ごみ固形燃料（RDF）化施設の運営に資する情報を提供するなどして、施設の健全な運営及び市町村のごみ処理事業の安定化に資するよう意見を表示したもの

ごみ固形燃料（ＲＤＦ）化施設の運営に資する情報を提供するなどして、施設の健全な運営及び市町村のごみ処理事業の安定化に資するよう意見を表示したもの

【意見を表示したものの全文】

　　国庫補助金により整備されたごみ固形燃料（ＲＤＦ）化施設の運営について

（平成２２年１０月２８日付け　環境大臣あて）

標記について、会計検査院法第３６条の規定により、下記のとおり意見を表示する。

記

１　事業の概要

（１）　ＲＤＦ化施設の概要

　貴省（平成１３年１月５日以前は厚生省）は、廃棄物の処理及び清掃に関する法律（昭和４５年法律第１３７号。以下「廃棄物処理法」という。）に基づき、廃棄物の円滑かつ適正な処理を行うことにより生活環境の保全及び公衆衛生の向上を図ることを目的として、ごみ処理施設等の廃棄物処理施設の整備を行う市町村、一部事務組合等（以下「事業主体」という。）に対して、平成１６年度まで（注１） は廃棄物処理施設整備費国庫補助金を、１７年度からは循環型社会形成推進交付金（以下、これらを合わせて「補助金等」という。）を交付している。
　そして、６年度から、廃棄物の排出の抑制、再生利用等のための廃棄物処理施設であるごみ燃料化施設の一つとして、ごみ固形燃料（Ｒｅｆｕｓｅ　Ｄｅｒｉｖｅｄ　Ｆｕｅｌ、以下「ＲＤＦ」という。）を生成するＲＤＦ化施設の整備事業を補助対象事業としており、また、１０年度から、専らＲＤＦを燃料として発電を行う施設（以下「ＲＤＦ発電施設」という。）の整備も補助対象事業としている。
　ＲＤＦは、家庭等から収集した生ごみ、紙ごみ、プラスチックごみなどを粉砕し、乾燥させてから、石灰を加えて圧縮成形機で固形化したものである。形状は、暗褐色のクレヨン状で、直径１．５ｃｍ×長さ５ｃｍから直径５ｃｍ×長さ１５ｃｍの範囲のものが多く、重量は生ごみ等の約半分、体積は５分の１から８分の１程度になる。

（２）　ＲＤＦ化施設の整備を巡る動向

ア　ＲＤＦに関する有識者等の意見

　ＲＤＦ化施設の整備事業が補助対象事業とされた頃においては、有識者等の中から、ＲＤＦは、燃焼効率が良く、内容も均質化されており、安定した燃焼が得られ、発熱量は低質の石炭にも匹敵することから、燃料として利用者に引き渡すことが可能であるとする意見が公表されていた。

イ　ダイオキシン規制及びごみ処理の広域化とＲＤＦ化施設

　我が国では、昭和５８年に、ごみ焼却施設の集じん灰から人の生命及び健康に重大な影響を与えるおそれがあるダイオキシン類（注２） が検出されたとの報告があり、社会的に大きな関心を呼び、住民の不安等から一部市町村においては、ごみ処理の円滑な実施に支障が生じるなどした。
　そして、ごみ焼却施設では、焼却炉の立上げ時や立下げ時の燃焼温度２００〜６００度、特に３００度前後でダイオキシン類が最も多く生成することから、貴省は、平成２年１２月に「ダイオキシン類の発生を防止するためのガイドライン」（平成２年１２月２６日衛環第２６０号）を策定し、燃焼管理、排ガスの処理方法等を通知した。
　その後、貴省は、９年１月に「ごみ処理に係るダイオキシン類発生防止等ガイドライン」（平成９年１月２８日衛環第２１号、以下「新ガイドライン」という。）を策定して、ダイオキシン類の排出を削減するために数値目標を定め、濃度を定期的に測定するなどして対策を強力に推進することとし、その一環として、新設するごみ焼却施設は、ダイオキシン類の発生を低く抑えるよう２４時間連続運転の焼却施設（以下「全連続式焼却施設」という。）とすることとしている。そして、全連続式焼却施設として稼働するためには、一定量以上のごみがなければならないことから、「ごみ処理の広域化計画について」（平成９年５月２８日衛環第１７３号）において、各都道府県は、１０年度から１９年度までの１０年間で、可能な限り焼却能力が３００ｔ／日以上（最低でも１００ｔ／日以上）の全連続式焼却施設を設置できるよう市町村を広域ブロック化することとしたごみ処理の広域化計画を策定するとともに、同計画に基づいて市町村を指導することとしている。さらに、１０年度から１２年度までの間は、焼却能力100t／日未満のごみ焼却施設は補助金等の交付の対象としないこととしたが、その後、１３年度以降は、１００ｔ／日未満のごみ焼却施設についても、ダイオキシン類の対策が十分に講じられていることを条件に、補助金等の交付の対象としている。
　また、新ガイドラインの中で、ＲＤＦの引渡先での燃焼に当たっては、ごみ焼却施設と同様の措置を講じることとしている。このため、ダイオキシン対策が講じられた燃焼炉等を有する施設でなければ、ＲＤＦを引き渡すことはできなくなった。

（３）　廃棄物の処理に係る市町村及び国の責務

　廃棄物処理法において、国民及び事業者の責務とともに、国及び地方公共団体の責務が定められている。そして、市町村は、区域内における一般廃棄物を生活環境の保全上支障が生じないうちに収集、運搬及び処分しなければならないとされ、その処理事業の実施に当たっては、施設の整備及び作業方法の改善を図るなどその能率的な運営に努めなければならないとされている。また、国は、廃棄物に関する情報の収集、整理及び活用並びに廃棄物の処理に関する技術開発の推進を図り、並びに国内における廃棄物の適正な処理に支障が生じないよう適切な措置を講ずるとともに、市町村及び都道府県に対し必要な技術的及び財政的援助を与えること並びに広域的な見地からの調整を行うことに努めなければならないとされている。

２　本院の検査結果

（検査の観点及び着眼点）

　我が国のごみ処理は、従来、焼却処理が主であったが、環境問題への意識の高まりなどに伴い、ごみ燃料化施設であるＲＤＦ化施設も整備されるようになった。しかし、ＲＤＦ化施設の中には、整備後の様々な事情により運営に支障を来し、休止するなどしている施設も散見される状況にある。
　そこで、本院は、効率性、有効性等の観点から、ＲＤＦ化施設はどのような理由により選択されたのか、補助金等により整備されたＲＤＦ化施設におけるＲＤＦの生成から引渡しまでの一連の運営はどのような状況となっているか、生成されたＲＤＦは燃料として有効に利用されているか、効率的な運営のために改善すべき点はないかなどに着眼して検査した。

（検査の対象及び方法）

　２０道県（注３） 管内の４８事業主体が５年度から１８年度までの間に整備したRDF化施設５０施設（処理能力計３，０４３ｔ／日）、整備事業費１６０８億６６９５万余円（補助対象事業費１４９８億４１２５万余円、補助金等４９５億２４３３万余円）及び４県（注４） 管内の４事業主体が１２年度から１５年度までの間に整備したＲＤＦ発電施設４施設（処理能力計１，０２９ｔ／日）、整備事業費３７９億９４７２万余円（補助対象事業費２４２億６４９７万余円、補助金等８８億８１２５万余円）、整備事業費計１９８８億６１６７万余円（補助対象事業費計１７４１億０６２３万余円、補助金等計５８４億０５５８万余円）を対象として、１４道県（注５） において整備計画書、決算書等の関係書類により会計実地検査を行うとともに、６県については上記の関係書類の提出を受けるなどして検査した。

（検査の結果）

　検査したところ、ＲＤＦ化施設等の整備や運営は、次のような状況となっていた。

（１）　ＲＤＦ化施設の選択理由等について

　検査の対象としたＲＤＦ化施設５０施設を着工した年度別に見ると、５年度から９年度までが１４施設、焼却能力が１００ｔ／日未満のごみ焼却施設が補助対象ではなかった１０年度から１２年度までに着工したものが１９施設、それ以降の１３年度から１６年度までに着工したものが１７施設となっている。
　そして、これらのＲＤＦ化施設を整備した事業主体が、ごみ焼却施設でなくＲＤＦ化施設を選択した理由について調査したところ、次のようになっていた。

〔1〕 　１０年度から１２年度までの間は、広域化計画に参画しない市町村が処理能力が１００ｔ／日未満のごみ処理施設を整備する場合において、補助金等の交付を受けようとすれば、補助対象に処理能力の制限がなかったＲＤＦ化施設を選択せざるを得なかったこと

〔2〕 　ごみをＲＤＦ化し、発電や熱供給の燃料とすることなどにより、未利用エネルギーを活用でき、循環型社会形成に資することができると考えたこと

〔3〕 　ごみをＲＤＦ化しＲＤＦの利用施設で燃焼させる処理方法は、ごみを直接燃焼する方法よりも住民の同意が比較的得られやすいと考えたこと

〔4〕 　有識者等の中から、ＲＤＦは、発熱量が低質の石炭にも匹敵するとされ、燃料として引き渡せるとの意見が公表されていたことなどから、ＲＤＦを利用者に容易に有償で引き渡せるものと考えていたこと
　しかし、多くの事業主体では、ＲＤＦの品質や引渡先、ＲＤＦ化施設の運営に係る収支等について、十分な検討が行われていなかった。

（２）　ＲＤＦ化施設の運営状況等について

　ＲＤＦの生成費、引渡単価及び運送費の状況は、以下のようになっていた。

ア　ＲＤＦの生成費について

　ＲＤＦ化施設では、ごみを粉砕する破砕機、ごみを高温の熱風で乾燥させる乾燥機、加圧押出しする成形機、成形直後の生成品を冷却する空気送風機等の各種機械の稼働に要する電力料や石油等の燃料費、これらの各種機械の修繕費等の維持管理経費がRDFの生成のために必要となっていた。そして、４６施設（注６） における１９年度の生成費を生成量で除したＲＤＦ１ｔ当たりの生成費の状況は、表１のとおりであり、最低で２７，３５２円、最高で１７０，７２１円、平均６２，６０６円となっており、施設間で相当な開差が生じていた。

　このように開差が生じるのは、ＲＤＦの製造方式、施設規模、施設稼働率等の要因によると思料されるが、ごみの内容や性状等により、乾燥工程で必要な石油等の燃料費が多額に上ったり、ごみの中にひも、布、金属、引火性の高い危険物等が混入していて、破砕工程で機械に巻き付いたり、損傷させたり、乾燥工程で発火したりなど、操業上の不具合に伴う維持修繕費が多額に上ったりして、経費がかさんでいるものも多く見受けられた。

イ　引渡単価について

　４６施設におけるＲＤＦ１ｔ当たりの引渡単価は、表２のとおりであり、有償の場合は、最低で１０円、最高で2,６２５円、平均５４５円となっており、逆有償（金銭を支払って引き取ってもらうこと）の場合は、最低で５２５円、最高で１５，０００円、平均９，０８３円となっていた。

（ア）　有償の場合

　有償の場合の引渡先は、主に民間の製鉄工場、製紙工場、セメント工場等で、引渡単価は、上記のとおり１，０００円未満がほとんどとなっている。このように低額となっているのは、引渡先においてＲＤＦの燃焼により発生する焼却灰等の処理費や燃焼炉のダイオキシン対策の費用などを要することのほか、次のことなどによると思料された。

〔1〕 　ＲＤＦの材料に水分の多い生ごみ等が含まれていることや、ごみの分別化が進みプラスチックが混入される割合が少なくなったことなどから、発熱量が想定より低いものとなっていること（貴省が２１年度に行った調査結果によると、調査に回答したＲＤＦ化施設１８施設のうち５施設が２０年度に生成したＲＤＦの発熱量は、生ごみ等を焼却した場合の発熱量１，０００から３，０００ｋｃａｌ／ｋｇを上回っていたが、１３施設のＲＤＦは、それと同程度となっている。）

〔2〕 　ＲＤＦは、生ごみ等を固めたものであることから塩分濃度が高く、通常のボイラーで燃焼させると腐食がおき、燃焼炉を傷めること
　また、中にはＲＤＦの品質上の問題等から、引渡先が限定され、引渡先における追加の加工費を負担して、実質的には逆有償となっているものも見受けられた。

（イ）　逆有償の場合

　逆有償となっている２６施設のうち２４施設は、生成したＲＤＦの引渡先がＲＤＦ発電施設となっていた。
　このＲＤＦ発電施設は、４県で１２、１３両年度に４施設が着工されており、ＲＤＦ化施設を建設する参画市町村の合意により、生成されたＲＤＦの有効利用や安定的引渡先の確保の観点から、県等により広域的なモデル施設として整備が進められたものであり、参画市町村は、ＲＤＦ生成量に応じて一定額の負担金を支払うこととなっている。
　この負担金の額は、ＲＤＦ発電施設の運営に係る維持管理経費と売電収入等を基に算定されており、各ＲＤＦ発電施設のＲＤＦ１ｔ当たりの額は５，０５８円から１２，１００円となっていて、１９年度までに３施設が、稼働開始年度よりも増額していた。
　そして、負担金の増額理由の一つに、家庭ごみの減量化や資源化によりＲＤＦの原料となるごみが減少し、ＲＤＦの搬入量が少なくなったことから、ＲＤＦ発電施設の稼働率が低下（４施設の１５年度から１９年度までの間の稼働率は５年間の平均で５４％〜８６％）し、想定していた発電量を下回り、売電収入が減少したことがあると認められた。
　このように、ＲＤＦ発電施設の稼働状況には余裕があることから、参画市町村以外の市町村のＲＤＦ化施設で生成されたＲＤＦを受け入れることができれば、ＲＤＦ発電施設の稼働率が向上し、売電収入の増収により負担金の低減を図ることができると考えられる。

ウ　運送費について

　ＲＤＦは、水分等の影響により発酵、発熱し爆発するおそれがあるため、安全な管理が求められ、特殊な車両で運送する必要があったり、運送経路に制限があったりして、一般の資材等に比べて運送費が全般的に割高になっていると思料されるが、その中でＲＤＦ発電施設にＲＤＦを引き渡しているＲＤＦ化施設とそれ以外のＲＤＦ利用施設にＲＤＦを引き渡しているＲＤＦ化施設における引渡先までの運送費を比較すると、表３のとおり、後者の方が高額となっていた。

　これは、引渡先がＲＤＦ発電施設である２４ＲＤＦ化施設は、両施設が同じ県内等であるのに対し、それ以外の２２ＲＤＦ化施設は、整備の際にＲＤＦの引渡先を確保していなかったり、引渡しを予定していた施設でＲＤＦの品質上のメリットがないなどとして、引渡しの継続ができなくなったりして、引渡先の確保に苦慮し、県外等遠方の利用施設まで運送しなければならなくなっていることなどによると思料された。
　以上のアからウまでのことから、各ＲＤＦ化施設の運営に係る経費には開差が生じており、また、その経費がかさんでいる施設が多い状況となっていた。そして、茨城、兵庫両県において、県内のＲＤＦ化施設4施設におけるＲＤＦの生成から引き渡しまでに要する経費と、これらＲＤＦ化施設とほぼ同時期に着工されたごみ焼却施設１３施設における焼却経費とを比較したところ、灰処理費用等は焼却経費には含まれないがＲＤＦの経費には含まれ、また、施設規模にも差があるものの、ごみ１ｔ当たりの平均でＲＤＦ化施設の経費は３２，７１６円、ごみ焼却施設の経費は２０，６３２円となっていて、ごみの焼却処理に比べて、ＲＤＦ化する方が経費が高いものとなっていた。
　また、貴省が公表している統計資料である「廃棄物処理に関する統計・状況」によると、２０年度における国民一人当たり年間ごみ処理事業経費は１４，２００円となっている。これに対し、今回、検査の対象としたＲＤＦ化施設５０施設の４８事業主体における８８市町村のうち、主としてＲＤＦ化施設で可燃ごみを処理している３１施設に係る５３市町村については、本院の試算によると、２０年度９，２００円から３８，２００円、平均１９，５００円となり、上記の国民一人当たりの年間ごみ処理事業経費を上回っているものが４１市町村となっており、多くの市町村でＲＤＦ化施設の運営に伴う財政負担が重い傾向にあることがうかがえた。
　そして、事業主体の中には、ＲＤＦ化施設の運営を休止して他の市町村にごみ処理事業を委託しているものや、生成したＲＤＦを多額の費用を負担して一般廃棄物として廃棄物処理事業者等に引き取らせたり、焼却して埋立処理したりして、ＲＤＦが燃料として有効に利用されていないものも見受けられた。
　以上のようなＲＤＦ化施設の運営状況について事例を示すと、次のとおりである。

＜事例１＞

　山梨県内のＡ事業主体は、他の市町村との広域化計画に参画できなかったこと、同県がＲＤＦを燃料として使用するＲＤＦ発電施設等を整備し、県内で生成されたＲＤＦを利用するとしていたことなどから、平成９、１０両年度にＲＤＦ化施設（処理能力１０ｔ／日）を総事業費１０億７１３１万余円（国庫補助金２億５９８７万余円）で整備している。
　しかし、１３年度から焼却能力が１００ｔ／日未満の焼却施設も国庫補助の対象となったことなどから、県内の他の市町村がＲＤＦ化施設を整備しなかったため、同県はＲＤＦを燃料として使用するＲＤＦ発電施設等の施設を整備しないこととなった。
　そして、同事業主体のＲＤＦは生ごみ等を含むものとなっていて、生成費は９３，４６９円／ｔとなっているが、他にＲＤＦの引渡先を求めて、十数施設に生成したＲＤＦを見本として提出し打診するなどした結果、愛知県の引渡先に５００円／ｔで引き渡すこととなり、その運送費は４，２００円／ｔとなっていた。また、この引渡先はＲＤＦを転売することとしており、ＲＤＦに含まれる塩分濃度が高いため、転売先のボイラー燃料用に塩分濃度を調整するための加工費、転売先までの運送費等計１７，０００円／ｔを同事業主体が負担することとなっていた。

＜事例２＞

　和歌山県内のＢ事業主体は、他の市町村との広域化計画に参画できず、焼却能力が１００ｔ／日未満のごみ焼却施設には補助金等が交付されないなどの理由により、平成１２、１３両年度にＲＤＦ化施設（処理能力３０ｔ／日）を総事業費３５億９６９１万余円（国庫補助金８億４１５５万余円）で整備している。
　同事業主体は、１４年４月より同施設の稼働を開始させたものの、施設から漏れる臭気対策や設備の不具合に起因する火災事故等により維持修繕費が増大していた。
　そして、同事業主体のＲＤＦは生ごみ等を含むものとなっており、生成量の３分の２は、自家消費のための発電に利用していて、生成費は１７年度で９０，３３９円／ｔとなっていた。また、生成量の残りの３分の１については、施設整備後に施工業者に引渡先の確保を依頼した結果、その引渡単価が５２５円／ｔ、運送費が１５，５４０円／ｔとなるなど運営経費が増大したなどのため、稼動開始後４年１か月が経過した１８年５月に施設を休止させ、その後は近隣の事業主体等に可燃ごみの処理を委託している。

　一方、ＲＤＦの原料となるごみについて、水分、塩分濃度等の成分分析を行うことで品質の良いＲＤＦを生成したり、生成されたＲＤＦを継続的に有効利用する引渡先を確保したりなどすることにより、効率的・効果的なごみ処理が行われている事業主体も見受けられた。

＜参考事例＞

　北海道内のＣ事業主体は、平成１３年度にＲＤＦ化施設（処理能力７ｔ／日）を総事業費２億７３００万余円（国庫補助金５２２０万余円）で整備している。
　同事業主体では、従前もＲＤＦ化施設を有していて、その知識・経験から、収集された可燃ごみの成分分析を実施して、ＲＤＦの原料となるごみに水分の多い生ごみを使わないこととして、ごみを分別するなどしていた。このような取組により、ＲＤＦの生成に要する燃料費が抑制され、かつ、発熱量が高く品質の良いものとなっており、引渡先も道内に確保していた。
　そして、生成費は４６施設の平均６２，６０６円／ｔに対して２７，３５２円／ｔ、引渡単価は有償で引き渡している２０施設の平均５４５円／ｔに対して２，６２５円／ｔ、運送費はＲＤＦ発電施設以外の利用施設に引き渡している２２施設の平均４，５１９円／ｔに対して３，２５５円／ｔとなっていた。
　このように運営が比較的順調となっているＲＤＦ化施設も見受けられたが、これらの施設における情報は、他の事業主体等に十分認識されていないと認められた。

（３）　発電設備等の余熱利用設備を整備したごみ焼却施設の利用について

　貴省は、８年度以降に整備する全連続式焼却施設には、極力すべての施設に発電設備等を整備することとするなど、地球温暖化対策の一環として、ごみ焼却施設において発電設備の整備促進や高効率化を図ってきており、貴省が公表している「日本の廃棄物処理」（平成２０年度版）によれば、発電設備を備えたごみ焼却施設は、１１年度が２１５施設であったものが、２０年度には３００施設となっている。そして、２０年３月に閣議決定された「廃棄物処理施設整備計画」では、２４年度にごみ焼却施設の総発電能力を２０年度の１，６１５ＭＷから約２，５００ＭＷまで向上させることが目標とされている。
　一方、ごみの減量化、資源化等に伴い、発電設備等の余熱利用設備を整備した既存のごみ焼却施設の処理能力に余裕が生じていることから、これらの施設でＲＤＦを利用できるようにすれば、ごみ焼却施設におけるＲＤＦの受入貯蔵設備等が必要となるものの、引渡先の確保に苦慮しているＲＤＦ化施設にとっても、余熱利用設備を整備したごみ焼却施設にとっても有益な場合があると考えられる。

（改善を必要とする事態）

　補助金等の交付を受けてＲＤＦ化施設を整備した多くの事業主体において、多額の燃料費や維持修繕費、運送費を要する一方、品質や引渡先の問題等により引渡単価が低額となっているなどして、財政負担が重くなっている事態は、補助金等により整備されたＲＤＦ化施設が効率的・効果的に運営されておらず、また、ごみ処理事業の安定的な実施や循環型社会形成の推進にも支障を来しかねないものであり、改善の要があると認められる。

（発生原因）

　このような事態が生じているのは、ダイオキシン類の規制、ごみの分別化、燃料費の高騰等の要因も大きく、また、事業主体の取組方にもよるものの、貴省において、ＲＤＦ化施設の運営状況等を調査・把握等することにより、生成費等の経費削減、ＲＤＦの高品質化、引渡先の確保等の面で、一定の役割を果たすことができると考えられるが、一般廃棄物処理事業は自治事務であるとしても、ＲＤＦ化施設の運営を効率的・効果的なものにすることへの配慮が十分でなく、循環型社会形成の取組が円滑に行われるような十分な対策を講じてこなかったことによると認められる。

３　本院が表示する意見

　市町村においては、家庭等から日々ごみが発生し、その処理を適正・確実に行わなければならないものである。そして、廃棄物処理法では、廃棄物の円滑かつ適正な処理のため、前記のとおり、市町村の責務として、一般廃棄物処理事業の能率的な運営に努めることとされ、また、国の責務として、地方公共団体に対して、補助金等の財政的な援助のほか、情報面等の技術的な援助や広域的な見地からの調整を行うことに努めることとされている。
　ついては、貴省において、補助金等により整備されたＲＤＦ化施設の健全な運営及び市町村のごみ処理事業の安定化に資するよう、次のとおり意見を表示する。

ア　ＲＤＦ化施設の中で運営状況が良好な施設について、その要因を調査・分析したり、民間の工場、ＲＤＦ発電施設、発電設備等の余熱利用設備を整備したごみ焼却施設等のＲＤＦの利用が見込まれる施設における受入条件（品質、規格、数量、価格等）を調査したりするなどして、それらの情報をＲＤＦ化施設を運営する市町村等の事業主体に提供するとともに、今後のごみ処理事業やＲＤＦ化施設の運営の在り方について検討するよう促すこと

イ　市町村等が整備・運営する発電設備等の余熱利用設備を備えたごみ焼却施設においてＲＤＦが利用可能となる設備を整備する場合も、循環型社会形成推進交付金の交付対象事業とするなどの方策を検討すること

ウ　今後、ＲＤＦ化施設も含め、燃料化施設の整備に当たっては、事業主体において施設整備後における燃料の安定的な引渡先が確保されていることや、収支の見積りを精確に行うことを条件とするなど、交付要綱等の改正を検討すること