東日本大震災からの復旧・復興事業における入札不調について

入札不調の発生割合は、表4のとおり、直轄事業と補助事業の合計でみると、件数で21.1%、金額で11.2%となっている。このうち、直轄事業についてみると、件数で15.7%、金額で5.2%となっている。

一方、補助事業のうち東北3県についてみると、件数で宮城県が27.2%、福島県14.2%、岩手県6.9%の順になっており、いずれも22年度の発生割合に比べて大幅に増加している。また、21市町についてみると、件数で宮城県管内の7市町が35.0%、福島県管内の7市町18.6%、岩手県管内の7市町16.4%の順になっている。

このように、宮城県及び同県管内市町における発生割合が高くなっているのは、前記のとおり、同県の査定決定額が東北3県の中で最も大きい1兆5092億余円となっており、これに伴い多額の災害復旧事業に係る工事の入札が行われたことが一因であると考えられる。

なお、事業主体別の入札不調の発生割合をみると、件数、金額いずれにおいても、市町、県、直轄事業の順に高くなっている。

さらに、市町別に入札不調の発生割合をみると、表5のとおり、件数、金額とも太平洋沿岸部の市町の方が、内陸部の市よりもわずかながら高くなっている。

また、発生割合を件数でみると、石巻市が50.6%、登米市48.0%、下閉伊郡山田町46.6%の順になっている。一方、陸前高田市、白石市及び郡山市においては、入札不調は発生していない。

入札及び契約方式別に入札不調の発生割合をみると、表6のとおり、件数で一般競争入札が24.0%と最も高くなっている。そして、指名競争入札が23.4%、随意契約が9.2%となっている。

なお、東北地方整備局、東北農政局及び宮城県が総合評価落札方式による一般競争入札を復旧・復興事業に係る工事で多数実施しているのは、品質を確保するよう努めていることによる。

また、福島県は緊急を要するという理由から随意契約を、21市町は指名競争入札をそれぞれ多数実施している。

事業主体別に入札不調の発生割合の推移についてみると、図1のとおり、東北地方整備局、東北農政局及び東北3県については、24年2月から同年5月にかけて15%以下まで一旦低くなっている期間もあるが、その後、同年6月頃から増加している。また、21市町については、20%以上で推移している。

入札不調となった工事の入札状況をみると、表7のとおり、全体では、応札者がいないものが77.1%、応札者はいるが入札価格が予定価格を上回っているため落札者がおらず不落となったものが19.1%となっており、応札者がいないものが大半を占めている。

また、これを予定価格の事前公表、事後公表の別にみると、予定価格の事後公表が行われている場合は、応札者がいないものが65.0%、不落となったものが31.3%となっているのに対して、事前公表が行われている場合は、応札者がいないものが95.7%と大部分を占めている。これは、予定価格を事前公表する場合は、応札を予定していた者が公表された予定価格では採算が合わないと判断し入札を控えたなどのためであると考えられる。

工事の規模別の入札不調の発生割合についてみると、図2のとおり、予定価格が少額になるほど高くなる傾向となっている。

事業別の入札不調の発生状況についてみると、表8のとおり、道路及び下水道に係る事業での入札不調の発生が件数、金額ともに多い状況となっている。

また、津波から人命や財産を守ることになる堤防、護岸等を整備する漁港、河川、港湾、海岸の各事業においても相当数の入札不調が発生している。

入札不調が発生すると、事業主体の発注担当者は再度公告を行い入札に付して(以下、このことを「再度公告入札」という。)、落札されるように、工事内容や地域要件等の入札参加資格を見直したり、入札事務が再び発生したりするため、再度公告入札を実施するまでに相応の時間を要することになり、その分、工事が遅延することも考えられる。

そこで、24年9月末時点において、再度公告入札を実施して落札者が決定した工事の当初入札日から再度公告入札日までの期間、落札者が決定しなかった工事の当初入札日から24年9月末までの期間(以下、これらの期間を「再度公告入札準備期間」という。)について、東北3県及び21市町の工事において確認できた267件についてみると、表9のとおり、再度公告入札準備期間が3か月を超えている工事が東北3県で16件、21市町で43件、このうち6か月を超えている工事が21市町で9件となっていた。

このように、一度入札不調が発生した場合には、再度公告入札を実施する際の発注担当者の業務量が増えることはもとより、着工の遅れから工事が数箇月遅延することも考えられる。

上記の事態について事例を示すと、次のとおりである。

東北3県における建築、土木関係の職種の有効求人倍率についてみると、表10のとおり、3県とも東日本大震災の発生後は高くなっており、人手不足の深刻な状況が続いている。なお、東日本大震災以降は、鉄筋工、型枠工等の技能労働者(以下「技能者」という。)の賃金に変動が見受けられるとされており、技能者に対する賃金の支払実態の調査等に基づき定められる公共工事の予定価格の積算に必要な設計労務単価(以下「公共工事設計労務単価」という。)は、後掲の表12のとおり、上昇傾向となっている。

東北3県で実施される復旧・復興事業に係る工事において最も必要とされる建設資材として生コンクリートがあるが、生コンクリートの材料となる砂、砕石等の骨材が生コンクリートに占める割合は一般的に6割を超える。そこで、骨材として使用する砂及び砕石並びに生コンクリートの需給の動向についてみると、図3-1、図3-2及び図3-3のとおり、震災後徐々に全国平均とのかい離が生じ、ひっ迫した傾向にある。

一般的に、建設資材の需給がひっ迫すると、その結果として建設資材の価格は高騰することになる。そこで、震災以降の建設資材の単価を震災前の単価と比較してみると、図4のとおり、仙台地区においては、25年2月以降の生コンクリートの価格が震災前に比べて40%超と最も高い上昇率となっていた。

以上のとおり、東北3県においては、労働者や建設資材の需給がひっ迫し、労務費や資材価格が高騰している。そして、建設事業者が新規に従業員を大量に雇用したり、建設資材の供給事業者が工場等の生産設備の本格的な増設等をしたりするためには多額の投資が必要になるが、復旧・復興による需要が5年間の集中復興期間を過ぎた後は一段落するという予測の下では、本格的な雇用、設備投資等には慎重にならざるを得ない。このため、各事業者は、多額の投資を要しない範囲内で、現在の従業員の業務量を増やしたり、日々の設備の稼働時間を増加させたりするなどして、復旧・復興事業に係る工事の受注に対応していると考えられる。

このように、現有の建設事業者の労働力や供給事業者の生産設備等を前提とすると、東北3県に所在する建設事業者等では限界があると考えられることから、早急に復旧・復興を進捗させるためには、労働者の広域的な確保や建設資材の広域的な調達を進めるための対策が重要であると考えられる。

東北3県における建設工事については、不足する技術者や技能者を広域的な観点から確保することを可能とするため、国土交通省は24年2月に、農林水産省は同年3月に、従来は地元の建設事業者のみが入札に参加していた工事において、被災地域の地元の建設事業者が被災地域外の建設事業者と結成する共同企業体が入札に参加できる制度(以下、この共同企業体を「復興JV」といい、復興JVが入札に参加できる制度を「復興JV制度」という。)を試行的に導入した。

そして、当初は予定価格が5億円程度を上回る大規模な工事又は技術的難易度の高い工事は対象から除くこととしていたが、その後、依然として入札不調が多数発生している状況に鑑みて、24年10月にこの金額を引き上げ、復興JVの対象となる工事を拡大している。

建設業法(昭和24年法律第100号)及び同法施行令(昭和31年政令第273号)により、国又は地方公共団体が発注する建設工事等で1件の請負代金の額が2500万円(当該建設工事が建築一式工事である場合については5000万円)以上の工事については、より適正な施工の確保が求められるため、当該建設工事に関し工事現場における建設工事の施工の技術上の管理をつかさどる者である主任技術者等は、工事現場ごとに、専任の者でなければならないとされている。ただし、建設工事のうち密接な関係のある二以上の建設工事を同一の建設事業者が同一の場所又は近接した場所において施工するものについては、同一の専任の主任技術者がこれらの建設工事を管理することができるとされている。

しかし、上記の内容については限定的に運用されていたことから、国土交通省は、技術者確保のために、24年2月に、工事の対象となる工作物に一体性又は連続性が認められる工事で、かつ、工事現場の相互の間隔が5km程度の近接した場所において同一の建設事業者が施工するものについては、1人の専任の主任技術者が原則2件程度の工事を管理することができることとした。さらに、25年2月には、工事の対象となる工作物に一体性又は連続性が認められる工事のほか、施工に当たり相互に調整を要する工事についても、1人の専任の主任技術者が原則2件程度の工事を管理することができることとした。

また、これを受けて、農林水産省も24年2月に、この内容について周知している。

国土交通省及び農林水産省は、毎年10月に建設労働者等に対する賃金の支払実態に関する調査を行い、翌年3月に各都道府県ごとの公共工事設計労務単価を決定している。

しかし、両省は、東北3県で入札不調が多発しており公共工事設計労務単価の見直しが求められているとして、24年2月及び6月にそれぞれの年度の公共工事設計労務単価を改定している。その後、25年3月に両省は、24年10月に行った調査に基づき、25年度の公共工事設計労務単価を決定している。

これにより、東北3県における公共工事設計労務単価は、表12のとおり、25年度の単価は震災直後の23年度の単価に比べて、20%以上の上昇となっている。これは、国土交通省及び農林水産省によれば、労働市場の実勢価格を反映させることに加えて、これまで加味していなかった法定福利費相当額を含めることとしたり、被災地等の入札不調の抑制のために単価を引き上げることとしたりしたことによるとしている。

国土交通省及び農林水産省が7年に策定した標準の工事請負契約書においては、予期することのできない特別の事情により、工期内に急激な物価変動を生じ、請負代金額が著しく不適当となったときは、受注者は請負代金額の増額変更を請求することができるなどとされている(以下、このことを「インフレスライド」という。)。しかし、この運用について具体的な基準等がなかったことから、両省は24年2月に適用対象工事、請負代金の変更額の算定式等の運用基準を定めた。

また、特別な要因により工期内に主要な工事材料の価格が著しい変動を生じ、請負代金額が不適当となったときは、発注者又は受注者はその変更を請求することができるとされている(以下、このことを「単品スライド」という。)。単品スライドの対象となる工事材料、請負代金の変更額等の算定式を定めた運用基準については、20年に両省から各都道府県等に周知されている。

東北地方整備局、東北農政局、東北3県等は、迅速かつ効率的な施工を確保するために、発注する工事1件当たりの規模(以下「発注ロット」という。)を大型化することとしている。しかし、発注ロットを大型化すると、1件の工事であっても施工箇所が点在することにより、建設機械を複数箇所に運搬する費用や複数箇所の交通規制等がそれぞれの箇所で発生するなど、積算額と実際にかかる費用がかい離することが考えられることから、国土交通省は、従来、市町村をまたいで工事箇所が複数ある工事について、工事箇所ごとに共通仮設費等の間接工事費を算出できるとしており、同省は、24年2月に、東北地方整備局にこの内容を再度周知している。

さらに、国土交通省は同年6月に、農林水産省は25年3月に、市町村合併に伴い広域の市町村が存在している状況に鑑みて、市町村をまたがなくても、積算額と実際に要する費用との間にかい離が生ずるおそれがあると事業主体が判断する工事については、市町村より狭い範囲で工事箇所を設定して、この工事箇所ごとに間接工事費を算出できると周知している。

国土交通省は24年2月に、農林水産省は同年3月に、復興JV制度の試行等に伴い、東北3県においては、今後、東北3県以外からの技術者・技能者の確保の動きが進むと考えられることにより、現行の積算基準による積算では技術者・技能者に係る宿泊費等にかい離が生ずることが想定されるとして、土木請負工事工事費積算基準(昭和42年7月建設省官技発第35号。建設事務次官通達別紙)等により算定される共通仮設費率及び現場管理費率に補正係数を乗ずることにより対応することとした。

さらに、国土交通省は24年6月に、農林水産省は同年7月に、今後の復興事業の本格化に伴って東北3県以外からの技術者・技能者の確保が更に必要になる場合が想定されるとして、契約締結後、技術者・技能者の確保に要する方策に変更があった場合に必要になる宿泊費、技術者・技能者の輸送に要する費用等については、設計変更により対応することとした。

国土交通省は24年6月に、農林水産省は同年7月に、復興事業等の実施に伴って、東北3県においては、一部の建設資材の需給がひっ迫しつつあり、場合によっては遠隔地から調達せざるを得なくなることが想定されるとして、東北3県における工事を円滑に実施するために、工事実施段階において当初の調達条件により難い場合には、調達の実態を反映して、輸送費、購入費等については、設計変更により対応することとした。

国の入札不調対策の内容は、国土交通省及び農林水産省から東北地方整備局、東北農政局、東北3県等に周知されているが、入札不調対策の導入及び活用については、事業主体の判断に任されている。そこで、事業主体における国の入札不調対策の導入状況及び活用実績についてみると、表13のとおり、東北地方整備局、東北農政局及び東北3県についてはほとんどの対策は導入されて活用されているが、一部の市町については導入されていない対策も見受けられた。特に、復興JV制度については、仙台市及び石巻市以外の19市町については導入されていないが、その理由は復興JV制度を導入する際の構成員の条件等を定めることが困難であり、また、復興JVを結成することができる地元建設事業者の絶対数が足りないことなどとなっていた。

また、導入されているものの活用率の低い対策も見受けられた。

復興JVは、被災地域の建設事業者が被災地域外の建設事業者と結成する共同企業体であるが、被災地域の範囲については、事業主体において定めることとされている。また、復興JVの入札参加を認める対象工事についても、東北3県における復旧・復興工事とされているものの、具体的には、被災地域の範囲と同様に、事業主体において定めることとされている。

そこで、東北地方整備局、東北農政局、東北3県、仙台市及び石巻市が定めた復興JVの構成員の条件及び対象工事についてみると、表14のとおり、復興JVの構成員の条件は区々となっており、例えば、岩手県は県内に本社を有する者同士の組合せとしているのに対して、東北地方整備局、東北農政局、宮城県及び福島県は、県内に本社を有する者と県外に本社を有する者との組合せを可能としており、仙台市及び石巻市も市内に本社を有する者と市外に本社を有する者との組合せを可能としている。

事業主体において復興JVが落札した工事件数は、表15のとおり、制度の試行が始まってから1年以上が経過しているものの、計23件となっていた。そして、東北地方整備局においては、復興JVを対象として入札が行われた工事件数が63件あるものの、このうち復興JVが入札に参加した工事件数は9件となっていた。さらに、東北農政局においては、復興JV制度を導入しているものの、これまで一度も復興JVが参加できる入札を行っていなかった。

事業主体は、入札参加資格として、当該事業主体の所管する区域内に本社を有する者のみ入札に参加できるなどとする地域要件を定めている(東北地方整備局、東北農政局及び東北3県の標準的な地域要件は別表2参照)。

そして、事業主体は、通常時は、このような地域要件を定めて入札を行い、その結果、入札不調となった場合には、表16のとおり、地域要件を緩和して再度公告入札を実施するなどとしている。

さらに、東北農政局は災害復旧事業に係る工事について原則として地域要件を定めないこととしており、また、東北地方整備局は復旧・復興事業に係る一部の工事について当初の入札から地域要件を緩和することとしている。

前記について参考事例を示すと、次のとおりである。

<参考事例1>当初の入札から地域要件を緩和したところ、契約に至った事例

<参考事例2>入札不調となった後に地域要件を緩和したところ、契約に至った事例

一方、市町の多くが入札参加資格として、当該市町の区域内に本社又は本店を有する建設事業者を指名して入札を実施しているが、中には、当該市町の区域外の者を指名して入札を行っている市町も見受けられた。

上記について参考事例を示すと、次のとおりである。

<参考事例3>入札不調となった後に、町内又は隣接市内から東北地方にしたところ、同町の区域外の者と契約に至った事例

施工実績要件については、工事の品質を確保しつつ、緩和できるものについては緩和することにより、より多くの建設事業者が入札に参加しやすくなるため、入札不調対策として一定の効果があると考えられる。

上記について参考事例を示すと、次のとおりである。

<参考事例4>入札不調対策として、施工規模については要件とせず、総合評価落札方式で考慮することとした事例

<参考事例5>特殊な工種の工事のみに施工実績要件を付している事例

等級要件については、工事の品質を確保しつつ緩和できるものについては緩和することにより、より多くの建設事業者が入札に参加できることになるため、入札不調対策として一定の効果があると考えられる。

上記について参考事例を示すと、次のとおりである。

<参考事例6>本来、B等級に属する建設事業者に入札参加が認められる工事について、C等級に属する建設事業者の入札参加も認めている事例

<参考事例7>A等級及びB等級に属する建設事業者に、本来、それぞれの上位等級に属する建設事業者に入札参加が認められる工事への参加を認めている事例

東北3県の沿岸部では、港湾工事等に使用する割栗石、コンクリート用又は道路用の骨材、生コンクリート等の建設資材の不足が著しいことから、個々の建設事業者だけでは解決できない問題であるとして、東北地方整備局、東北農政局及び宮城県は、次のとおり、二次製品の活用により需要量を減少させたり、遠隔地からの調達により供給量を増加させたりするなどの対策を執っている。

(ｱ)　東北地方整備局及び東北農政局における対策

(ｲ)　宮城県における対策

東北地方整備局、東北農政局、東北3県等の23年10月から24年9月までの入札不調の平均発生割合は、表17のとおり、直轄で15.7%、東北3県で19.4%となっている。

前記のとおり、国土交通省及び農林水産省は、24年2月以降、各種の入札不調対策を示しており、東北地方整備局、東北農政局、東北3県等はこれを受けて対策を導入するなどしてきているところであるが、24年10月から25年3月までの入札不調の平均発生割合は、直轄で25.1%、東北3県で19.8%となっている。そして、25年3月の発生割合は、図6のとおり、直轄で9.0%、東北3県で7.6%となっている。

入札不調が続いている原因の一つは、被災地域に存在する建設事業者数、技術者、技能者等の人数、資材を供給する生産設備の能力等が決まっており、受注者側で一定の期間内に受注することが可能な工事の絶対量には限度があるのに対して、事業主体における発注量が東日本大震災前に比べて大幅に増加していることによるが、復旧・復興事業を迅速かつ円滑に実施していくためには、これまで講じられた入札不調対策の効果を検証して、その結果によっては更なる対策を講ずるよう検討することも必要である。そして、入札不調対策の効果の検証に当たっては、受注者となる建設事業者において、入札不調対策に対してどのような意識を持っているのかなどを把握しておくことも重要である。そこで、東北3県及び近隣3県に所在する建設事業者のうち各県に登録されている建設事業者からそれぞれ1,500者を抽出して、計3,000者に対して25年4月に質問票により意見を徴取したところ、東北3県927者、近隣3県979者、計1,906者(回答率63.5%)から回答が得られた(回答者の属性については別図表-1及び2参照)。

そして、入札への不参加理由、入札不調対策に関する認知度、評価等、建設事業者の受注余力等、入札参加資格の緩和の各項目に対する回答は次のとおりとなっている。

(ｱ)　入札への不参加理由

(ｲ)　入札不調対策

(ｳ)　建設事業者の受注余力等

(ｴ)　入札参加資格の緩和