政府開発援助について

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第５　政府開発援助について

１　政府開発援助の概要

　我が国は、開発途上国の健全な経済発展を実現することを目的として、その自助努力を支援するため、政府開発援助を実施している。その援助の状況は、地域別にみるとアジア、アフリカ、中南米、中近東等の地域に対して供与されており、特にアジア地域に重点が置かれている。また、分野別にみると運輸・貯蔵、水供給・衛生、教育、農林水産、エネルギー、環境保護等の各分野となっている。
　そして、我が国の政府開発援助は毎年度多額に上っており、平成１３年度の実績は、無償資金協力（注１） ２３５９億６３７６万余円、円借款（注２） ８１０１億９６６９万余円（注３） 、プロジェクト方式技術協力（注４） ３７３億７９７３万余円などとなっている。

（注１）	無償資金協力　相手国の経済・社会の発展のための事業に必要な施設の建設、資機材の調達等のために必要な資金を返済の義務を課さないで供与するもので、外務省が実施している。
（注２）	円借款　相手国における経済・社会の開発のための基盤造りに貢献する事業等に係る費用を対象として、相手国に対し長期かつ低利の資金を貸し付けるもので、国際協力銀行が実施している。
（注３）	債務繰延べを行った額１５４３億１９８８万余円を含む。
（注４）	プロジェクト方式技術協力　相手国の経済・社会の開発に役立つ技術・技能・知識を移転し、技術水準の向上に寄与することを目的として、研修員の受入、専門家派遣及び機材供与の３形態を一つのプロジェクトとして有機的に統合し、その計画の立案から実施、評価までを一貫して行うもので、国際協力事業団が実施している。

２　検査の範囲及び着眼点

　本院は、無償資金協力、円借款、プロジェクト方式技術協力等（以下「援助」という。）の実施及び経理の適否を検査するとともに、援助が効果を発現し、援助の相手となる開発途上国（以下「相手国」という。）の経済開発及び福祉の向上などに寄与しているか、援助の制度や方法に改善すべき点はないかなどについて検査している。この検査の範囲及び着眼点について、我が国の援助実施機関に対する検査及び相手国において行う現地調査の別に具体的に示すと、次のとおりである。

（１）　我が国援助実施機関に対する検査

　本院は、国内において、援助実施機関である外務省、国際協力銀行（以下「銀行」という。）及び国際協力事業団（以下「事業団」という。）に対して検査を行うとともに、海外において、在外公館、銀行の駐在員事務所及び事業団の在外事務所に対して検査を行っている。
　これら我が国援助実施機関に対する検査に当たっては、次のとおり、多角的な着眼点から検査を実施している。
（ア）　我が国援助実施機関は、事前の調査、審査等において、事業が相手国の実情に適応したものであることを十分検討しているか。
（イ）　援助は交換公文、借款契約等に則したものになっているか、また、資金の供与などは法令、予算等に従って適正に行われているか。
（ウ）　我が国援助実施機関は、援助対象事業を含む事業全体の進ちょく状況を的確に把握し、援助の効果が早期に発現するよう適切な措置を執っているか。
（エ）　我が国援助実施機関は、援助実施後、事業全体の状況を的確に把握、評価し、必要に応じて援助効果発現のために追加的な措置を執っているか。

（２）　現地調査

　相手国に対しては、我が国援助実施機関に対する検査の場合とは異なり本院の検査権限は及ばない。しかし、援助は相手国が主体となって実施する事業に必要な資金を供与するなど、相手国の自助努力を支援するものであり、その効果が十分発現しているか、事業が計画どおりに進ちょくしているかなどを確認するためには、我が国援助実施機関に対する検査のみでは必ずしも十分ではない。このため、本院では、相手国に赴いて、我が国援助実施機関の職員等の立会いの下に相手国の協力が得られた範囲内で、次の着眼点から、事業の実施状況を中心に現地調査を実施している。
（ア）　事業は計画どおり順調に進ちょくしているか。
（イ）　援助の対象となった施設、機材、移転された技術等は、当初計画したとおりに十分利用されているか。
（ウ）　事業は所期の目的を達成し、効果を上げているか。
（エ）　事業は援助実施後においても相手国によって順調に運営されているか。
　そして、毎年１０箇国程度を選定して職員を派遣し、調査を要すると認めた事業について、相手国の事業実施責任者等から説明を受けたり、事業現場の状況の確認を行ったりなどし、また、相手国の保有している資料で調査上必要なものがある場合、相手国の同意が得られた範囲内で我が国援助実施機関を通じて入手している。

３　検査の状況及び本院の所見

（１）　現地調査の対象

　本院は、１４年中において上記の検査の範囲及び着眼点で検査を実施した。そして、その一環として、１３箇国において次の１１３事業について現地調査を実施した。
〔1〕 無償資金協力の対象となっている事業のうち８４事業（贈与額計１１９７億５２６８万余円）
〔2〕 円借款の対象となっている事業のうち１３事業（１３年度末までの貸付実行累計額２１２４億８０８９万余円）
〔3〕 プロジェクト方式技術協力事業のうち１６事業（１３年度末までの経費累計額１８６億２６８５万余円）
　上記の１１３事業を、分野別にみると、農林水産３４事業、水供給・衛生２２事業、運輸１７事業、エネルギー１１事業、保健７事業、教育７事業などとなっており、その国別の現地調査実施状況は、次表のとおりである。

国別現地調査実施状況表

国名	調査事業数 (事業)	援助形態別内訳
		無償資金協力		円借款		プロジェクト方式技術協力
		事業数 (事業)	援助額 (億円)	事業数 (事業)	援助額 (億円)	事業数 (事業)	援助額 (億円)
ベナン	7	7	95	—	—	—	—
ボリヴィア	12	8	140	—	—	4	44
エティオピア	10	10	144	—	—	—	—
キリバス	7	7	58	—	—	——	—
マーシャル	7	7	52	—	—	—	—
メキシコ	8	—	—	3	811	5	61
ミクロネシア	6	6	37	—	—	—	—
モザンビーク	7	7	63	—	—	—	—
ネパール	20	13	274	2	137	5	50
パラオ	4	4	19	—	—	—	—
フィリピン	16	7	203	8	1,175	1	14
南アフリカ	1	1	0	—	—	—	—
ウガンダ	8	7	108	—	—	1	14
計	113	84	1,197	13	2,124	16	186

（２）　現地調査対象事業に関する検査の概況

　現地調査を実施した事業のうち、本院調査時においておおむね順調に推移していると認められたものを示すと次のとおりである。

＜バララ浄水場改修事業（無償資金協力）＞

　この事業は、フィリピン共和国のマニラ首都圏東部に給水を行っているバララ浄水場の処理能力が施設の老朽化により設計処理能力に対して約２０％減少するなどしていたため、導水設備、沈殿設備、ろ過設備等の改修を行うことにより、処理能力を１日当たり１６０万ｍ^３ まで回復させ、併せて処理水質を向上させるものである。
　外務省では、これに必要な資金として、６年度から８年度までの間に計３５億０７７９万余円を贈与している。
　現地を調査したところ、本件事業は、８年９月に完了していた。そして、９年８月以降、本件事業の同国政府実施機関であるマニラ首都圏上下水道公社は民間会社であるマニラ水道会社に同浄水場の運営を委託しており、同浄水場は順調に稼働している状況であった。すなわち、１日当たりの浄水処理量は、９年末から１０年にかけて計画処理量をやや下回ったが、１１年平均１６３万ｍ^３ 、１２年平均１６３万ｍ^３ 、１３年平均１６８万ｍ^３ と計画処理量に達していた。また、処理水質についても同国の水質基準に適合していた。
　このように、本件事業は、計画どおり改修が行われ、さらに施設が同水道会社により適切に管理・運営されているため、浄水処理量の実績値が計画値を上回っていて、マニラ首都圏における給水事情の改善に貢献していると認められた。
　上記のことから、本件事業は本院調査時における事業現場の状況等から判断した限りでは、我が国の援助が効果を発現していると認められた。
　一方、現地調査を実施した事業のうち、次の事業については、援助の効果が十分発現していないなどと認められた。これらの事態を分類すると次のとおりである。

〔1〕 無償資金協力の援助の効果が十分発現していないもの

	漁船修理施設建設事業、漁船修理施設整備事業
｛	ピナトゥボ火山被災民生活用水供給事業	｝
	音響・照明機材供与事業

〔2〕 円借款の援助の効果が十分発現していないもの

大気汚染対策関連事業

〔3〕 無償資金協力のうち食糧増産援助の効果が十分発現していなかったり、援助の対象となった資機材の使用状況を把握していなかったりしているもの

ベナン共和国ほか５箇国に対する食糧増産援助

（３）　援助の効果が十分発現していないなどの事業

ア　無償資金協力の効果が十分発現していないもの

（ア）　無償資金協力事業によって建設された施設が十分活用されていないもの

＜漁船修理施設建設事業、漁船修理施設整備事業＞

　これら事業のうち、漁船修理施設建設事業は、モザンビーク共和国のキリマネ市を基地とするえびトロール漁船等が、同市から約１，１００ｋｍ離れた同国の首都マプート等へ回航されることなく修理を受け、効率的な操業ができるようにすることを目的として、同市を流れるボンス・シナイス川の河岸にドライドックを中心とする漁船の修理施設を建設するものである。
　事業計画によると、本件施設において、えびトロール漁船等３７隻を対象にして、同国が船舶検査制度の中で義務付けている年１回の船舶検査等のための保守を行うこととしていた。
　外務省では、これに必要な資金として５、６両年度に計１４億８０００万円を贈与している。
　援助の実施に当たり、本件施設の位置や構造等を決定するため４年に基本設計調査を実施しているが、その当時は、長年続いた同国の内戦のため、同川の水位、流量などの基礎的資料が存在していない状況であった。
　本件施設は６年１２月に完成したが、ドック前面の河床が次第に浸食を受け、護岸工として施工された鋼矢板が前方に傾斜し、また、ゲート前面の床版が下部の地盤の流出により割れてその端部が持ち上がり、ゲートを開く際に支障となってゲートの完全開閉が不可能となった。このため、引渡しからわずか２年８箇月後の９年８月には、ドックでの船舶の修理等を実施できなくなった。
　このような事態を受けて同年に行われた調査により、ボンス・シナイス川の河岸は、４年の基本設計の後約５年間に、年平均で２．３ｍもの浸食を受けていることが判明した。そこで、これを防止するため、ドック前面約２５ｍの箇所に浸食保護工として鋼管杭を打設し、根固め工としてじゃかごを設置するなどの漁船修理施設整備事業を実施することとした。
　外務省では、これに必要な資金として１０年度に７億６８４０万円を贈与している。そして、上記の整備事業は・本件施設の運営を停止して１０年５月から１１年２月にかけて実施されている。
　現地を調査したところ、本件施設の運営が開始された８年１月以降に修理された船舶数は、８年は８隻（年間稼働日数５６日）、９年は５隻（同４０日）であった。また、本件施設の運営再開後も、１１年は１０隻（同７９日）、１２年は２１隻（同１００日）、１３年は１５隻（同９８日）にとどまっていた。
　上記のとおり、無償資金協力により建設・整備された漁船修理施設は、十分活用されておらず、援助の効果が十分発現していない状況となっている。

（イ）　無償資金協力事業の供与機材が十分活用されていないもの

＜ピナトゥボ火山被災民生活用水供給事業＞

　この事業は、フィリピン共和国において、３年のピナトゥボ火山の噴火及びその後の二次災害により安全で安定した水の確保が困難となった被災民に対し衛生的な飲料水を供給する目的で、井戸掘削機等の資機材を使用してハンドポンプ井戸及び湧水利用給水施設の建設を行うものである。
　外務省では、これらに必要な資金として、５年から７年までの間に計１３億４２００万円を贈与している。
　本件事業計画では、全体の事業は本件無償資金協力事業と、同国が必要な資金を負担してこれに継続して実施する事業（以下「継続事業」という。）とが一体となって構成されている。事業実施機関である同国公共事業道路省は、５年から７年にかけて、無償資金協力事業により、全体の事業に必要な井戸掘削機等の資機材を調達し、井戸掘削技術などについて必要な技術指導等を受け、優先度の高い村落においてハンドポンプ井戸６４箇所、湧水利用給水施設３箇所を建設することとしていた。そして、無償資金協力事業による技術指導等の成果を活用し、引き続き７年から１３年にかけて、上記の資機材を使用して、残りの地域にハンドポンプ井戸８０２箇所、湧水利用給水施設５箇所の建設を自ら実施することとしていた。
　調査したところ、同省では、無償資金協力事業により、井戸掘削機等の資機材を調達し、５年から７年までの間に必要な技術指導等を受けながら、ハンドポンプ井戸６６箇所、湧水利用給水施設３箇所を建設していた。
　そして、同省では、７年以降、継続事業を進めていたところ、９年に村落給水事業が地方政府に移管されることとなり、井戸掘削機等の機材は同省に保管されたままとなっていた。このため、少なくとも１０年以降は、同省においてハンドポンプ井戸等の建設を行っておらず、その数は基本設計調査報告書の実施スケジュールからすると計画の半数程度になるものと見込まれる。
　なお、１３年７月同省事務所で火災が発生し、関係資料が焼失したなどのため、継続事業により建設されたハンドポンプ井戸の本数等については確認できなかった。また、外務省においても、その建設の状況について、十分に把握していなかった。
　上記のとおり、公共事業道路省が事業実施主体としてハンドポンプ井戸等の建設を行える状況にないため、同省が保管している井戸掘削機５台及びその付属品（購入価額４億９８６１万余円）が、十分に活用されていない状況になっている。

（ウ）　文化無償協力（注５） により購入された機材が、相手国に到着していないもの

＜音響・照明機材供与事業＞

　この事業は、エティオピア連邦民主共和国の首都アディスアベバ市において、現代劇、古典劇等を上演する国立劇場の老朽化した音響・照明機材を更新するため、ミキサー、スピーカー、ライト等の機材を調達するものである。
　外務省では、これに必要な資金として、９年度に５０００万円を贈与している。
　調達された機材は、１０年３月に日本で船積みされ、同国は内陸国であるため隣国のエリトリア国のアッサブ港へ同年４月に荷揚げされ、通関・免税手続が済み次第国立劇場まで運搬される予定であった。しかし、同年５月に勃発したエティオピア国との間の国境紛争と同時期に、エリトリア国政府は、同港にあった本件機材を留め置いた。
　その後、外務省では、エティオピア国政府へ機材を引き渡すようにエリトリア国政府に対して数回にわたり申し入れたが、エリトリア国政府はこれに応じないため、本院調査時（１４年２月）においても機材の所在について確認できていない。
　現在、本件機材について、１２年１２月の和平合意に基づき設立された賠償委員会において、エティオピア国政府はエリトリア国政府に対して賠償の申立てを行っている。
　上記のような事情があったため、国立劇場では本件機材が到着していないことから、援助の効果が発現していない状況となっている。なお、国立劇場では、現在も既存の老朽化した音響・照明機材を使用し続けざるを得ず、機材の故障が原因でしばしば公演が中断する事態が生じている。

イ　円借款の効果が十分発現していないもの

　円借款の対象となった重油脱硫プラントにおいて生産される低硫黄重油の供給先が計画に比べて大幅に変更されたなどのため、施設が十分稼働していないもの

＜メキシコ市大気汚染対策関連事業＞

　この事業は、メキシコ市を中心とする首都圏における大気汚染の改善を図ることを目的として、大気汚染の原因物質の一つである二酸化硫黄の発生源となっている重油、ディーゼル油を低硫黄化するための脱硫プラント等をトゥーラ及びサラマンカの２箇所の製油所に建設するものである。
　銀行では、これに必要な資金として、３年８月から１０年４月までの間に５９８億８９１４万余円を貸し付けている。
　本件事業計画によると、トゥーラ製油所における重油脱硫プラント１基（処理能力５万バレル／日。貸付実行額４８９億０６８６万円）、トゥーラ製油所及びサラマンカ製油所におけるディーゼル油脱硫プラント各１基（同各２万５千バレル／日。同１０３億６４１１万円）等を建設し、脱硫された重油、ディーゼル油を首都圏に供給することにより、首都圏の二酸化硫黄の７５％が削減されることとしていた。
　本件事業について調査したところ、次のような状況となっていた。
　トゥーラ製油所の重油脱硫プラントは９年１月に完成したが、この間に同国政府は首都圏における大気汚染対策を一層強化した。その結果、主として次のような事情により、脱硫された重油を首都圏に供給することは困難となった。
〔1〕 重油の主な供給先と考えられていた首都圏の火力発電所では、トゥーラ製油所における重油脱硫プラントが完成するまでの間、天然ガスを暫定的に使用することとしていたが、その後、天然ガスへの転換が進んだこと
〔2〕 ６年には、首都圏の工場等を対象に、重油の燃焼時に発生する窒素酸化物についても規制が強化されることになったため、工場等では重油の使用に当たって燃焼設備の改造が必要となったこと
　したがって、脱硫された重油は、主な出荷先として計画された首都圏ではなく、すべてその他の地域へ出荷されることになった。しかし、その他の地域には、施設処理能力と比較して十分な需要がないため、当該施設の稼働状況についてみると、１日当たり５万バレルの処理能力に対し、処理実績は、１１年１８，０２９バレル、１２年２８，５００バレル、１３年２１，０９８バレルと大きく下回っている状況となっていた。
　また、トゥーラ、サラマンカ両製油所のディーゼル油脱硫プラントは８年９月に完成し、両製油所で脱硫されたディーゼル油の一部は、首都圏における排気ガス規制等の結果、首都圏以外の地域に供給されることとなったが、これらの施設における処理量はほぼ計画どおりの実績となっていた。
　上記のとおり、本件借款の対象となった重油の脱硫プラントは、相手国政府の政策変更等の理由により計画時の供給先が変更されたなどのため、処理実績が処理能力を下回っていて、十分に稼働しておらず、援助の効果が十分発現していない状況になっている。

（上記各事業に対する本院の所見）

　上記の各事態が生じているのは、主として相手国の事情などによるものであるが、このような効果が十分発現していないなどの事態にかんがみ、我が国としては、相手国の自助努力を絶えず促し、相手国が実施する事業に対する支援のため、次のような措置をより一層充実させることが重要である。
〔1〕 援助の計画においては、相手国の置かれている厳しい状況を的確に把握した上で、計画の内容がそれに対応しているか、事業が相手国における自然条件等からみて適当なものであるか十分検討する。
〔2〕 援助実施中においては、援助の効果が発現するための前提条件が満たされているかどうか確認し、必要に応じて適時適切な助言を行うなどの措置を講じる。
〔3〕 援助実施後においては、援助の対象となった施設の利用状況等を的確に把握したり、相手国政府の政策変更を十分注視したりして、必要に応じて、援助対象事業の効果発現を妨げている要因を取り除くよう相手国に働きかけるなどの措置を速やかに講じる。
〔4〕 やむを得ない事情により事業効果が発現していない事態が生じた場合でも、その解決が図られた後には、所期の目的が達成されるよう相手国に対して適切な助言を行う。

ウ　食糧増産援助の効果が十分発現していないなどのもの

（ア）　事業の概要

　食糧増産援助は、無償資金協力の一つとして、開発途上国が自国における食糧間題を自助努力によって解決することが重要であるとの観点から、肥料、農薬、農機具などの農業生産資機材（以下「資機材」という。）を調達するために必要な資金を贈与するものである。そして、資機材を使用して生産される作物は、綿花などの商品作物ではなく、米、麦、トウモロコシなどの主食用作物及び栄養バランス確保に資する野菜などの基礎的作物（以下「主食用作物等」という。）とされている。
相手国では、資機材を国内の民間業者等に販売し、その代金については一定額を同政府の口座に積み立てて、これを相手国における社会経済開発のために使用することとなっている。

（イ）　調査の結果

　本院では、１４年中に、ベナン共和国ほか５箇国（注６） に対して実施された食糧増産援助（８年度から１３年度までの贈与額計２０１億３３２９万余円）を対象にして現地調査を実施した。

（ａ）　資機材の販売状況について
　調査した６箇国のうち、モザンビーク、ベナン両共和国において、次のとおり、両国政府が調達した資機材（１０年度から１３年度までの贈与額計１２億４９９５万余円）のうち、一部の資機材が売却されずに倉庫に保管されたままとなっていた。
〔1〕 モザンビーク共和国において１０年度に調達された資機材は、１１年１月から３月までに調達先の各国の港で船積みされ、同国の首都マプート、地方都市ベイラ及びナカラの各港にそれぞれ順次到着している。
　しかし、同国では、当該年度の食糧増産援助に係る資機材全部の送り状、船荷証券等の書類がそろった後に通関料のための予算措置が一括してなされることとなっている。このため、すべての上記書類がそろうまでに倉庫料などの費用も発生することになり、同国政府がこれら資金を調達して資機材を港の保税倉庫から同国政府が管理する倉庫へ引き取るまで時間を要した。また、従来資機材の販売業務を担わせてきた調達公社や、大口の消費先であり、かつ政府の政策を浸透させることが容易であった国営農場が民営化されていたことから、速やかに資機材を売却することは難しい状況であった。
　以上のことなどにより、調達された資機材のうち、本院が現地調査したマプート及びベイラの倉庫には、農薬（約５０００万円相当）などが売却されずに保管されていた。
〔2〕 ベナン共和国においては、１０年度に調達した農薬２品目及び１２、１３両年度に調達した電池式農薬噴霧機（約１７００万円相当）については、その商標名が農民になじみがないものであったことなどのため売却されずに同国政府の倉庫に保管されたままとなっていた。

（ｂ）　資機材の使用状況について
　肥料の販売時に肥料を購入した農民全員にアンケートを配布してその使用状況についてモニタリングを行っているものが見受けられたが、それ以外は、相手国政府等から具体的な資料の提示、説明がなく、資機材が確実に農民に渡って使用されているか、また、主食用作物等の生産に使用されているかを確認することができなかった。
　なお、外務省においては、相手国に対して、食糧増産援助を要請する際には主食用作物等以外の生産のための資機材はこれに含めないように指導等を行っている。

（ｃ）　事業の目標値について
　外務省では、相手国から提出させる食糧増産援助の要請書に、援助計画の概要として、援助の対象地域において援助実施後に目標とする作付面積、単位収量及び生産量といった目標値を記載させることとしている。
　しかし、援助の対象地域において食糧の増産を行う場合に使用する資機材は、我が国の食糧増産援助によって調達される資機材だけではなく、農民が既に保有しているものや相手国の農業開発計画などによって調達される資機材も含まれるものであった。
　このため、要請書に記載されている上記目標値は、食糧増産援助による直接的な増産効果を具体的に定めたものではなかった。

（ウ）　本院の所見

　食糧増産援助は、食糧自給達成に向け努力している開発途上国を支援するものであるが、前記のとおり一部の資機材が在庫としていまだに残っている事態が見受けられたことから、その事実関係や原因を的確に把握し、相手国に対して適切な対応策を助言するとともに、今後の援助の実施に当たっては、相手国における在庫の状況、事業実施体制等を勘案して、適時適切な援助を実施していく必要がある。
　また、食糧増産援助の目標値を設定して、事業の効果を具体的な指標で測定することが困難であれば、少なくとも資機材の使用状況、すなわち援助の資機材が確実に農民に渡って、主食用作物等の増産に活用されているかということについては、相手国に把握させ、更に外務省に報告させるようにすることが重要である。
　外務省では、近年、援助実施後に資機材の販売、使用状況等について、事業団に調査を行わせたり、近年、相手国との間で意見交換を行う制度を導入したりなどしているので、このような取組を充実させるなどして、援助の事業効果を少なくとも使用状況において把握して、より効率的、効果的な援助の実施に努めていく必要がある。