政府開発援助について

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第１　政府開発援助について

１　掲記の理由

　我が国は、開発途上国の経済開発及び福祉の向上に寄与することを主たる目的として、その自助努力を支援するため、政府開発援助を実施している。
　そして、我が国の政府開発援助の実績は、平成２年度において、無償資金協力（注１） ２１５１億８０７３万余円、プロジェクト方式技術協力（注２） ２８７億２１１５万余円、直接借款（注３） ８０４６億９２７９万余円などと多額に上っている。
　我が国の政府開発援助についての検査は、協力の相手となる開発途上国（以下「相手国」という。）に対しては本院の検査権限は及ばないこと、事業現場が国内とは状況の異なる海外にあることなど、通常、本院が国内で実施している検査とは異なる側面を有している。このため、検査の結果は「第２章　個別の検査結果」に不当事項等として掲記する事態とは認められない場合がある。しかし、本院としては、上記のとおり、我が国の政府開発援助の実績が多額に上っており、その使途や効果に対する国民の関心も極めて高いことから、可能な限りその実状を明らかにするとともに、本院の活動状況を国民に対して十分説明する必要があると認め、我が国の政府開発援助に関する検査状況を本章に掲記することとした。

（注１） 　無償資金協力　相手国の経済・社会の発展のための事業に必要な施設の建設及び資機材の調達等のために必要な資金を返済の義務を課さないで供与するもので、外務省が実施している。

（注２） 　プロジェクト方式技術協力　相手国の経済・社会の開発に役立つ技術・技能・知識を移転し、技術水準の向上に寄与することを目的として、研修員受入、専門家派遣及び機材供与の３形態を一つのプロジェクトとして有機的に統合し、その計画の立案から実施、評価までを一貫して行うもので、国際協力事業団が実施している。

（注３） 　直接借款　相手国における電力、運輸、農業等社会経済開発のための基盤造りに貢献する事業等に係る費用を対象として、相手国に対し長期かつ低利の資金を貸し付けるもので、海外経済協力基金が実施している。

２　検査の範囲、観点及び方法

（検査の範囲）

　本院は、無償資金協力、プロジェクト方式技術協力及び直接借款（以下「援助」という。）について検査を実施するに当たって、国内においては、外務省、国際協力事業団（以下「事業団」という。）及び海外経済協力基金（以下「基金」という。）に対して書面検査及び実地検査を行っている。また、海外においても、在外公館、事業団の在外事務所及び基金の駐在員事務所に対して実地検査を行っている。さらに、必要に応じて、書類や報告の提出を求めたり、質問したりなどしている。
　相手国に対しては、我が国援助実施機関に対する検査の場合とは異なり本院の検査権限は及ばないので、上記の書面検査等を行うことはできない。しかし、援助は相手国が主体となって実施する事業に必要な資金を供与するなど、相手国の自助努力を支援するものであり、その効果が十分発現しているか否かなどを確認するためには我が国援助実施機関に対する検査だけでは必ずしも十分ではない。このため、本院では、相手国に赴いて、我が国援助実施機関の職員等の立会いのもとに相手国の協力が得られた範囲内で現地調査を実施している。

（検査の観点及び方法）

　本院は、援助の実施及び経理の適否を検査するとともに、援助が効果を発現し、相手国の経済開発及び福祉の向上などに寄与しているか、我が国援助実施機関による援助の制度、方法に改善すべき点はないかなどについて検査している。
検査の観点及び方法は、次のとおりである。

ア　我が国援助実施機関に対する書面検査及び実地検査に当たっては、計算書、証拠書類、援助に係る報告書等の資料の調査を行ったり、事情の説明を受けたりなどして、次のとおり、多角的な観点から検査を実施している。

（ア）　我が国援助実施機関が行っている事前の調査・審査等は十分行われているか。

（イ）　援助は交換公文、借款契約等の内容に則したものになっているか、また、支払、貸付けなどは予算、法令等に従って適正に行われているか。

（ウ）　我が国援助実施機関は、事業全体が計画どおり順調に進ちょくしているか否かを的確に把握し、援助の効果が早期に発現するよう適切な措置を執っているか。

（エ）　我が国援助実施機関は、援助実施後、事業全体の状況を的確に把握、評価し、必要に応じて追加的な措置を適切に執っているか。

イ　海外における現地調査に当たっては、相手国に対しては本院の検査権限は及ばないことなどから、相手国の行う会計経理等についての調査は困難であるので、次のとおり、事業の実施状況を中心に調査している。

（ア）　事業は計画どおり順調に進ちょくしているか。

（イ）　援助の対象となった施設、機材、移転された技術等は十分利用されているか。

（ウ）　事業は所期の目的を達成し、効果を上げているか。

（エ）　事業は援助実施後においても相手国によって順調に運営されているか。

　そして、毎年５箇国程度を選定して職員を派遣し、必要と認めた事業について、相手国の事業実施責任者等からの説明を受けたり、事業現場の状況の確認を行ったりなどし、また、相手国の保有している資料で必要なものがある場合、相手国の同意が得られた範囲内で我が国援助実施機関を通じて入手している。

３　検査の状況

（１）　現地調査の対象

　本院は、平成３年中において、援助について、上記の検査の範囲、観点及び方法により検査を実施し、その一環として、５箇国における次の７６事業について、現地調査を実施した。

〔1〕 無償資金協力の対象となっている事業のうち２７事業（贈与額計３４４億００７２万余円）

〔2〕 プロジェクト方式技術協力の対象となっている事業のうち２１事業（２年度末までの経費累計額１９３億９１８７万余円）

〔3〕 直接借款の対象となっている事業のうち２８事業（２年度末までの貸付実行累計額１２６３億８９３３万余円）

　上記７６事業の国別の現地調査実施状況は、次表のとおりである。

国別現地調査実施状況表

（２）　現地調査対象事業の概況

　その結果、前記のとおり、相手国に対しては検査権限は及ばないこと、現地調査は国内とは状況の異なる海外で実施されることなどの制約の下で検査した限りでは、現地調査を実施した事業の大部分については、おおむね順調に推移していると認められた。その１事例を示すと次のとおりである。

　かんがい農業開発技術協力では、プロジェクト方式技術協力により現地の条件に適した農地整備技術の開発と農業生産技術の改善、普及等を図り、かんがい農業開発事業では、直接借款により調達した建設機械等で湿地帯における農地整備等を実施して、米の単位面積当たりの収量の増大及び二期作面積の拡大を図るものである。
　事業団では、昭和５２年４月から６１年３月までを協力期間として、かんがい農業開発技術協力を実施している。これは、専門家（累計４３名）の派遣による現地指導、研修員（累計３４名）の受入れ、所要機材の供与等を実施し（経費累計額約２０億円）、湿地帯における農地造成法、水管理の実施方法、多収穫稲品種の導入等についての技術指導を行ったものである。
　また、基金では、相手国が計画しているかんがい農業開発事業（当初計画総事業費約６７億円）に使用する建設機械等の調達に必要な資金として５８年度から６３年度の間に約１７億円を貸し付けている。この事業は、５９年１０月から、上記技術協力の成果を活用してかんがい水路の建設及び農地（約１０，０００ha）の整備を行うもので、最終的に平成３年８月に完了している。
　かんがい農業開発技術協力及びかんがい農業開発事業は、それぞれ若干の進ちょくの遅れをみたものの、事業内容はおおむね当初計画に沿った形で実施された。すなわち、相手国では、技術協力により移転された湿地帯における農地造成法等の技術を活用し、直接借款の資金で調達した建設機械等を使用して約１０，０００haの農地を整備した。そして、この農地で、技術協力により移転された水管理の実施方法、多収穫稲品種の導入などの技術を活用した結果、二期作面積の拡大及び単位面積当たりの収穫の増大が可能となるなどした。このように、プロジェクト方式技術協力と直接借款が有機的に結び付き、また、相手国も自助努力をしたことにより、本院が調査を実施した時点において事業現場の状況等から判断した限りでは、我が国の援助が効果を上げているものと認められた。

（３）　援助の効果が十分発現していない事態

　一方、現地調査を実施した事業のうち５事業については、次のとおり援助の効果が十分発現していない事態が見受けられた。

ア　無償資金協力の効果が十分発現していないもの

〔1〕 機材の修理を十分行えないため、無償資金協力の対象となった機材が稼働率の低下を来しているもの　1事業

〔2〕 関連施設の整備が十分でないなどのため、無償資金協力の対象となった機材が十分活用されていないもの　1事業

イ　プロジェクト方式技術協力の効果が十分発現していないもの

〔1〕 移転された技術を活用することとなっている対象事業が実施されなかったため、移転された技術が十分活用されていないもの　1事業

ウ　直接借款の効果が十分発現していないもの

〔1〕 事業のうち、相手国が内貨予算で実施する部分の進ちょくが計画に比べて遅延しているため、直接借款の対象となった機材がいまだに稼働していないもの　1事業

〔2〕 関連事業の進ちょくが遅延していることなどのため、直接借款の対象となった施設が十分活用されていないもの　1事業　

上記事態の内容は、次に示すとおりである。

ア　無償資金協力の効果が十分発現していないもの

〔1〕 機材の修理を十分行えないため、無償資金協力の対象となった機材が稼働率の低下を来しているもの

＜公衆衛生整備事業＞

　この事業は、首都及び主要６都市において激しい人口増加により悪化している環境の改善を図るため、ごみ収集用ダンプトラック、し尿収集車、コンテナトラック等の車両計１２６台（うち首都分５６台）、可搬式の修理用資機材、予備部品等を調達するものである。そして、外務省では、これに必要な資金として、昭和６１年度に約８億円を相手国に贈与している。
　調達された車両は、６２年１月までに船積みを完了し、現地到着後、順調に稼働していた。
　しかし、首都に配備された車両５６台については、道路条件の悪化やごみなどの増加等の要因により車両に負担がかかり、損耗が進んだため、本件事業により調達された予備部品等により修理が行われてきたものの、相手国の財政状況がひっ迫して予備部品の追加調達が十分できなかったことなどから修理が十分行えなかった。
　このため、平成２年３月ごろから稼働できない車両が漸次増加し、車両の調達から約４年を経過した３年３月の時点では、調達された車両５６台のうち約半数の車両が修理中又は修理待ちとなっていて、ごみ及びし尿の収集に支障を来す状況となっている。

〔2〕 関連施設の整備が十分でないなどのため、無償資金協力の対象となった機材が十分活用されていないもの

＜上水道整備事業＞

　この事業は、４地方都市において上水道施設の整備を図るため、既存上水道施設の改修、拡張に必要な資機材等の調達などを行うものである。そして、外務省では、これに必要な資金として、昭和６３年度から平成２年度までの間に約１５億円を相手国に贈与している。
　これら４地方都市のうち１地方都市（以下「当該都市」という。）の上水道施設については、昭和５１年度の無償資金協力により、供給能力１日当たり１，０００m³ の取水、揚水及び導水施設（以下「取水施設等」という。）を建設したが、その後、ポンプの一部等が故障して稼働しなくなったことから、供給能力が１日当たり６００m³ 程度に低下していた。このため、本件事業の一部として、故障したポンプを取り替えるなどして取水施設等の改修を行い、供給能力が１日当たり１，０００m³ に改善された。
　しかし、相手国が行うこととなっていた幹線配水管の改良工事等がいまだに実施されていないなど相手国の事情により、住民への供給水量は１日当たり７００m³ 程度となっていて、当該都市を分割して各地区に１日当たり数時間ずつ給水している状況である。このため、供給能力に見合う水量を住民に供給するには至っておらず、無償資金協力の対象となったポンプ等機材が十分活用されていない状況である。

イ　プロジェクト方式技術協力の効果が十分発現していないもの

〔1〕 移転された技術を活用することとなっている対象事業が実施されなかったため、移転された技術が十分活用されていないもの

＜山岳林収穫技術協力事業＞

　この技術協力事業は、相手国の中部地域に建設予定の紙パルプ工場へ、製紙原木として、同地域の傾斜が急な山岳地から松を大量に供給するため、架線集材方式による山岳林収穫技術を移転するものである。そして、事業団では、昭和５３年度から５７年度までを協力期間として、専門家（累計２３名）の派遣による現地指導、研修員（累計２２名）の受入れ、所要機材の供与等を実施し（経費累計額約７億円）、技術移転はほぼ予定どおり完了した。
　しかし、本件技術協力事業により移転された技術を活用することとなっている上記紙パルプ工場の建設計画についてみると、相手国においては、上記地域以外にも工場の建設計画があり、相手国の事情により他地域での工場建設が優先されたため、当該地域での工場建設計画は実現されないまま、平成３年５月に正式に断念された。このため、移転された技術が十分活用されていない状況となっている。

ウ　直接借款の効果が十分発現していないもの

〔1〕 事業のうち、相手国が内貨予算で実施する部分の進ちょくが計画に比べて遅延しているため、直接借款の対象となった機材がいまだに稼働していないもの

＜揚水発電所建設事業＞

　この事業は、地域の電力不足に対処するため、既設のダムに出力１２，０００KWの揚水発電所を建設するものである。そして、基金では、同発電所に設置する発電機・ポンプタービン等の発電機器の調達等に必要な資金を対象として昭和６２年度から平成２年度までの間に約１１億円を貸し付けている。
　本件事業の計画では、発電機器の製作、輸送を昭和６３年５月までに完了し、その後平成元年８月に発電所の操業を開始する予定であった。そして、発電機器の製作、輸送は昭和６３年８月に完了した。
　しかし、相手国が内貨予算で実施している部分のうち、発電所建屋の建設は、放水路の詳細設計に長期間を費したうえ、鉄筋調達の遅延、受注した現地土木業者の不慣れなどにより完成が遅延している。また、同じく内貨予算で実施している下部貯水池の建設についても、受注業者の実施能力に問題があったため、その契約を取り消したが、その際に受注業者との間で訴訟となり再入札が遅れたことなどにより完成が遅延している。このため、製作、輸送を完了した機器のうち発電機等は倉庫に保管されたままいまだに設置されておらず、現在のところ発電所の操業開始は計画より４年４箇月遅れて平成５年１２月になる予定である。

　上記のとおり、本件事業の進ちょくは計画に比べて大幅に遅延しているため、直接借款の対象となった機材はいまだに稼働していない状況となっている。

〔2〕 関連事業の進ちょくが遅延していることなどのため、直接借款の対象となった施設が十分活用されていないもの

＜送水管建設事業＞

　この事業は、相手国の臨海地域に新たに建設されることになっている工業団地及び本件事業とは別事業で工業団地から送水管が延長されることになっている地方都市に対し、工業用水及び生活用水を供給することを目的として、既存貯水池から工業団地までの間に送水管（延長２６．５km）を建設する事業である。そして、基金では、本件事業に係る工事費、施工管理費等のうち外貨分を対象として、昭和５７年度から６１年度までの間に約３６億円を貸し付けている。
　本件事業において建設される送水管の送水能力は、実施設計調査において行った年間水需要予測に基づき、平成１２年における予測年間水需要である５７８０万m³ に対応できるように設計されている。そして、本件事業は昭和５８年４月に着工され、５９年１０月に完了しており、６０年に工業団地までの送水が開始されている。
　しかし、相手国において、６０年に臨海地域の開発計画が一時凍結になったため、工業団地の建設が遅延して工場の進出が遅れ、工業団地の年間使用水量は送水開始以降最も多かった平成２年でも、上記実施設計調査による同年の工業団地の予測年間水需要３０００万m³ に対し、７６８万m³ に過ぎない状況となっている。
　また、本件事業とは別事業で工業団地から地方都市（昭和５５年の人口約１１万人、平成３年の予測人口約１４万人）まで延長されることになっている送水管の建設事業（以下「送水管延長事業」という。）は、直接借款の対象事業として、現在、工事が実施されているが、この送水管延長事業は、昭和５７年７月（本件事業の借款契約時）の時点では５９年７月着工、６０年１２月完成の予定であった。しかし、相手国において開発計画が一時凍結されたことや、内貨予算の調達に手間取ったことなどから、実際の着工は平成３年７月、完成予定は４年１１月となっていて、いまだに地方都市に水は供給されていない状況となっている。

　上記のとおり、本件事業においては、送水開始後需要の最も多かった２年でも、その年間送水量は工業団地及び地方都市を合わせた同年の予測年間水需要４７６０万m³ に対し、工業団地で使用された７６８万m³ に過ぎず、本件送水管が十分活用されていない状況となっている。

４　総合所見

　我が国の援助は、経済・社会基盤がぜい弱で財政的に厳しい状況下に置かれている多くの開発途上国に対して、その自助努力を支援することにより、相手国の実施する事業が完遂され、事業効果が発現することを前提として実施されている。
　したがって、上記の各事態が生じているのは、主として、相手国の事情によるものであるが、我が国としては、相手国の自助努力を絶えず促すとともに相手国が実施する事業に対する支援のための次のような措置をより一層充実させることが重要である。

（ア）　援助の計画においては、相手国の置かれている厳しい状況を的確に把握するとともに、その計画の内容等を十分検討するなどして、相手国が自助努力で実施する範囲をその事業遂行能力に見合ったものに設定し、また、移転された技術を活用することとなっている対象事業については、事前に十分その実現性等について調査する。

（イ）　援助実施中においては、事業のうち相手国が内貨予算で実施している部分をも含めた事業全体の進ちょく状況等を常時把握し、必要に応じて、適時適切な助言を行うなど適切な対応を執る。

（ウ）　援助実施後においては、援助の対象となった施設、機材の稼働状況等を的確に把握して、発生した問題に対しては、相手国の自助努力を促したり、相手国の発展段階等を勘案して必要に応じて追加的な援助を実施したりするなどの措置を速やかに講ずる。

（エ）　援助の実施に当たっては、直接借款と技術協力の緊密な連携を図るとともに、援助の対象となった事業に対する監理機能を強化するなど援助実施体制の一層の整備・拡充を図る。