地区再編農業構造改善事業の基本目標を達成させ、その事業効果の発現を確保するよう意見を表示したもの

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（１）　地区再編農業構造改善事業の基本目標を達成させ、その事業効果の発現を確保するよう意見を表示したもの

　上記の補助事業は、農業構造の改善を図ることを目的に関係農業者が自主的に締結した作付・栽培協定の実践を通じて農業生産の担い手（以下「担い手」という。）の育成・確保、農用地の適正な利用・管理、農業生産の再編成などを基本目標として実施しているが、これらの基本目標が十分達成されていない地区が見受けられた。
　このような事態を生じているのは、担い手の概念が明確でなかったこと、市町村及び地域農業者が計画の策定に当たって上記基本目標に関する話合いを十分行っていなかったため、事業目標に対する認識が十分でなかったことなどによると認められる。
　したがって、農林水産省において、担い手の概念を明確にするとともに、その育成・確保の実状を把握して本事業の効果を的確に評価すること、及び市町村、地域農業者等に対し、本事業の基本目標の重要性に関する認識を深めるための話合いを十分行うよう指導することなどにより、本事業の基本目標を達成させ、その事業効果の発現を確保する要がある。

　上記に関し、昭和６１年１２月８日に農林水産大臣に対して意見を表示したが、その全文は以下のとおりである。

地区再編農業構造改善事業の効果について

　貴省では、農地保有の合理化、農業経営の近代化を内容とする農業構造の改善を図る施策の一環として、「新農業構造改善事業促進対策要綱」（昭和５３年農林事務次官依命通達５３構改Ｂ第１１９６号）に基づき地区再編農業構造改善事業（以下「地区再編事業」という。）を実施している。
　この地区再編事業は、関係農業者が自主的に締結した作付・栽培協定の実践を通じて農業生産の担い手（以下「担い手」という。）の育成・確保、農用地の適正な利用・管理、農業生産の再編成などを図り、もって地区全体の農業構造を改善することを目的に、おおむね２、３集落の範囲を対象として一地区当たり平均事業費３億円で３年間にわたって実施するもので、昭和５３年度から６５年度までの間に前期対策として全国の１，０７８地区（全体事業費3150億円）について実施する計画のもとに、６０年度末までに８７０地区（事業費２２９４億７９５８万余円）において事業が完了している。
　また、貴省では、５８年度に新たに「新農業構造改善事業促進対策（後期対策）要綱」（昭和５８年農林水産事務次官依命通達５８構改Ｂ第７５５号）を定め、上記事業と同様の目的を掲げるとともに、農産物の需給の動向に応じて、稲、麦、大豆作等の土地利用型農業の振興に重点を置いて５９年度から７０年度までの間に後期対策として全国の１，４００地区（全体事業費４６２０億円）について実施することとしている。
　地区再編事業の内容についてみると、〔1〕 事業推進のための地区協議会や作付・栽培協定推進会議などを開催する構造改善推進事業、〔2〕 区画整理や農道整備などを行う土地基盤整備事業、〔3〕 米・麦用乾燥調製施設、畜舎等を整備する農業近代化施設整備事業、〔4〕 農村広場施設、多目的研修集会施設等を整備する集落環境整備事業等の各種の補助事業から成っており、事業主体（市町村、農業協同組合、農業者の組織する団体等）は、この中から本事業の目的を効果的に実現するために必要なものを組み合わせて実施することになっている。

　そして、事業の実施に当たっては、あらかじめ市町村長が事業実施地区の指定を都道府県知事に申請し、都道府県知事が、地方農政局長等と協議のうえ地区を指定することとされており、この場合、別途貴省が補助事業として実施している地域農政推進対策事業によって担い手の育成・確保、農用地の確保等について集落ごとに話合いが行われ、推進体制が整っていることなどが指定の要件となっている。
　地区の指定を受けた市町村は、地域農業者等関係者による担い手の育成目標、地区内農用地の利用計画、地区全体の農業生産の再編成等についての自主的な話合いを基に事業実施の前年度に地区再編農業構造改善計画（以下「構造改善計画」という。）を樹立して都道府県知事に提出し、都道府県知事は地方農政局長等と協議のうえ、地区再編事業の目的の達成が見込まれる地区について計画の認定を行うこととなっている。
　そして、当該構造改善計画においては、地区再編事業を実施することにより達成すべき主たる基本目標として、

〔1〕 担い手の育成・確保

〔2〕 農用地の適正な利用・管理

〔3〕 農業生産の再編成

が掲げられている。
　しかして、本院が６１年中に、６０年度末までに地区再編事業が完了している４５道府県の前記８７０地区（事業費計２２９，４７９，５８６千円、国庫補助金計１１５，６１２，４２３千円）のうち、北海道ほか２６府県（注１） の２４４地区（事業費計６３，７５１，３９８千円、国庫補助金計３２，０６２，５６８千円）について、上記の３目標の達成状況を調査したところ、以下の各項のような状況になっていた。

１　 担い手の育成・確保について

　貴省における各種施策の遂行によって、土地等の生産基盤の整備については一定の進展がみられるものの、担い手については、依然として兼業化や老齢化等農業労働力の質的低下が進んでおり、したがって、担い手の育成・確保を図ることは、本事業の重要な目標の一つとなっている。
　しかして、この担い手の定義については、「地区再編農業構造改善事業実施要領の運用について」）昭和５３年構造改善局長通達５３構改Ｂ第１４７０号。以下「運用通達」という。)において、〔1〕 将来とも地区の農業を担っていく農家、〔2〕 農業を職業とする基幹的青壮年男子を有する農家、〔3〕 集団組織の中心となる農家のような農家が担い手農家であるとされているだけであり、本事業の実施によって担い手が育成・確保されたかどうかを判断する基準としては、抽象的なものとなっている。
　このため、今回の調査に当たっては、貴省が、〔ア〕 農業経営主の若返りと経営規模の拡大を図るために毎年多額の国費を投じて実施している農業者年金事業において、６０歳から後継者等への経営移譲を推進していること、〔イ〕 経営規模の拡大を目指す農地移動適正化あっせん事業において、農地賃借等のあっせんを受ける者（税制その他の優遇措置が受けられる。）の要件として当該市町村の平均経営面積以上となることとしていること、〔ウ〕 同じく経営規模の拡大を目指す農用地利用増進事業において、利用権（注２） の設定等を受ける者（上記同様の優遇措置が受けられる。）の要件として農作業に常時従事することとしていることや、また、農業を職業とするためには一定以上の農業所得が必要であると認められることなどから、これら各種施策における基準等との整合を図るため、次のような指標を設定して調査した。

ア　適格な後継者のいない担い手農家の経営主の年齢は、当該地区の構造改善計画の目標年度において１６歳以上６０歳未満

イ　経営規模は、当該担い手農家の属する市町村の１戸当たり平均経営規模以上

ウ　農業従事日数は、原則として年間１５０日以上

工　農業所得は、６０年度の作付け面積に当該市町村の平均単収、平均単価を乗ずるなどして得た推計農業所得が、構造改善計画における目標経営類型（作目の組合わせ）の標準経営規模（作目ごとに標準的な目標作付面積等を定めたもの）から試算した目標農業所得の２分の１以上で、かつ北海道４００万円、都府県２００万円以上

　しかして、調査を実施した前記２４４地区における担い手の育成・確保の目標総戸数は８，８０７戸（地区内総農家戸数３２，５２８戸の２７．１％）で、当該市町村では６０年度末でこのうち７，４４９戸について担い手として育成・確保できた（達成率８４．６％）としている。
　しかしながら、本院において、これら育成・確保できたとしている農家の営農実態等について農家基本台帳等により調査したところ、

ア　目標年度において担い手農家の経営主の年齢が６０歳以上で、適格な後継者がいないもの

４７３戸(１４０地区)

イ　当該市町村の１戸当たり平均経営規模を下回っているもの

９４８戸(８５地区)

ウ　他に職業を持つなどして、その農業従事日数が年間１５０日未満のもの

４９０戸（１２６地区）

エ　６０年度推計農業所得が、目標経営類型の標準経営規模から試算した目標農業所得の２分の１未満のもの　

６４８戸（１２８地区）

　また、６０年度推計農業所得が、北海道にあっては４００万円未満、都府県にあっては２００万円未満のもの　

１,６５１戸（１８１地区）

合計（純計）で２，５７０戸（２１７地区）見受けられた。

　したがって、これら２，５７０戸の農家は、「８０年代の農政の基本方向」（昭和５５年、内閣総理大臣に対する農政審議会答申）や各種施策がその育成を目指している担い手に比べ高齢であったり、経営規模が小さかったり、農業従事日数や農業所得が少なかったりしていて、いずれも当該地域の担い手として評価し難い実態となっており、これらについては担い手としての育成・確保ができていないこととして、達成状況を計算し直すと、全体で４，８７９戸（達成率５５．４％）となり、また、これを地区ごとにみると、達成率５０％未満のものが１１９地区（全体の４８．８％）、達成率３０％未満のものが６１地区（同２５．０％）、達成率１０％未満のものが１５地区（同６．１％）もあって、担い手の育成・確保の目標が十分達成されていないものと認められた。

２　農用地の適正な利用・管理について

　農業経営の規模の拡大については、農業基本法（昭和３６年法律第１２７号）の制定以来、貴省により各種の施策が講じられてきたところであるが、土地利用面での制約が少ない施設型農業については一定の成果がみられるものの、土地利用型農業については依然として十分でなく、したがって、農用地の利用・管理において農用地利用率の向上を図るとともに担い手への農用地の集積を図ることは、本事業の重要な目標の一つとなっている。
　しかして、担い手として育成・確保することを目標としている前記２４４地区の８，８０７戸のうち、土地利用型農業を主な目標経営類型とし、経営耕地面積を拡大する要のある１９２地区４，５８４戸について、農用地の利用集積状況を農家基本台帳等により調査したところ、６０年度末の経営耕地面積が、

合計（純計）１７２地区で２，３８９戸見受けられた。したがって、経営耕地面積が計画時に比べて増加したのは全体で２，１９５戸（達成率４７.９％）だけであり、また、これを地区ごとにみると、達成率５０％未満のものが９４地区（全体の４９.０％)、達成率３０％未満のものが３８地区（同１９.８％）、達成率１０％未満のものが１４地区（同７.３％）もあって、担い手への農用地の利用集積を図る目標が十分達成されていないものと認められた。

３　農業生産の再編成について

　食料の安定的供給を確保するうえで重要な農産物の総合的な自給力の強化を図るためには、農業の体質の改善を行い、需要の動向に安定的に対応しうる農業生産構造を確立することが必要であるとされており、したがって、農業生産の再編成を図ることは本事業の重要な目標の一つとなっている。
　しかして、農業生産の再編成の計画において、梨、みかん、茶などの地域特産的なものを主要作目としている７４地区について、その目標達成状況を、当該地区に関係する農業協同組合等の生産に関する資料により調査したところ、目標生産額で第１位を占める品目の６０年度実績生産量が、目標生産量に対し５０％未満のものが１２地区（全体の１６.２％）、３０％未満のものが５地区（同６.８％）あって、農業生産の再編成が十分達成されていないものと認められた。
　なお、地区再編事業においては、総体として事業実施地区の水田面積のおおむね３０％の転作等を行うこととされていることから水田利用再編対策の観点から農業生産の再編成の状況を調査してみたところ、

ア　再編成の計画において水稲を対象作目としている２２６地区のうち、水稲作付けの目標とする減少面積について達成率５０％未満のものが７１地区（全体の３１．４％）、達成率３０％未満のものが４３地区（同１９．０％）

イ　水田利用再編奨励補助金の交付に当たり一般作物への転作より多額の補助金が交付される特定作物のうち、麦・大豆・飼料作物の６０年度における作付面積についてみると、

〔1〕 麦は、８５地区のうち目標面積に対し達成率５０％未満のものが３７地区（全体の４３．５％）、達成率３０％未満のものが２３地区（同２７．１％）、

〔2〕大豆は、６３地区のうち目標面積に対し達成率５０％未満のものが２２地区（全体の３４．９％）、達成率３０％未満のものが１６地区（同２５．４％）、

〔3〕飼料作物は、２１地区のうち目標面積に対し達成率５０％未満のものが８地区（全体の３８．１％）、達成率３０％未満のものが６地区（同２８．６％）

見受けられた。

このうち１事例を示すと次のとおりである。

＜事例＞

　本地区は、市街地から１８kmの農山村で、計画時(５３年度）の農家数は２３６戸、農用地面積は１８０．4ha（１戸当たり平均７６ａ）であった。
　計画では、本事業により水田１区画当たりの面積を拡大し、果樹園造成などの土地基盤の整備及び生産施設等の整備を行って次表の目標経営類型及びその標準経営規模を実現することにより、担い手の育成・確保を図るとともに、担い手への農用地の集積による経営規模の拡大と当該地区の農業生産の再編成を図ることを主たる基本目標としている。

　しかして、上記目標の達成状況について調査したところ、
ア　担い手の育成・確保についてみると、担い手の兼業化が進んだことや、土地基盤が未整備なため機械化が困難で、生産性が向上しなかったことなどにより、次表のとおりとなっており、

イ　担い手への農用地の集積についてみると、地区内関係農家との話合いが十分でなかったため、次表のとおりとなっており、

(注：目標経営類型番号1、2、3、6の担い手)

ウ　農業生産の再編成についてみると、地区の目標生産額２６１，７７８千円のうち、２３４，９５０千円（８９．８％）を占める上位３品目の生産状況は、栽培技術が未熟なことなどにより、次表のとおりとなっており、

　

上記３目標の達成率はいずれも低率となっていて、事業効果が十分発現されていない状況になっていると認められた。

このような事態を生じているのは、

ア　貴省が定めている担い手の概念が抽象的な表現になっているため、計画樹立に当たって具体的に担い手の判断をしなければならない市町村が、担い手の基準を設定していなかったり、設定していても農用地利用増進事業、農地移動適正化あっせん事業等の施策において市町村が自主的に定めている担い手農家の要件と整合が図られていなかったりなどしていて、担い手の概念が市町村により区々となっていること、

イ　市町村及び地域農業者等は、前記のとおり、本事業実施前に担い手の育成・確保や担い手への農用地の利用集積等を中心とした地域農業の総合的な振興方策について十分話し合い、これを基に構造改善計画を策定することになっているのに、その関心がもっぱら整備すべき農道や集会所等の事業に向いていて、担い手の育成・確保等の目標については話合いが十分行われておらず、事業目標に対する認識が十分でなかったこと、

ウ　地域特産的な作目の一部に、価格の低迷等の事情があったこと、また、価格が安定し、作付けが容易で労働時間当たりの収益性が高い水稲作を農家が選択する傾向が依然としてあったこと

などによるものと認められる。
　ついては、貴省においても地区再編事業（後期対策）において土地利用型農業の構造改善を実現するための各種方策を講じているところであるが、我が国農業をとりまく環境がますます厳しくなる中で、「８０年代の農政の基本方向」に述べられているように、担い手を目指す農家の経営規模を拡大してその生産性の向上を促進し、これら担い手等によって農業生産の相当な部分が担われるように農業構造の改善を図っていくことがますます緊要となっており、今後とも多数の地区において本事業を実施していくものであるから、

（１）　貴省における他の各種の担い手育成施策、農業基本法及び前記「８０年代の農政の基本方向」が目指している「担い手農家」像との関連を明らかにして、本事業における「担い手農家」の概念を明確にするとともに担い手の育成・確保の実状を把握し、本事業の効果についてより一層的確な評価を行って、今後の事業実施に反映させること、

（２）　市町村及び地域農業者等に対し、地区再編事業の主たる基本目標である担い手の育成・確保、農用地の適正な利用・管理、農業生産の再編成の重要性を認識させるとともに、地域の話合いを十分行ったうえで担い手を選定するなど、構造改善計画の策定に当たって地域内の合意を十分確保するよう指導すること

などの措置を講ずることにより、本事業の基本目標を達成させ、その事業効果の発現を確保する要があると認められる。

　よって、会計検査院法第３６条の規定により、上記の意見を表示する。

　（注１） 　北海道ほか２６府県　北海道、京都府、岩手、宮城、秋田、福島、茨城、栃木、群馬、埼玉、千葉、富山、石川、長野、岐阜、静岡、滋賀、兵庫、鳥取、島根、岡山、広島、徳島、高知、福岡、熊本、宮崎各県

　（注２） 　利用権　農用地利用増進法（昭和５５年法律第６５号）に基づく農業上の利用を目的とする賃借権もしくは使用貸借による権利又は農業の経営の委託を受けることにより取得される使用及び収益を目的とする権利