第4　株式会社日本政策金融公庫等が中小企業者等に対して実施した新型コロナウイルス感染症特別貸付等に係る貸付債権等の状況について

株式会社日本政策金融公庫(以下「日本公庫」という。)、株式会社商工組合中央金庫(以下「商工中金」という。)等は、令和2年1月以降の新型コロナウイルス感染症の感染拡大を受けて政府等が決定した対応策等を踏まえて事業者に対する各種の資金繰り支援(以下「新型コロナ関連資金繰り支援」という。)を実施している。

中小企業者(注1)又は小規模事業者(注2)(以下、これらを「中小企業者等」といい、商工中金の危機対応業務に係る貸付け及び信用保証(注3)においては中小企業等協同組合等を含む。以下同じ。)に対する新型コロナ関連資金繰り支援の5年3月末までの主な実績をみると、図表1のとおり、日本公庫、商工中金等による貸付けの実績は約131万件約21兆円であり、このうち①日本公庫の「中小企業者(主として小規模事業者)」に対する「新型コロナウイルス感染症特別貸付(生活衛生新型コロナウイルス感染症特別貸付を含む。)」、②日本公庫の「中小企業者」に対する「新型コロナウイルス感染症特別貸付」及び③商工中金の「中小企業者」に対する「危機対応貸付け」の三つで全体の約90％に相当する約118万件約19兆円を占めている。また、信用保証の実績は約192万件約35兆円、独立行政法人中小企業基盤整備機構(以下「中小機構」という。)等による貸付金利を当初3年間実質的に無利子化するための利子補給等の実績は約226万件約6959億円となっている。

(注1)

中小企業者　　資本金の額若しくは出資の総額が3億円以下の会社等又は常時使用する従業員の数が300人以下の会社若しくは個人等

(注2)

小規模事業者　　従業員20人以下等の中小企業者

(注3)

信用保証　　信用保証協会による金融機関から受ける融資に係る債務の保証

政府は、中小企業者等に対する新型コロナ関連資金繰り支援の実施に当たり、図表2のとおり、元年度から4年度までの間、日本公庫、商工中金等に対して財政援助を行っており、その内訳は、財政投融資計画に基づく財政融資資金の貸付け約16兆5178億円、出資金約10兆9568億円、補助金約4兆4338億円となっている。

また、この間、財務省、中小企業庁等の関係省庁は、日本公庫、商工中金等に対して、2年4月に事業者の資金需要に迅速に対応できるように審査の簡素化・迅速化に取り組むことなどを要請し、3年1月に中小企業者等の資金繰りに支障が生じないように元本・金利の返済猶予等の既往債務の条件変更について引き続き個別企業の実情に応じた最大限の配慮を行うことなどを要請するなどした。そして、日本公庫、商工中金等は、上記の要請を踏まえるなどして、審査の簡素化・迅速化を図るための取組等や、既往債務の条件変更を行うなどしてきている。

日本公庫は、株式会社日本政策金融公庫法(平成19年法律第57号)に基づき、一般の金融機関が行う金融を補完することを旨としつつ、国民一般、中小企業者及び農林水産業者の資金調達を支援するための金融の機能を担うなどし、もって国民生活の向上に寄与することを目的としている。そして、国民一般向けの業務(以下「国民生活事業」という。)として主として小規模事業者に対する小口の事業資金の貸付けや、中小企業者向けの業務(以下「中小企業事業」という。)として主として中小企業者に対する事業資金の貸付けを行うなどしている。

日本公庫は、財務省等が制定した「新型コロナウイルス感染症特別貸付制度要綱」(令和2年財政第93号)等に基づき、新型コロナウイルス感染症の影響により一時的に業況悪化を来している中小企業者等を対象とする新型コロナウイルス感染症特別貸付(以下「新型コロナ特別貸付」という。)を2年3月に開始しており、対象者の要件、貸付限度額等は図表3に示すとおりとなっている。なお、新型コロナ特別貸付の取扱期限は、数度にわたり延長され、5年9月末時点においては6年3月末までとされている。

商工中金は、株式会社商工組合中央金庫法(平成19年法律第74号)に基づき、中小企業等協同組合その他主として中小規模の事業者を構成員とする団体及びその構成員に対する金融の円滑化を図るために必要な業務を営むことを目的としている。そして、この目的を達成するために、商工中金は、危機対応円滑化業務の主務大臣である財務大臣、農林水産大臣及び経済産業大臣が指定する指定金融機関として、内外の金融秩序の混乱又は大規模な災害等の危機事象が生じた際に、危機対応業務として、日本公庫から信用供与や利子補給金の支給を受けるなどして、危機事象で受けた被害によって業況や資金繰りが悪化している事業者に対して、必要な資金の貸付け等を行っている。

商工中金は、財務省、経済産業省等が定めた「危機対応認定に係る通知について」(令和2年財政第102号、元経営第3105号、20200318中第5号)等に基づき、2年3月に、指定金融機関が行う危機対応業務の一環として、新型コロナウイルス感染症の感染拡大の影響を受けた者に対する資金の貸付けを開始している。当該貸付けのうち、中小企業者向けの制度に係る貸付けであって、かつ、資本性劣後ローンを除いたもの(以下「危機対応貸付け」という。)については、日本公庫の中小企業事業が行う新型コロナ特別貸付とほぼ同様の制度となっている。一方、適用する金利については、商工中金の所定の金利となっており、当該金利が日本公庫の基準利率を上回る場合には、事業者が当該金利を一旦商工中金に支払った後、その上回る分について日本公庫から利子補給金として商工中金を通じて事業者に支給されることになっている。危機対応貸付けの取扱期限は、数度にわたり延長され、最終的には4年9月末までとされている。

各都道府県等に設立された信用保証協会(以下「協会」という。)は、信用保証協会法(昭和28年法律第196号)に基づき、中小企業者等に対する金融の円滑化を図るために、中小企業者等が民間金融機関から受ける融資に対する信用保証を行っている。

協会は、経済産業大臣が、2年2月以降、新型コロナウイルス感染症で影響を受けた中小企業者等の資金繰り支援の一環として各種の保証制度(以下「新型コロナ関連保証」という。)を発動したことを受けて、新型コロナ関連保証を行っている。

また、2年5月に、新型コロナ関連保証の認定を受けた中小企業者等を対象に、中小企業者等が協会に支払う信用保証料の補助が開始されるとともに、貸付けから3年の間に生ずる利子を補給される民間金融機関による新型コロナウイルス感染症対策に伴う実質無利子・無担保の融資(以下「民間ゼロゼロ融資」という。)が開始された。民間ゼロゼロ融資の限度額は6000万円(制度開始当初は3000万円、同年6月以降は4000万円、3年1月以降は6000万円へそれぞれ拡充)、保証期間は10年以内、据置期間は5年以内となっている。なお、民間ゼロゼロ融資の取扱期限は、3年3月末までに延長されている。

中小機構は、経済産業省が定めた「新型コロナウイルス感染症特別利子補給に係る交付要綱」(令和2年4月20日20200410財中第2号)等に基づき、新型コロナウイルス感染症の感染拡大の影響を受けた中小企業者等のうち、特に影響の大きい事業者への一層の資金繰り支援を講ずるために、国から交付を受けた補助金を原資として、新型コロナウイルス感染症のための基金の造成等を行っている。そして、この基金を原資として、上記の事業者が、日本公庫、商工中金、沖縄振興開発金融公庫若しくは株式会社日本政策投資銀行から借り受けた新型コロナ特別貸付等又は民間ゼロゼロ融資における金利負担分(当初3年間)を補塡し、経営の安定化につなげることを目的として、当該事業者に対してその支払う金利相当額を助成する「特別利子補給」を行っている。

これにより、新型コロナ特別貸付等及び民間ゼロゼロ融資の実質的な無利子化(当初3年間)が図られている。なお、前記のとおり、新型コロナ特別貸付の取扱期限は6年3月末までとなっているが、特別利子補給の対象となるのは4年9月末までに借入申込みの受付が行われたものとされている。

中小企業者等の資金繰りの状況について資金繰りDI(注4)をみると、図表5のとおり、新型コロナウイルス感染症の感染拡大直後の2年4～6月期において、「中小企業」及び「小企業」のいずれにおいても大幅に下降したが、その後は上昇し、5年1～3月期には同拡大前の水準に回復している。他方、いずれの期においても「小企業」の方が「中小企業」よりも資金繰りDIの値が低くなっており、日本公庫の国民生活事業の主な貸付先である小規模事業者において資金繰りが引き続き厳しい状況にあると考えられる。

(注4)

資金繰りDI　　「DI」は「Diffusion Index」の略。「全国中小企業動向調査結果」では、「中小企業」については前年同期比、「小企業」については前期比で、資金繰りが「好転」と答えた企業の割合(％)から「悪化」と答えた企業の割合(％)を引いた数値

資本金の規模が1億円未満の中小企業者等における金融機関からの借入金(以下「借入金」という。)の状況についてみると、図表6のとおり、2年度から3年度までにかけて増加しており、新型コロナウイルス感染症の感染拡大前である元年度の残高を上回っている。そして、4年度の残高は197兆円と前年度より減少しているものの、引き続き元年度の残高を上回る水準となっている。

中小企業者等の倒産件数の状況についてみると、図表7のとおり、2年度以降、元年度よりも低い水準で推移している。一方、このうち新型コロナウイルス関連の倒産件数(株式会社東京商工リサーチが、倒産した企業の当事者や担当弁護士から聴取した情報により集計した倒産件数をいう。以下同じ。)は、2年度以降、増加傾向にあり、全体の倒産件数に占める割合をみると、4年度は2年度と比較して21.6ポイント増加している。

新型コロナ特別貸付等の貸付実績等をみると、図表9のとおり、4年度末までの貸付実績の累計額は、全体で1,187,201件19兆4365億余円となっており、このうち、最も大きい日本公庫の国民生活事業では、1,080,557件11兆6025億余円となっていた。また、4年度末時点の貸付残高は、貸付債権の中には既に返済を開始しているものや完済しているものがあることなどから、全体で989,267件14兆3085億余円と、それぞれ上記貸付実績の83.3％(件数比)及び73.6％(金額比)となっていた。

4年度末までに完済された新型コロナ特別貸付等は、日本公庫の国民生活事業180,779件(貸付実績の16.7％)1兆7324億余円(同14.9％)、中小企業事業6,148件(注8)(同9.0％)1兆2772億余円(同24.2％。この金額には、完済となっていない貸付けに係る返済額を含む。)、商工中金3,716件(注8)(同9.5％)3207億余円(同12.4％)、計190,643件3兆3305億余円となっている。この中には他の貸付けに借り換えることによって完済されたものが相当数含まれていると思料されるが、日本公庫の国民生活事業及び中小企業事業並びに商工中金のデータの制約により借換えによって完済されたものの件数等を正確に把握することはできなかった。

(注8)

日本公庫の中小企業事業及び商工中金における完済件数については、データの制約により正確な件数を把握できなかったため、貸付実績件数(67,780件及び38,864件)から貸付残高件数(61,492件及び35,031件)及び償却件数(140件及び117件)を差し引いて算定しており、貸付後に債権分割が行われたことによる件数の増加については考慮していない。

そこで、関連する資料等により借換えによって完済されたものについて確認したところ、それぞれ次のような状況になっていた。

(注9)

公庫融資借換特例制度　　社会的、経済的環境の変化等外的要因や金融機関との取引状況の変化により資金繰りに困難を来している中小企業者等や経営改善、経営再建等に取り組む必要が生じている中小企業者等に対して、中小企業者等の経営安定や中小企業者等の自助努力による企業再建の支援を図るために、既往の日本公庫の中小企業事業からの融資の借換資金を、新たな融資の資金使途に含めるなどの特例を設ける制度

図表10　日本公庫の中小企業事業における公庫融資借換特例制度の利用実績

なお、日本公庫は、5年3月に、コロナ禍で債務が増大した中小企業者等を支援するために、日本公庫の新型コロナ特別貸付及び新型コロナ対策資本性劣後ローンの申込期限を延長し、これらの制度の活用により、借換えの円滑化等を図ることとしていることから、同月以降も新型コロナ特別貸付等の借換えが相当数生じていると思料される。

新型コロナ特別貸付等や日本公庫等の他の貸付けの借換えによる完済については、これにより借換前の新型コロナ特別貸付等に係る貸付債権がなくなる一方で、新たな同額程度の貸付債権が生ずることになるため、日本公庫及び商工中金は、当該貸付債権について、引き続き債務者の状況把握等を適切に実施することが重要であると考えられる。

新型コロナ特別貸付等に係る貸付債権について、4年度末時点における元金返済等の状況、同時点までの貸付条件の変更(返済期間や据置期間の延長や、月々の返済額の減額により、貸付条件を緩和すること。以下「条件変更」という。)の実施状況並びに元利金支払の延滞及び事業者の破綻(以下「延滞等」という。)の発生状況をみたところ、次のとおりとなっていた。

(ア)　元金返済の状況

(イ)　新型コロナ特別貸付の開始前の状況との比較

(ウ)　条件変更及び延滞等の状況

また、延滞等に至っている新型コロナ特別貸付等に係る貸付債権の残高について、2年度末時点から4年度末時点までの間の推移をみると、図表15のとおり、いずれも3、4両年度末の金額は、それぞれ前年度末から大幅に増加していた。

日本公庫の国民生活事業及び中小企業事業では、信用リスクの管理を行うために、貸付後1年以内に発生したデフォルト(注10)(以下「初期デフォルト」という。)を直近1年間の貸付金額又は貸付先数で除したもの(以下「初期デフォルト率」という。)を算定している。

(注10)

デフォルトの整理は、日本公庫の国民生活事業と中小企業事業で次のように異なっている。

そこで、新型コロナ特別貸付の実施前後で初期デフォルト率がどのように推移しているかについて、日本公庫の国民生活事業及び中小企業事業における元年度末から4年度末までの状況をみると、図表16のとおり、日本公庫の国民生活事業では、新型コロナ特別貸付の貸付件数が大幅に増加した2年度末及びその翌年度末である3年度末に上昇していた。そして、4年度末は低下したものの、引き続き元年度末を上回る水準となっていた。一方、日本公庫の中小企業事業では、2年度末に低下し、それ以降は元年度末を下回る水準で推移していた。

なお、新型コロナ特別貸付において、据置期間の設定や、貸付金利を当初3年間実質的に無利子化するための利子補給が行われている中で初期デフォルトに至る貸付債権が発生している理由について、日本公庫は、新型コロナウイルス感染症が中小企業者等に与える影響が想定よりも大きく、新型コロナ特別貸付に係る返済以外の支払が困難となる債務者や、業績の回復が遅れるなどして貸付後に短期間で資金繰りが破綻する債務者が一定数存在することが考えられるとしている。

また、商工中金については、前記の算定方法による初期デフォルト率の算定を行っていないため、日本公庫についての前記の分析と同様の分析は行っていない。

(ア)　償却の実施状況

(イ)　償却事由の状況

(ア)　リスク管理債権等の状況

(イ)　貸倒引当金の状況

日本公庫及び商工中金は、新型コロナ特別貸付等の実施に当たって、1(1)のとおり、いずれも関係省庁の要請を踏まえるなどして審査の簡素化・迅速化を図るための取組を行っている。そして、審査手続については、コロナ禍において緩和措置を設けて、必要に応じて書類徴求の簡素化及び貸付申込先の店舗等に対する実地調査(以下「実地調査」という。)の省略を行うことを可能としていた。

日本公庫及び商工中金の支店等における緩和措置の実施状況を検査したところ、書類徴求の簡素化について、特に貸付申込数が著しく増加し、主な貸付先が個人事業主や小規模事業者となっている日本公庫の国民生活事業においては、貸付先が資金繰り表、最新決算期後の試算表等の書類を作成しないことが多く、新規に作成する負担が比較的大きいこともあり、これらの書類の徴求を省略するなどの措置が全国的に幅広く実施されていた。これに対して、主な貸付先が比較的規模の大きい中小企業者となっている日本公庫の中小企業事業及び商工中金においては、その実施は限定的となっていた。そして、実地調査の省略については、日本公庫及び商工中金のいずれにおいても、2、3両年度においては特に新型コロナウイルス感染症の感染拡大の防止に努める必要もあったことから、全国的に実施されていた。

なお、これらの緩和措置は、いずれも2年3月に開始され、5年3月までに廃止されている。

日本公庫の国民生活事業においては、アのとおり緩和措置を全国的に幅広く実施していたが、緩和措置の下における貸付申込先の状況把握の適正性を担保するために、貸付申込先の事業について中長期的に業況が回復し、発展が見込まれることを認定する根拠(以下「認定根拠」という。)を、貸付けを行う各支店が貸付関係書類の所定の欄に詳細かつ具体的に記録することとしていた。また、最新決算期後の試算表や会計帳簿等決算の裏付けとなる書類等の徴求を不要とする代わりに、貸付申込先の当面の資金繰り状況等について確認し、その内容を貸付関係書類の適宜の欄に記載することとしていた。

そこで、会計実地検査を行った日本公庫の前記の15支店、及び資料の提出を求めてその内容を確認するなどして検査した日本公庫の前記の3支店に係る国民生活事業において、初期デフォルト関係書類(注14)の作成対象となった初期デフォルト債権(初期デフォルトに至った貸付債権をいう。以下同じ。)に係る貸付けのうち新型コロナ特別貸付に係る貸付け計353件(貸付金額計36億7503万円)を対象として、各支店が作成した初期デフォルト関係書類の内容を踏まえつつ、認定根拠は詳細かつ具体的に記載されているか、貸付申込先の資金繰り状況の現況を確認した旨の記載はどのようになっているかなどを確認することなどにより、緩和措置の下における貸付申込先の状況把握の適正性を担保するための取組の状況を確認した。その結果、貸付申込先の状況把握が十分行われたことが確認できない事態が次の(ア)及び(イ)のとおり計59件、貸付金額計5億8966万円見受けられる状況となっていた((ア)及び(イ)の事態の間には重複しているものがあり、上記の件数及び金額は純計を示している。)。なお、上記の59件はいずれも初期デフォルト債権に係る貸付けであるが、それぞれ複合的な要因により初期デフォルトに至っていると考えられ、これらの検査結果は、初期デフォルトの発生要因を特定するものではない。

(注14)

初期デフォルト関係書類　　各支店では、初期デフォルトの発生抑止を図ることを目的として、延滞等の発生原因の把握や審査時における調査状況の検証等を行ったり、これらを踏まえた今後の審査に活かすべき点や延滞等の抑制に向けた取組等の検討を行ったりしており、その内容を当該書類により本店に報告している。

(ア)　貸付関係書類の所定の欄に認定根拠が十分に記録されていなかった事態

(イ)　貸付関係書類において貸付申込先の資金繰り状況の現況を確認した旨の具体的な記載がないなどしていた事態

①早急な保全や回収を図る必要がない「正常債権」及び、「要管理債権」のうち元金返済猶予等の条件変更を行っている「貸出条件緩和債権」の管理と、②「要管理債権」のうち3か月以上の延滞が発生するなどした「3か月以上延滞債権」、「危険債権」及び「破産更生債権及びこれらに準ずる債権」の管理については、日本公庫及び商工中金のいずれにおいても、それぞれ異なる部署が担当している(以下、上記①の管理を担当する部署を「正常債権等担当部署」、上記②の管理を担当する部署を「延滞債権等担当部署」という。)。

3(1)アのとおり、新型コロナ特別貸付等に係る貸付残高が増加していることから、正常債権等担当部署及び延滞債権等担当部署でそれぞれ管理する債務者数(以下「管理先数」という。)について、2年3月末及び5年3月末の両時点での状況をみたところ、図表30のとおり、日本公庫の国民生活事業及び中小企業事業において、正常債権等担当部署の管理先数が大きく増加している状況となっていた。

(ア)　正常債権等担当部署における元金返済中又は据置期間中の貸付債権の管理の状況

(イ)　延滞債権等担当部署における延滞等に至った貸付債権の管理の状況