第2　食料の安定供給に向けた取組について

基本計画によれば、食料自給率は、国内の食料供給に対する国内生産の割合を示すものとされている。そして、図表1のとおり、その示し方には総合食料自給率と品目別自給率があり、総合食料自給率には、更に供給熱量ベース及び生産額ベースがある。

食料自給率の目標は、基本法によれば、その向上を図ることを旨とし、国内の農業生産及び食料消費に関する指針として、農業者その他の関係者が取り組むべき課題を明らかにして定めるものとされており、平成12年基本計画の策定以降、消費の見通しや消費者ニーズを踏まえた基本計画期間内における実現可能性を考慮して、基本計画において、総合食料自給率の目標が設定されている。そして、各基本計画に定められた総合食料自給率の目標については、図表2のとおりとなっていて、令和2年基本計画においては、12年度を目標年度として、供給熱量ベースの総合食料自給率で45％となっている。また、我が国の総合食料自給率は、図表2のとおり、長期的に低下傾向で推移してきたが、近年はおおむね横ばいとなっていて、4年度の供給熱量ベースの総合食料自給率は38％となっている。

基本計画によれば、総合食料自給率の目標は、品目(注1)ごとに食料消費の見通し及び生産努力目標を示した上で設定することとされている。また、基本計画と共に公表されている参考資料には、総合食料自給率の目標の前提としたデータとして、品目ごとの食料消費の見通しや生産努力目標のほかに、主要品目の10a当たりの収量(以下「単収」という。)、作付面積、品目別自給率等の指標ごとの目標が示されている。

(注1)

品目　　令和2年基本計画においては、米(米粉用米、飼料用米を除く。)、米粉用米、飼料用米、小麦、大麦・はだか麦、大豆、そば、かんしょ、ばれいしょ、なたね、野菜、果実、てん菜、さとうきび、茶、生乳、牛肉、豚肉、鶏肉、鶏卵、飼料作物、魚介類、海藻類及びきのこ類が示されている。

総合食料自給率と品目ごとの食料消費の見通し及び生産努力目標等との関係を示すと、図表3のとおりである。

(ア)図表1のとおり、食料安全保障の状況を評価する観点からは、供給熱量ベースの総合食料自給率が、その実態を測るのに適しているとされており、4年度の供給熱量ベースの総合食料自給率は、前記のとおり38％となっている。そして、図表4のとおり、1人1日当たり総供給熱量は2,260kcalであり、供給熱量を品目別にみると、米、畜産物、油脂類、小麦、砂糖類、魚介類及び大豆の供給熱量が大きく、これらの品目で計1,846kcalとなっていて、全体の約8割を占めている。

また、4年度の品目別供給熱量自給率についてみると、上記品目のうち、畜産物、油脂類、小麦及び大豆は30％を下回っており、海外依存度が比較的高い品目となっている。そして、畜産物については、国内で生産されたもののうち国産飼料(注2)により生産された分に係る供給熱量を基に計算しているため品目別供給熱量自給率が17％と低くなっているが、輸入飼料により生産された分を加えて計算すると63％となることから、畜産物の品目別供給熱量自給率が低い要因は飼料の自給率が低いことにあるとされている(4年度の国内に供給される飼料に対する国内生産の割合である飼料自給率は26％)。

(注2)

飼料　　飼料は、生草、乾草等の繊維質を多く含む粗飼料と、穀類、大豆油粕等のたんぱく質や炭水化物を多く含む濃厚飼料とに分類される。また、粗飼料は更に良質粗飼料と低質粗飼料に分類され、基本計画に示された品目の飼料作物は良質粗飼料に該当する。

小麦、大豆及び飼料作物の生産の増大に係る取組については、平成29年度から令和4年度までの間に小麦に係る206事業、大豆に係る205事業、飼料作物に係る160事業、計226事業(重複を除く。)が実施されており、農林水産省は、図表10のとおり、水田活用の直接支払交付金等を主要な事業と位置付けて実施していた。

農地については、令和2年基本計画と合わせて策定された「農地の見通しと確保」において、多面的機能支払交付金、中山間地域等直接支払交付金、農地中間管理事業等の荒廃農地の発生防止・解消に関連する施策の効果を織り込んで農地面積の見通しが示されている。そして、上記の施策としては、平成29年度から令和4年度までの間に7事業が実施されており、このうち多面的機能支払交付金、中山間地域等直接支払交付金及び農地中間管理事業の実施状況についてみると、図表11のとおりとなっていた。

また、農業労働力については、令和2年基本計画と合わせて策定された「農業構造の展望」において、青年層の新規就農の促進や雇用者の増加等を前提に見通しが示されている。そして、青年層の新規就農の促進や雇用者の増加を目的として実施された事業は、図表12のとおり、平成29年度から令和4年度までの間に、農業人材力強化総合支援事業等4事業となっていた。

我が国は、化学肥料の主な原料のほぼ全量を輸入しており、飼料については、前記のとおり4年度の飼料自給率が26％となっているなど、肥料や飼料等の生産資材を輸入に依存しており、大綱等において、堆肥や下水汚泥資源等の肥料の利用拡大及び国産飼料の供給・利用拡大を図ることとなっている。

そして、堆肥、下水汚泥資源及び国産飼料の利用拡大等に係る取組としては、平成29年度から令和4年度までの間で、堆肥に係る54事業、下水汚泥資源に係る38事業、飼料に係る60事業、計73事業(重複を除く。)が実施されており、農林水産省は、国産飼料の供給・利用拡大については、図表13のとおり、畜産生産力・生産体制強化対策事業のうち草地生産性向上対策等2事業を主要な事業として位置付けている一方、堆肥、下水汚泥資源等の肥料の利用拡大に係る取組として実施された事業については、平成29年度から令和4年度までの間において主要な事業に位置付けているものはないとしている。

前記のとおり、1人1日当たり総供給熱量に占める割合が大きい米、畜産物(生乳、牛肉、豚肉、鶏肉及び鶏卵)、油脂類、小麦、砂糖類、魚介類及び大豆の11品目について、目標年度に到達している平成12年基本計画、平成17年基本計画及び平成22年基本計画に示された品目別の食料消費の見通し及び生産努力目標とそれぞれの実績とを対比すると、食料消費については、図表20のとおり、米及び魚介類は3か年度とも実績が見通しを下回っており、見通しに対して1人1日当たり総供給熱量を減少させる要因となっていた。一方、豚肉及び鶏肉は3か年度とも実績が見通しを上回っており、見通しに対して1人1日当たり総供給熱量を増加させる要因となっていた。また、大豆、牛肉、豚肉、鶏肉及び魚介類の5品目については、見通しと実績とが20％以上かい離する年度が見受けられた。

そして、上記の5品目について、農林水産省に食料消費の見通しと実績とがかい離した理由を確認したところ、図表21のとおり、消費者ニーズの変化や家畜伝染病の発生等によるとしていた。

一方、生産努力目標については、図表22のとおり、小麦、豚肉、鶏肉及び鶏卵は生産努力目標を実績が上回り、生産努力目標に対して1人1日当たり国産供給熱量を増加させる要因となった年度があった。しかし、全体的にみると、生産努力目標を実績が下回る傾向となり、生産努力目標に対して1人1日当たり国産供給熱量を減少させる要因となっていた。また、小麦、大豆、なたね、砂糖類、生乳、牛肉及び魚介類については、生産努力目標を実績が20％以上下回る年度も見受けられた。

そして、生産努力目標を実績が上回った品目及び20％以上下回った品目について、農林水産省にその理由を確認したところ、図表23のとおり、生産努力目標を実績が上回ったものは、天候に恵まれたこと、消費や価格の堅調な推移等によるとしていて、生産努力目標を実績が20％以上下回ったものは、天候不順等、生産者の高齢化・減少、生産努力目標の達成のための対策が進捗等しなかったことなどによるとしていた。

1(1)イ(ア)図表2のとおり、29年度から令和4年度までの間の供給熱量ベースの総合食料自給率は37％から38％となっており、平成10年度の40％を基準として2ポイントから3ポイント低下している。また、(ア)のとおり、各基本計画の目標年度において、食料消費の見通しと実績が20％以上かい離したり、生産努力目標を実績が下回ったりするなどの品目が見受けられた。

そこで、前記の1人1日当たり総供給熱量に占める割合が大きい11品目について、食料消費や国内生産の増減が供給熱量ベースの総合食料自給率の低下にどのように影響したか(ア図表19参照)をみるために、新型コロナウイルス感染症の影響の小さい直近の年度である令和元年度（供給熱量ベースの総合食料自給率38％）において、平成10年度に対する総供給熱量及び国産供給熱量の増減による供給熱量ベースの総合食料自給率への寄与度を試算すると、図表24のとおりとなっていた。

すなわち、品目別自給率が高い米及び魚介類についてみると、消費量の減少による総供給熱量の減少がそれぞれ総合食料自給率を1.69ポイント及び0.44ポイント上昇させる要因となっていたが、これに伴う生産量の減少による国産供給熱量の減少がそれぞれ総合食料自給率を3.60ポイント及び0.89ポイント低下させる要因となっており、上昇要因より低下要因の方が大きいため、総合食料自給率を低下させる大きな要因となっていた。一方、豚肉及び鶏肉についてみると、消費量の増加による総供給熱量の増加がそれぞれ総合食料自給率を0.22ポイント及び0.24ポイント低下させる要因となるなど、総合食料自給率を低下させる大きな要因となっていた。

また、生産量の増加による総合食料自給率への寄与度をみると、小麦及び大豆についてはそれぞれ総合食料自給率を1.00ポイント及び0.14ポイント上昇させる要因となっていたが、小麦及び大豆以外の品目については、上昇への寄与度が小さかったり、生産量の減少により低下させる要因となっていたりしていた。

生産量、単収及び作付面積の推移をみると、図表25のとおり、生育が天候の影響を受けると考えられるため年度により増減が大きいものの、小麦の生産量、単収及び作付面積は、令和2年度を除き目標をおおむね達成している状況であった。また、大豆については、生産量及び作付面積は2年度を除き目標をおおむね達成している状況であったが、単収は目標を下回る状況で推移していた。そこで、農林水産省に大豆の単収が目標を達成できていない理由を確認したところ、水田での湿害、水田転作の拡大・長期化に伴う連作障害・地力低下等によるとしていた。

このため、前記大豆の生産の増大に係る取組の効果の発現には、単収向上の面で一定の制約があったと思料される。

一方で、飼料作物については、農林水産省において、必ずしも毎年度の実績を把握していないため、目標と実績とを対比できない年度があるが、確認できた範囲では、生産量が目標の7割程度、単収及び作付面積が目標の8割程度となっており、目標を達成できていなかった。そこで、同省にこれらが目標を達成できていない理由を確認したところ、条件が良い土地の確保が困難であること、飼料作物の生産に係る労働力不足等によるとしていた。

このため、前記飼料作物の生産の増大に係る取組の効果の発現には、農地や農業労働力等の生産条件の面で一定の制約があったと思料される。

品目別自給率の推移をみると、図表26のとおり、小麦及び大豆については、平成12年基本計画の目標年度である平成22年度以降、小麦が9％から17％、大豆が6％から8％で推移しており、目標をおおむね達成している状況であった。そして、令和2年基本計画における令和12年度の目標は、小麦が19％、大豆が10％にとどまっており、仮に、今後、小麦及び大豆の生産の増大に係る取組を令和2年基本計画どおりに継続してこれらの目標が達成できたとしても、海外依存度が高いことに変わりはない状況となっている。

また、飼料作物については、前記のとおり、確認できた範囲では、生産量、単収及び作付面積の目標を達成できていない一方で、平成22年基本計画以降、品目別自給率の目標はいずれも100％と設定されている。飼料作物は粗飼料のうち良質粗飼料に該当するものである((注2)参照)が、農林水産省では良質粗飼料の実績を把握していないため、飼料作物の品目別自給率について、低質粗飼料を含めた粗飼料全体でみたところ、図表26のとおり、70％台後半で推移している状況となっていた。

農地の確保に係る指標としては、各基本計画において、基本計画の目標年における農地面積の見通しや、生産努力目標を前提とした場合に必要となる耕地利用率等が示されている。そして、農地面積及び耕地利用率の推移をみると、図表27のとおり、いずれも、これまでの全ての基本計画の目標年で見通しを下回っており、農地面積については、2年において437万haとなっていて、既に7年の見通しの水準(440万ha)まで減少してきている。

農地面積については、各基本計画と合わせて策定された「農地の見通しと確保」等において、農地の転用や荒廃農地がこれまでと同水準で発生し、かつ、荒廃農地の発生防止・解消に係る施策を講じないと仮定した場合の農地面積に、同施策の効果として増加する農地面積を加えるなどして見通しが示されている。そこで、農地面積の増減事由別に、それぞれの農地面積の見通しと実績とを対比すると、図表28のとおり、平成22年基本計画においては、農地の転用及び荒廃農地の発生の実績については見通しを上回り、荒廃農地の解消の実績については見通しを下回る状況となっていた。

農業労働力の確保に係る指標としては、各基本計画と合わせて策定された「農業構造の展望」において、基幹的農業従事者数等について、近年の傾向が続いた場合の見通し(以下「すう勢ベース」という。)及び新規就農を促進することなどにより増加することを前提にした場合の見通し(以下「展望ベース」という。)が示されている。そして、上記基幹的農業従事者数等の見通しと実績とを対比すると、図表29のとおり、平成12年基本計画及び平成17年基本計画の基幹的農業従事者数についてはすう勢ベースを上回っていたが、平成22年基本計画の基幹的農業従事者数及び販売農家(注7)数についてはすう勢ベースを下回っていた。また、4年時点で、平成27年基本計画及び令和2年基本計画において、展望ベースとしてそれぞれの基準年から増加を見込んでいた40代以下及び49歳以下の青年層について、それぞれの基本計画の基準年の農業就業者数よりも減少している状況となっていた。

(注7)

販売農家　　経営耕地面積が30a以上又は農産物販売金額が年間50万円以上の農家