政府開発援助について

---

第３　政府開発援助について

１　政府開発援助の概要

　我が国は、開発途上国の健全な経済発展を実現することを目的として、その自助努力を支援するため、政府開発援助を実施している。その援助の状況は、地域別にみるとアジア、アフリカ、中南米、中近東等の地域に対して供与されており、特にアジア地域に重点が置かれている。また、分野別にみると運輸・貯蔵、エネルギー、教育、農林水産、水供給・衛生、鉱・工業等の各分野となっている。
　そして、我が国の政府開発援助は毎年度多額に上っており、平成１１年度の実績は、無償資金協力（注１） ２４８３億８６４０万余円、円借款（注２） ８３３２億３８５９万余円（注３） 、プロジェクト方式技術協力（注４） ３５８億８４８６万余円などとなっている。

２　検査の範囲及び着眼点

　本院は、無償資金協力、円借款、プロジェクト方式技術協力等（以下「援助」という。）の実施及び経理の適否を検査するとともに、援助が効果を発現し、援助の相手となる開発途上国（以下「相手国」という。）の経済開発及び福祉の向上などに寄与しているか、援助の制度や方法に改善すべき点はないかなどについて検査している。この検査の範囲及び着眼点について、我が国の援助実施機関に対する検査及び相手国において行う現地調査の別に具体的に示すと、次のとおりである。

（１）　我が国援助実施機関に対する検査

　本院は、国内において、援助実施機関である外務省、国際協力銀行（１１年９月３０日以前は海外経済協力基金。以下「銀行」という。）及び国際協力事業団（以下「事業団」という。）に対して検査を行うとともに、海外において、在外公館、銀行の駐在員事務所及び事業団の在外事務所に対して検査を行っている。
　これら我が国援助実施機関に対する検査に当たっては、次のとおり、多角的な着眼点から検査を実施している。
（ア）　我が国援助実施機関は、事前の調査、審査等において、事業が相手国の実情に適応したものであることを十分検討しているか。
（イ）　援助は交換公文、借款契約等に則したものになっているか、また、資金の供与などは法令、予算等に従って適正に行われているか。
（ウ）　我が国援助実施機関は、援助対象事業を含む事業全体の進ちょく状況を的確に把握し、援助の効果が早期に発現するよう適切な措置を執っているか。
（エ）　我が国援助実施機関は、援助実施後、事業全体の状況を的確に把握、評価し、必要に応じて追加的な措置を適切に執っているか。

（２）　現地調査

　相手国に対しては、我が国援助実施機関に対する検査の場合とは異なり本院の検査権限は及ばない。しかし、援助は相手国が主体となって実施する事業に必要な資金を供与するなど、相手国の自助努力を支援するものであり、その効果が十分発現しているか、事業が計画どおりに進ちょくしているかなどを確認するためには、我が国援助実施機関に対する検査のみでは必ずしも十分ではない。このため、本院では、相手国に赴いて、我が国援助実施機関の職員等の立会いの下に相手国の協力が得られた範囲内で、次の着眼点から、事業の実施状況を中心に現地調査を実施している。
（ア）　事業は計画どおり順調に進ちょくしているか。
（イ）　援助対象事業が他の開発事業と密接に関連している場合、その関連事業の実施とは行等が生じないよう調整されているか。
（ウ）　援助の対象となった施設、機材、移転された技術等は十分利用されているか。
（エ）　事業は所期の目的を達成し、効果を上げているか。
（オ）　事業は援助実施後においても相手国によって順調に運営されているか。
　そして、毎年数箇国を選定して職員を派遣し、調査を要すると認めた事業について、相手国の事業実施責任者等から説明を受けたり、事業現場の状況の確認を行ったりなどし、また、相手国の保有している資料で調査上必要なものがある場合、相手国の同意が得られた範囲内で我が国援助実施機関を通じて入手している。

３　検査の状況

（１）　現地調査の対象

　本院は、１２年中において上記の検査の範囲及び着眼点で検査を実施した。そして、その一環として、８箇国において次の８９事業について現地調査を実施した。
〔１〕　無償資金協力の対象となっている事業のうち４９事業（贈与額計７４３億９９６０万余円）
〔２〕　円借款の対象となっている事業のうち２４事業（１１年度末までの貸付実行累計額２６１７億５９２２万余円）
〔３〕　プロジェクト方式技術協力事業のうち１６事業（１１年度末までの経費累計額１６３億５１３４万余円）
　上記の８９事業を、分野別にみると、農林水産１６事業、運輸１５事業、水供給・衛生１２事業、市民社会１０事業、保健７事業、工業７事業、教育６事業などとなっており、その国別の現地調査実施状況は、次表のとおりである。

（２）　現地調査対象事業に関する検査の概況

ア　援助効果の発現について

　前記のとおり、相手国に対しては検査権限は及ばないことなどの制約の下で検査した。現地調査を実施した事業のうち、本院調査時においておおむね順調に推移していると認められたものを示すと次のとおりである。

＜アグリポ地域（エル・ポソ地区）農業開発事業（円借款）＞

　この事業は、ドミニカ共和国北東部に位置するアグリポ地域のエル・ポソ地区において、７，５００ｈａの農用地（水田）を造成・整備し、開発が遅れている同地区の農業の生産性を高め、地域の総合的開発を図ることを目的として、ポンプ、防潮樋門、用排水路、農道等の施設整備等を行うものである。
　銀行では、これら施設整備等に必要な資金として、昭和５９年３月から平成２年５月までの間に８６億６５１８万余円を貸し付けている。
　本件事業により整備された施設は、元年８月に完成し供用が開始されている。
　本件事業により、灌漑・排水施設等の基盤整備が進み、計画どおり７，５００ｈａの農用地が完成し、事業完了時に入植していた３，５００戸の農家はその後も安定的に耕作を続けていた。
　そして、同地区における米の年間生産量をみると、本件事業開始前には７，５００ｔであったものが、二期作の拡大もあって、事業実施後順調に増大し、直近３箇年である９年から１１年では６５，８６２ｔ、６３，６３６ｔ、７０，６８３ｔ（当初計画での８年以降の年間生産量６４，０００ｔ）となっていて、事業完了後の米の生産はおおむね順調に推移していた。
　円借款の対象となった本件事業が円滑に推移している理由としては、灌漑・排水施設等の規模・内容について現地の状況を反映して適切な事業計画が定められたこと、事業はおおむね計画どおりの工程で完了し、相手国側の負担で行われる関連事業も滞りなく実施されたこと、事業完了後においても良好な管理運営が行われていることなどが挙げられる。
　上記のことから、本件事業は本院調査時（１２年３月）における事業現場の状況等から判断した限りでは、我が国の援助が効果を発現しているものと認められた。
　一方、現地調査を実施した事業のうち次の３事業については、援助の効果が十分発現していないと認められた。これらの事態の内容は（３）に示すとおりであるが、援助の形態別に分類すると次のとおりである。

（ア）　円借款の効果が十分発現していないもの

２事業	鉄道建設事業 送水管建設事業

（イ）　プロジェクト方式技術協力の効果の発現が遅延しているもの

イ　援助の実施について

　現地調査を実施した事業のうち、無償資金協力における調達機材が無断で変更されていて、援助の実施が適切とは認められないものが１事業（米貯蔵センター改善事業）見受けられた。この事態の内容は（４）に示すとおりである。

（３）　援助の効果が十分発現していない事業

ア　円借款の効果が十分発現していないもの

（ア）　円借款の対象となった鉄道が、計画で見込まれていた輸送量を確保できていないため、十分に活用されていないもの

＜鉄道建設事業＞

　この事業は、タイ王国の首都バンコクの南東に位置するマプタプット港での輸出入貨物及びマプタプット工業団地に係わる諸物資の鉄道輸送を可能にすることにより、同国が推進している東部臨海地区の開発促進を図ることを目的として、同港と国有鉄道の既設線の駅との間に鉄道（単線、延長２４ｋｍ）を建設するものである。
　銀行では、これらに必要な資金として、平成３年１１月から８年７月までの間に２８億２６０９万余円を貸し付けている。
　そして、本件事業で建設された鉄道は７年４月（当初計画では３年３月）に完成している。
　本件事業計画時（昭和６３年）においては、平成１２年度（１１年１０月〜１２年９月）の貨物輸送量は石油１４６万ｔ、ポタシュ（カリウム肥料）１００万ｔ、タピオカ７６万ｔ、鉄鋼製品６０万ｔ、米５０万ｔなど合計で５１４万８千ｔになると予測していた。
　しかし、本件借款の対象となった鉄道における貨物輸送量について調査したところ、９年度（８年１０月〜９年９月）２１万７千ｔ、１０年度（９年１０月〜１０年９月）４２万１千ｔ、１１年度（１０年１０月〜１１年９月）５５万６千ｔが輸送されたにとどまっていた。しかも、これらはすべて石油のみであり、その他の貨物の輸送実績は全くない状況となっていた。
　これは、次のような事情によると認められた。
〔１〕　マプタプット港への輸送が見込まれていた主要貨物の同国東北部産のポタシュについて、試掘が行われ、採掘の事業計画は策定されているものの、いまだに事業が実施されていないこと
〔２〕　実施機関において請負業者の選定や事業費の増加による予算の追加手当に時間を要したことなどから、本件鉄道の完成が当初計画に比べ４年遅れたため、その間鉄道を利用することができなかった荷主は自動車で輸送を行ってきており、鉄道完成後も鉄道を利用していないこと
　上記のとおり、借款の対象となった本件鉄道は、実績貨物輸送量が計画量を大幅に下回っていて、十分に活用されておらず、今後とも上記の状況からみて貨物輸送量が早期に増大するとは認められず、援助の効果が十分発現していない状況になっている。

（イ）　円借款の対象となった送水管施設が、相手国の負担で行う配水管の敷設が遅延しているため、十分に活用されていないもの

＜送水管建設事業＞

　この事業は、タイ王国において、東部臨海地区開発計画の進ちょくに伴い、増加が予想されるバンチャン、サタヒップ両地区の水需要に対応することを目的として、両地区へ生活・工業用水を供給するために、貯水池のあるマプタプット地区からバンチャン地区を経てサタヒップ地区に至る延長２２．６ｋｍの送水管及びポンプ等の関連施設を建設するものである。
　銀行では、これに必要な資金として、平成２年１０月から６年３月までの間に１０億５１９５万余円を貸し付けている。
　本件事業では、上記の送水管等と、同国の資金で新たに建設する浄水場、配水管網等により水供給を行うこととなっている。そして、人口が将来増加すると見込まれる両地区の水需要の大幅な伸びに対応するため、１３年の需要予測量を基に本件事業による計画送水量を年間１４００万m³ としていた。
　しかし、本件事業で建設された送水管等の施設は５年３月に完成したものの、同国の資金で両地区にそれぞれ建設することになっていた浄水場の完成が請負業者の契約履行の遅延により１１年末まで遅れたことや、それらに連結する配水管網の建設も遅延したことから、生活・工業用水の供給が末端まで十分行われていない状況となっていた。
　このため、実際の送水量は、１０年度２２０万m³ 、１１年度２７７万m³ にとどまっていた。さらに、１２年度中の見込送水量でも３５４万m³ にすぎず、１３年度においても、見込送水量は５９３万m³ となっていて、年間１４００万m³ の計画送水量に見合った水供給は期待できない状況であった。
　上記のとおり、供与された借款によって建設された送水管等は、実際の送水量が計画送水量を大幅に下回っていて、早期に十分な活用が図られるとは認められず、援助の効果が十分発現していない状況になっている。

イ　プロジェクト方式技術協力の効果の発現が遅延しているもの

　相手国機関において、移転された酪農に関する技術を活用するために必要な措置が執られなかったため、移転された技術による援助効果の発現が遅延しているもの

＜家畜人工授精センター技術協力事業＞

　この技術協力事業は、インドネシア共和国のジャワ島東部にあるシンゴサリ家畜人工授精センターの機能の強化を図ることにより、同国の畜産開発に寄与することを目的として、後代検定、人工授精等酪農に関する技術の移転を行うものである。
　事業団では、昭和６１年４月から平成７年３月までの間に、専門家計４５名の派遣による現地指導、研修員計４０名の受入れ及び所要機材の供与等を実施している（経費累計額９億９０００万余円）。
　本件事業では、１頭当たりの乳量を増加させることを目的とした後代検定の導入と、受胎率の向上により乳牛頭数を増加させることを目的とした凍結精液製造、人工授精等の技術の導入を、同センターにおいて一体的に行うことにより、牛乳生産量を増加させることとしていた。
　後代検定は、多数の機関・農家の協力を得て、乳量の多い雌牛の生まれる可能性が高い遺伝子を持つ優秀な種雄牛を１回につき７、８年かけて選抜する手法である。そして、後代検定により選抜された種雄牛から凍結精液を造成し、これを雌牛に人工授精することとなる。
　今回、現地調査を実施したところ、後代検定については、次のような状況となっていた。
　すなわち、技術協力期間中に第１回（昭和６２年〜平成４年）及び第２回（元年〜６年）の後代検定が実施された。これらは、優秀な種雄牛を選抜し、確保することを主眼とせず、後代検定の技術の移転のために行われたものである。
　しかし、その後、同センターでは、後代検定済みの種雄牛を選抜し、確保するための第３回後代検定が適時に開始されなかったため、現在、乳牛用後代検定済みの種雄牛を１頭も所有していない状況となっていて、後代検定済み種雄牛から凍結精液を造成できない事態となっていた。そして、第３回後代検定は８年になって開始されたが、検定済みの種雄牛がいない事態はこの第３回が終了する予定の１６年まで当分の間継続すると認められた。
　上記のとおり、同センターにおいて順次後代検定が実施されていないため、検定済みの種雄牛から凍結精液を造成できない事態が続いており、移転された技術による援助効果の発現が遅延する状況となっている。

（４）　援助の実施について

　無償資金協力における調達機材が無断で変更されていて、援助の実施が適切とは認められないもの

＜米貯蔵センター改善事業＞

ア　事業の概要

　この事業は、エジプトの基礎食糧であり、輸出産品でもある米の流通、保管の改善を図るため、同国の計４箇所の米貯蔵センターに近代的貯蔵施設を整備するものである。
　外務省では、上記米貯蔵センターの機材（荷受ホッパー、籾乾燥機、コンベアー、サイロ、トラックスケール、トラック等）の購入に必要な資金として、平成４年度に１３億２８００万円、５年度に１３億４１００万円、計２６億６９００万円を贈与している。

イ　調査の結果

　本院が、上記４箇所のうち２箇所を調査したところ、計画されていた供与機材のうち、籾乾燥機、トラックスケール等が実際には設置されていない事態などが見受けられた。
　外務省では、その後現地に調査団を派遣するなどして、これらの事態について調査を行った。その結果は次のとおりである。
〔１〕　同国政府は、交換公文締結前に外務省に対し、入札の監理を行う業務、両国政府及び請負業者に対する連絡・調整を行う業務等をコンサルタントに委託しないように強く要請し、外務省もこれを認めていた。そして、同国が競争入札を実施した結果、両年度分とも同一の請負業者が落札し、それぞれ事前の調査で計画された機材を納入する契約が同国政府と請負業者との間で締結されていた。しかし、同国政府の意向により、契約の締結と同時に当該契約を変更する形で、事前の調査で計画されていた籾乾燥機、トラックスケール、トラック等（両年度分で２億０９１７万余円相当）が契約から削除され、米貯蔵センターのその他の関連機材及び精米施設で使うための精米機等を納入する変更契約が締結され、変更契約どおりの機材が納入されていた。
　このように契約が変更された場合、交換公文によれば本来同国政府から我が国政府へ協議がなされるべきところ、当該協議はなされていなかった。また、本来コンサルタントに委託して、契約書と調達機材の照合・確認等を行わせるべきところ、コンサルタントに委託しなかったため、確認のための機能が働いていなかった。
〔２〕　無償資金協力においては、相手国と請負業者が結んだ契約は、外務省がその内容について認証しなければ発効しないことになっている。しかし、外務省では、この事業については４、５両年度とも、同国政府から本契約書のみが提出されていたので、契約書の内容が交換公文に定められた贈与の目的に合致しているかなどの点で問題はないとして認証していた。したがって、本契約を変更する形で結ばれた変更契約については、認証のための変更契約書が提出されていなかったので、これによる認証がなされていない状況となっていた。
〔３〕　外務省では、請負業者から、支払請求書、船荷証券、送り状等の提出を受け、その内容を確認の上、支払いを行っている。しかし、請負業者から提出を受けた船荷証券と送り状は、本契約書に基づいた機材が納入されたかのごとく装われていた。

ウ　検討の結果

（ア）　本件の問題点と発生原因

　上記のとおり、本件事業は、無償資金協力で供与されるべきであった機材の一部が、外務省の承認なしに無断で、援助の対象外である精米施設で使用される機材に変更されるなどしており適切でないと認められる。
　このような事態が生じていたのは、相手国及び請負業者の適切でない行為に直接の原因があると認められるが、外務省においても事業の適正な実施を確保するためのシステムが十分でなかったことにもよると認められる。

（イ）　外務省が講じた再発防止策と現在の状況

　本件のように、無償資金協力によって行われた事業において、その内容が外務省等に無断で変更された事例としては、平成１０年度決算検査報告に掲記したブータン王国における国内通信網整備事業がある。外務省ではこれを契機に、無償資金協力の適正な実施を確保するため、１０年１１月、次のような改善策を講じることとした。
〔１〕　交換公文の附属文書に、交換公文署名後の当初計画からの変更に当たっては、相手国がコンサルタントを通じて我が国政府に必ず事前協議を行い、その承認を得る旨を明記する。
〔２〕　コンサルタントから無償資金協力の実施促進業務を行っている事業団に対して事業実施の各段階で報告がなされる際に、当初計画から変更のない旨を相手国の確認を得た上で明記させる。
〔３〕　本件事業のように船積み完了をもって請負業者に対して支払が行われる無償資金協力事業においては、契約書どおりに機材が船積みされたかを確認するため専門機関に検査を依頼して船積み検査証明書を提出させる。
〔４〕　事業団に無償資金協力調査員を新たに配置し、抜き打ち的な現場調査を実施する。
　上記の各事項に係る現在の実施状況は次のとおりである。
〔１〕については、相手国と締結する交換公文の附属文書の雛形が修正されている。〔２〕については、事業団の無償資金協力に係る調達ガイドラインが修正されている。〔３〕については、事業団において、１２年７月から無償資金協力により供与された機材と船荷証券に記載された機材リストとの照合・確認等を試行的に行っており、将来的にはすべての無償資金協力事業について照合・確認等を行うとしている。〔４〕については、１１年６月に無償資金協力調査員を配置し、同年７月から抜き打ち的な現場調査を実施している。

（ウ）　今後の課題

　これらの改善策が本件事業の実施前に導入され、確実に実行されていたとすれば、本件のような船積み完了をもって請負業者に対して支払の行われる無償資金協力事業では、このような事態は事業の早い段階で発見された可能性が高いと認められる。したがって、今後、本件事態と同種の事態の再発を防止するために、これらの改善策が着実かつ確実に実施される要がある。

４　本院の所見

　我が国の援助は、経済・社会基盤がぜい弱で財政的に厳しい状況下に置かれている多くの開発途上国に対して、その自助努力を支援することにより、相手国が実施すべき事業が適切に実施され、その効果が発現することを前提として実施されている。
　上記の各事態が生じているのは、主として相手国の事情によるものであるが、このような効果が十分発現していないなどの事態にかんがみ、我が国としては、相手国の自助努力を絶えず促し、相手国が実施する事業に対する支援のため、次のような措置をより一層充実させることが重要である。
ア　援助の計画においては、相手国の置かれている厳しい状況を的確に把握した上で、具体的な目標が設定され、その目標を達成するために合理的な手段が定められているかなど、計画の内容がそれに対応しているか十分検討する。特に、計画している事業が相手国における経済状況、計画策定段階等における事業全体の実行可能性等からみて適当なものであるかについて検討し、必要に応じて相手国に助言等を行う。
イ　援助実施中においては、援助の効果が発現するための前提条件が満たされているかどうか確認し、必要に応じて適時適切な助言を行うなどの措置を講ずる。
ウ　援助実施後においては、援助の対象となった施設の利用状況や援助の対象となった事業と密接に関連した事業の進ちょく状況等を的確に把握し、必要に応じて、援助対象事業の効果発現を妨げている要因を取り除くよう相手国に働きかけるなどの措置を速やかに講ずる。
エ　援助の実施に当たっては、無償資金協力・技術協力・円借款間の緊密な連携を図るとともに、無償資金協力の適正な実施を確保するよう導入された改善策を確実に実施することはもとより、援助対象事業に対する監理機能を強化するなど援助実施体制のなお一層の整備・拡充を図る。