基礎的電気通信役務とされる第１種公衆電話に係るサービスが効率的に実施され、その役割を果たすよう改善の意見を表示したもの

（１）（２）基礎的電気通信役務とされる第１種公衆電話に係るサービスが効率的に実施され、その役割を果たすよう改善の意見を表示したもの

　本院では、基礎的電気通信役務とされる第１種公衆電話の設置及び管理等について、平成１８年１０月３０日に、東日本電信電話株式会社（以下「ＮＴＴ東日本」という。）及び西日本電信電話株式会社（以下「ＮＴＴ西日本」という。）それぞれの代表取締役社長に対し、「第１種公衆電話の設置及び管理等について」として、会計検査院法第３６条の規定により改善の意見を表示した。
　これらの意見表示の内容は、それぞれの株式会社の検査の結果に応じたものとなっているが、これを総括的に示すと以下のとおりである。

１　第１種公衆電話の概要

（１）公衆電話事業の概要

　ＮＴＴ東日本及びＮＴＴ西日本（以下「両会社」という。）は、日本電信電話株式会社等に関する法律（昭和５９年法律第８５号）において、国民生活に不可欠な電話の役務のあまねく日本全国において適切、公平かつ安定的な提供の確保に寄与し、もって公共の福祉の増進に資するように努めなければならないとされている。そして、両会社では、電気通信事業法（昭和５９年法律第８６号）に基づき、それぞれ電話サービス契約約款等を定め、街頭その他の場所に電話機及びそれに付随する設備を設置して公衆の利用に供する電話サービスを提供する事業（以下「公衆電話事業」という。）を実施している。
　両会社の公衆電話事業に係る平成１７年度の収支についてみると、ＮＴＴ東日本では営業収益５２億余円、営業費用１３０億余円、ＮＴＴ西日本では営業収益４９億余円、営業費用１１５億余円となっていて、それぞれ７７億余円、６６億余円の営業損失を生じている。

（２）公衆電話の設置及び管理

　両会社では、日本電信電話公社時に定められた「公衆電話の設置について」（昭和５７年電業電第３９号）等（以下「社内基準」という。）に基づき、公衆電話を、〔1〕公衆電話の利用度にかかわらず、社会生活上の安全及び戸外において最低限の通信手段を確保することを目的とした第１種公衆電話と、〔2〕多くの収益を上げることを目的とした第２種公衆電話とに区分して設置し、管理している。
　このうち、第１種公衆電話は、市街地にあってはおおむね５００ｍ四方の範囲内（おおむね歩いて３〜４分圏内）に１台設置し、その他の地域にあってはおおむね１ｋｍ四方の範囲内（おおむね歩いて７〜８分圏内）に１台設置することを目安とする基準により設置している。また、第１種公衆電話の設置場所については、原則として２４時間不特定多数の者が利用できる場所としている。
　そして、両会社が設置している公衆電話の台数は、１７年度末現在、ＮＴＴ東日本では第１種公衆電話５７，９８３台、第２種公衆電話１２９，４５３台、計１８７，４３６台、ＮＴＴ西日本では第１種公衆電話５０，６７２台、第２種公衆電話１５４，９５８台、計２０５，６３０台となっていて、両会社では、１５年４月以降、第１種公衆電話の新設は行わないこととしている。また、１４年度以降、公衆電話事業の収支の改善を図るため、月平均利用額が４，０００円未満の第２種公衆電話を、半数程度廃止している。そして、第２種公衆電話については、１８年度において、ＮＴＴ東日本では５６，１７４台（第２種公衆電話の４３．４％）、また、ＮＴＴ西日本では５７，７９７台（第２種公衆電話の３７．３％）を、それぞれ月平均利用額が４，０００円未満であるとして、廃止を検討することにしている。

（３）基礎的電気通信役務としての第１種公衆電話等

　地域通信市場における競争が激化してきたことなどから、両会社の経営努力のみでは、あまねく日本全国において適切、公平かつ安定的な電話サービスの提供を確保できなくなるおそれがあるとされるようになった。
　このような状況を踏まえ、国は、電話サービスについて国民生活に不可欠なサービスであり、誰もが利用可能な料金など適切な条件で、あまねく日本全国において公平かつ安定的な提供が確保されるユニバーサルサービスの提供を確保するため、１３年６月に電気通信事業法の一部を改正し、これに基づき、１４年６月、両会社を含む各電気通信事業者が負担金を納付し、同サービスに係る費用の一部をその負担金から交付するユニバーサルサービス基金制度を創設した。
　現在、このユニバーサルサービスの対象となる範囲は、電気通信事業法施行規則（昭和６０年郵政省令第２５号。以下「施行規則」という。）において、基礎的電気通信役務として規定されていて、〔1〕加入電話（加入者回線アクセス、離島特例通信、緊急通報）、〔2〕第１種公衆電話（市内通信、離島特例通信、緊急通報）とされている。
　このうち、第１種公衆電話は、両会社が提供している第１種公衆電話に係るサービスを前提として、社会生活上の安全及び戸外における最低限の通信手段を確保する観点から、全国において一定数の公衆電話を面的に整備する必要があり、不採算であっても維持する必要があるなどの理由から基礎的電気通信役務とされたものである。
　そして、電気通信事業者が、ユニバーサルサービス基金制度に基づいて費用補てんを受けようとする場合には、総務大臣から適格電気通信事業者の指定を受けることとなっている。この適格電気通信事業者の指定を受けるには、第１種公衆電話について、市街地においてはおおむね５００ｍ四方に１台、それ以外の地域においてはおおむね１ｋｍ四方に１台とする施行規則で規定する設置基準を満たし、かつ、その設置台数が、平成１７年総務省告示第１３７９号（以下「告示」という。）で定められた都道府県ごとの設置台数の基準に適合していることとされている。
　告示で定められた第１種公衆電話の設置台数は、都道府県ごとに、市街地に係る二分の一地域メッシュ（注１） の数及び市街地以外の地域（世帯又は事業所が存在する地域に限る。）に係る基準地域メッシュ（注１） の数の合計数（以下「メッシュの総数」という。）に、都道府県ごとに定められた率を乗じて算出される台数を下回らないものとされている。この率は、両会社が１４年６月の時点で第１種公衆電話を設置していた二分の一地域メッシュ及び基準地域メッシュの合計数をメッシュの総数で除して算出されたものであり、最高は東京都の８５．９％、最低は大分県の１２．９％となっている。

　両会社では、告示で定める率と同様の方法により算出した率を都道府県ごとの「メッシュ・カバー率」として、このメッシュ・カバー率が告示で定められた率を下回らないように第１種公衆電話を設置することにしている。
　両会社では、１８年３月、総務大臣から適格電気通信事業者の指定を受けたことから、両会社が設置している第１種公衆電話から発信される市内通信、離島特例通信、緊急通報に係る営業費用を営業収益で賄えない赤字分の一部について、ユニバーサルサービス基金から費用補てんを受けられることとなった。
　両会社における１７年度の第１種公衆電話に係る基礎的電気通信役務の収支についてみると、ＮＴＴ東日本では営業収益１８億余円、営業費用４４億余円、ＮＴＴ西日本では営業収益９億余円、営業費用２９億余円となっていて、それぞれ２６億余円、１９億余円の営業損失を生じている。

２　本院の検査結果

（検査の観点、着眼点及び対象）

　両会社の経営環境は、他の電気通信事業者が直収電話サービス（注２） を開始したことから、固定電話の基本料部分においても競争が開始されるなど厳しいものとなってきている。また、両会社では、前記のとおり、適格電気通信事業者の指定を受けたことから、第１種公衆電話から発信される市内通信、離島特例通信、緊急通報に係る赤字分の一部についてユニバーサルサービス基金からの費用補てんが受けられることとなった。
　このような状況を踏まえ、経済性・効率性、有効性等の観点から、両会社における公衆電話事業の運営、特にユニバーサルサービス基金から費用補てんを受けられる第１種公衆電話の配置や設置場所が効率的となっているか、また、情報提供の状況等も含め、その役割を有効に果たしている状況となっているかなどに着眼し、両会社から主として第１種公衆電話の設置場所等に関するデータの提出を受けて分析するとともに、公衆電話の設置場所に実際に赴くなどして検査した。

（検査の結果）

　検査したところ、次のような状況となっていた。

（１）第１種公衆電話の配置状況

ア　第１種公衆電話の設置台数

　両会社における第１種公衆電話の総設置台数についてみると、直近５年間は、ＮＴＴ東日本５７，９８３台、ＮＴＴ西日本５０，６７２台で変化していない。
　両会社では、第１種公衆電話の総設置台数及びメッシュ・カバー率を維持することとしている。このため、道路の拡張工事等により第１種公衆電話を廃止した場合、同一メッシュ内に設置されている第２種公衆電話あるいは近接のメッシュ内に設置されている第２種公衆電話（同一メッシュ内に第２種公衆電話が設置されていない場合）を、第１種公衆電話に指定替えすることにしている。
　そこで、第２種公衆電話から第１種公衆電話に指定替えしたものについて調査したところ、１７年度においては、ＮＴＴ東日本では２，０３３台（第１種公衆電話の３．５％）、ＮＴＴ西日本では１，４６７台（第１種公衆電話の２．９％）を、それぞれ指定替えしていた。
　また、ＮＴＴ東日本の業務区域である北海道ほか１都１５県（注３） のメッシュ・カバー率は、平均で３５．８％、最高は東京都の８５．９％、最低は秋田県の１５．４％となっており、ＮＴＴ西日本の業務区域である富山県ほか２府２７県（注４） のメッシュ・カバー率は、平均で３４．１％、最高は大阪府の７４．４％、最低は大分県の１２．９％となっている。

イ　メッシュごとの第１種公衆電話の設置状況

　メッシュごとの公衆電話の設置状況について調査したところ、次表のとおりとなっていて、同一メッシュ内に第１種公衆電話が多数設置されているメッシュがある一方で、第２種公衆電話のみが設置されているメッシュや公衆電話が全く設置されていないメッシュも相当数ある状況となっていた。

　第１種公衆電話が設置されているメッシュの数は、上記表のとおり、ＮＴＴ東日本４１，２５９メッシュ、ＮＴＴ西日本４３，３８５メッシュで、これらのメッシュに設置されている第１種公衆電話の台数はメッシュの数を上回り、それぞれ５７，９８３台、５０，６７２台となっている。そこで、〔1〕メッシュの数を上回って設置されている両会社の第１種公衆電話１６，７２４台、７，２８７台をそれぞれ第２種公衆電話に指定替えし、〔2〕第２種公衆電話のみが設置されているメッシュに設置されている第２種公衆電話を〔1〕により指定替えした台数分第１種公衆電話に指定替えするなどしたとすれば、ＮＴＴ東日本の業務区域全体の平均のメッシュ・カバー率は、現在の３５．８％から５０．３％に、また、ＮＴＴ西日本の業務区域全体の平均のメッシュ・カバー率は、現在の３４．１％から３９．８％に、それぞれ引き上げることが可能となる。
　そこで、両会社合わせた業務区域全体でメッシュ・カバー率が８５．９％と最も高い東京都と、メッシュ・カバー率が１２．９％と最も低い大分県についてみると、次のような状況となっている。

（ア）東京都における公衆電話の設置状況

　第１種公衆電話のみが設置されているメッシュにおいては、最多で９台の第１種公衆電話が設置されており、第１種公衆電話と第２種公衆電話の両方が設置されているメッシュにおいては、最多で２０台の第１種公衆電話（第２種公衆電話は４６９台）が設置されていた。また、第１種公衆電話の総設置台数は１４，６７３台となっており、これは、メッシュの総数（４，８５３メッシュ）の約３倍となっていた。
　このため、第１種公衆電話が設置されているメッシュの数（４，１６９メッシュ）を上回って設置されている１０，５０４台分について、そのまま第１種公衆電話としておく必要性が乏しいと認められるものについて第２種公衆電話に指定替えしたとすれば、指定替えした台数分については、ＮＴＴ東日本の業務区域において第２種公衆電話のみが設置されているメッシュ内の第２種公衆電話を第１種公衆電話に指定替えすることなどが可能となる。

（イ）大分県における公衆電話の設置状況

　大分県におけるメッシュ・カバー率は１２．９％となっているが、公衆電話全体では、メッシュの総数（４，５９５メッシュ）の２８．３％に当たる１，３０２メッシュに公衆電話が設置されていた。そして、第２種公衆電話のみが設置されているメッシュは７０７メッシュ（メッシュの総数の１５．４％）となっていて、大分県においては公衆電話が設置されている地域の５４．３％が第２種公衆電話のみの設置となっている。
　また、ＮＴＴ西日本では、前記のとおり、月平均利用額が４，０００円未満の第２種公衆電話は廃止することとしており、上記の７０７メッシュに設置されている第２種公衆電話の利用状況についてみると、３７２メッシュについては、すべての第２種公衆電話の月平均利用額が４，０００円未満となっている。また、残り３３５メッシュについても、公衆電話の利用は減少してきており、将来、すべての第２種公衆電話の月平均利用額が４，０００円を下回る可能性がある。このため、これら７０７メッシュについては、将来、公衆電話がなくなる可能性がある。
　以上のような状況から、基礎的電気通信役務である第１種公衆電話に係るサービスが効率的に実施され、その役割を果たしていくためには、利用状況等を勘案した上で指定替えを行うなど、第１種公衆電話等の適正な配置等について検討する要があると認められる。

（２）第１種公衆電話の設置場所の実態

　前記のとおり、第１種公衆電話の設置場所は、両会社では、社内基準において、原則として２４時間利用が可能な場所とすることとしている。
　そこで、第１種公衆電話の設置場所についてみると、ＮＴＴ東日本では第１種公衆電話の１２．４％、ＮＴＴ西日本では第１種公衆電話の１３．３％が、その多くは屋内に設置されているなど、２４時間利用が可能な設置状況となっていなかった。そして、これらの中には、民間会社の独身寮内や遊技場内等に設置されているなどしていて、不特定多数の者にいつでも利用できるように供されているとは認められない状況となっているものも見受けられた。

（３）第１種公衆電話に係る情報提供の状況

　両会社では、ユニバーサルサービス基金制度が創設されるまでは、どの公衆電話が第１種公衆電話に該当するかなどについて公表しないこととしてきたが、これは、ユニバーサルサービス基金制度創設後も基本的に変わっていない。
　ただし、第１種公衆電話の設置台数については、情報通信審議会（注５） におけるユニバーサルサービス基金制度に関する議論の中で総設置台数を公表し、その後、適格電気通信事業者の指定を受けるための申請に際して、都道府県ごとの設置台数を公表した。
　しかし、第１種公衆電話は、社会生活上の安全及び戸外における最低限の通信手段を確保することを目的として設置されるものであることから、情報の提供をより一層進めていく要があると認められる。

（改善を必要とする事態）

　上記のように、基礎的電気通信役務とされる第１種公衆電話について、その指定や設置が効率的でなく、必ずしもその役割を有効に果たしているとは認められない事態及び第１種公衆電話に関する情報が十分に提供されていない事態は、改善の要があると認められる。

（発生原因）

　このような事態が生じているのは、両会社において、第１種公衆電話の設置及び管理について、現状の総設置台数とメッシュ・カバー率を維持することを重視し、第１種公衆電話の役割を有効に果たすことなどについての検討が十分に行われてこなかったことなどによると認められる。

３　本院が表示する改善の意見

　両会社は、国民生活に不可欠な電話サービスのあまねく日本全国において適切、公平かつ安定的な提供の確保に寄与しなければならないとされており、今後も、基礎的電気通信役務とされる第１種公衆電話を設置し、管理していくことになる。また、両会社における第１種公衆電話に係るサービスを含む基礎的電気通信役務については、多額の営業損失が生じていることから、ユニバーサルサービス基金から費用補てんを受けることが見込まれている。さらに、両会社では、第１種公衆電話を適切に設置すれば、社会生活上の安全及び戸外での最低限の通信手段が確保されるとして、月平均利用額が４，０００円未満となっている第２種公衆電話の廃止を進めている。
　ついては、両会社において、次のとおり、第１種公衆電話を含めた公衆電話の設置及び管理等について検討し、基礎的電気通信役務とされる第１種公衆電話に係るサービスが効率的に実施され、その役割を有効に果たすようにする必要があると認められる。

ア　公衆電話が設置されているメッシュについて、次のようなことを検討すること

（ア）第１種公衆電話が複数台設置されているメッシュについて、複数台設置の状況を再検討し、現在の台数をそのまま残しておく必要性が乏しいと認められる場合には、同一メッシュ内に設置している公衆電話のうち、利便性が高く、多くの利用が見込まれるものの中から、必要な台数分を選択して第１種公衆電話とし、残りの第１種公衆電話は第２種公衆電話に指定替えすること
（イ）第２種公衆電話のみが設置されているメッシュについて、地域の必要性、利用状況等を勘案し必要と認められる場合には、（ア）により第１種公衆電話から第２種公衆電話に指定替えした台数のうちの１台分により、同メッシュ内で利便性が高く、多くの利用が見込まれる１台を第１種公衆電話に指定替えするなどし、ユニバーサルサービスの充実を図ること
　なお、公衆電話が未設置となっているメッシュについては、地域の必要性、効率性を勘案するなどして、公衆電話を設置しなくても特に支障はないか再度確認すること

イ　２４時間利用可能な場所に設置されていない第１種公衆電話については、利用者の利便性や路上用地の確保等を踏まえつつ、２４時間利用可能な場所に移設するなどして、不特定多数の者が戸外における通信手段として有効に利用できるようにすること

ウ　第１種公衆電話が、両会社において、社会生活上の安全及び戸外における最低限の通信手段を確保することを目的として設置するとしていることに加え、施行規則等においても設置の目的及び基準が規定されたことなどにかんがみ、第１種公衆電話に係る情報のうち、両会社の業務の遂行に支障を来すおそれがある情報等を除き、情報の提供をより一層進めること