閣府は、中心市街地の活性化について、実績値に基づく定量的な評価手法だけでは必ずしもにぎわいの状況を把握し、評価することができないことを考慮して、最終評価を行うこととしている。最終評価に当たっては、25年3月の基本方針等の改正により「①かなり活性化が図られた」「②若干の活性化が図られた」「③活性化に至らなかった（計画策定時と変化なし）」又は「④活性化に至らなかった（計画策定時より悪化）」の4種類の評価から選択することとされた。また、基本方針等によれば、最終評価に当たっては、当該市町村だけではなく、協議会の意見及び市民意識の変化を記載することとされている。

そこで、28年度末までに認定基本計画期間が終了した74市のうち、25年3月の評価の方法の改正以降に最終フォローアップを行った69市（改正前のため選択肢による選択を行っていない5市を除いた市）の最終評価をみたところ、図表2-2-19のとおり、市による最終評価では64市（69市に占める割合92.7％）が、協議会による最終評価では65市（同94.2％）が、「活性化が図られた」としていた。一方、市民による最終評価では、57市（同82.6％）が「活性化が図られた」としていた。