政府開発援助について

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第１　政府開発援助について

１　政府開発援助の概要

　我が国は、開発途上国の健全な経済発展を実現することを目的として、その自助努力を支援するため、政府開発援助を実施している。その供与の状況は、地域別にみるとアジア、アフリカ、中近東、中南米、大洋州等の地域に対して供与されており、特にアジア地域に重点が置かれている。また、分野別にみると農業、運輸、エネルギー、鉱工業・建設、教育、通信、水供給・衛生、保健・医療等の各分野となっている。
　そして、我が国の政府開発援助は毎年度多額に上っており、平成４年度の実績は、無償資金協力（注１） ２２０５億２１７６万余円、プロジェクト方式技術協力（注２） ３３１億６５６９万余円、直接借款（注３） ７４９７億９６２１万余円などとなっている。

２　検査の範囲及び観点

　本院は、無償資金協力、プロジェクト方式技術協力、直接借款等（以下「援助」という。）の実施及び経理の適否を検査するとともに、援助が効果を発現し、援助の相手となる開発途上国（以下「相手国」という。）の経済開発及び福祉の向上などに寄与しているか、援助の制度や方法に改善すべき点はないかなどについて検査している。この検査の範囲及び観点について、我が国の援助実施機関に対する検査及び相手国において行う現地調査の別に具体的に示すと、次のとおりである。

（１）　我が国援助実施機関に対する検査

　本院は、国内において、援助実施機関である外務省、国際協力事業団（以下「事業団」という。）及び海外経済協力基金（以下「基金」という。）に対して検査を行うとともに、海外においても、在外公館、事業団の在外事務所及び基金の駐在員事務所に対して検査を行っている。
　そして、これら我が国援助実施機関に対する検査に当たっては、次のとおり、多角的な観点から検査を実施している。

（ア）　我が国援助実施機関は、事前の調査、審査等において、事業が相手国の実情に適応したものであるかなどの検討を十分行っているか。

（イ）　援助は交換公文、借款契約等に則したものになっているか、また、支払、貸付けなどは予算、法令等に従って適正に行われているか。

（ウ）　我が国援助実施機関は、援助対象事業を含む事業全体が計画どおり順調に進ちょくしているか否かを的確に把握し、援助の効果が早期に発現するよう適切な措置を執っているか。

（エ）　我が国援助実施機関は、援助実施後、事業全体の状況を的確に把握、評価し、必要に応じて追加的な措置を適切に執っているか。

（２）　現地調査

　相手国に対しては、我が国援助実施機関に対する検査の場合とは異なり本院の検査権限は及ばない。しかし、援助は相手国が主体となって実施する事業に必要な資金を供与するなど、相手国の自助努力を支援するものであり、その効果が十分発現しているか否かなどを確認するためには、我が国援助実施機関に対する検査のみでは必ずしも十分ではない。このため、本院では、相手国に赴いて、我が国援助実施機関の職員等の立合いの下に相手国の協力が得られた範囲内で、次の観点から、事業の実施状況を中心に現地　調査を実施している。

（ア）　事業は計画どおり順調に進ちょくしているか。

（イ）　援助対象事業が、他国又は国際機関の開発援助の対象事業と密接に関連している場合、関連事業の実施とは行等が生じないよう調整されているか。

（ウ）　援助の対象となった施設、機材、移転された技術等は十分利用されているか。

（エ）　事業は所期の目的を達成し、効果を上げているか。

（オ）　事業は援助実施後においても相手国によって順調に運営されているか。

　そして、毎年５箇国程度を選定して職員を派遣し、調査を要すると認めた事業について、相手国の事業実施責任者等から説明を受けたり、事業現場の状況の確認を行ったりなどし、また、相手国の保有している資料で調査上必要なものがある場合、相手国の同意が得られた範囲内で我が国援助実施機関を通じて入手している。

３　検査の状況

（１）　現地調査の対象

　本院は、５年中において上記の検査の範囲及び観点で検査を実施し、その一環として、５箇国において、現地調査を実施した。現地調査は、１箇国につき、３名又は４名の職員を派遣し、約２週間実施した。そして、相手国において、治安、交通、衛生、言語、点在する事業現場等の点で制約がある中で、次の７２事業について調査した。

〔1〕 無償資金協力の対象となっている事業のうち３５事業（贈与額計６１１億７１２６万余円）

〔2〕 プロジェクト方式技術協力事業のうち１７事業（４年度末までの経費累計額１８８億８７４４万余円）

〔3〕 直接借款の対象となっている事業のうち２０事業（４年度末までの貸付実行累計額２２２５億８６８９万余円）

　上記の７２事業を、分野別にみると、農業２１事業、保健・医療１４事業、エネルギー１１事業、教育６事業、運輸５事業、鉱工業・建設４事業、通信４事業、水供給・衛生４事業などとなっており、その国別の現地調査実施状況は、次表のとおりである。

国別現地調査実施状況表

（２）　現地調査対象事業に関する検査の概況

　前記のとおり、相手国に対しては検査権限は及ばないこと、現地調査は国内とは状況の異なる海外で実施されることなどの制約の下で検査した限りでは、現地調査を実施した事業の大部分については、おおむね順調に推移していると認められた。その一例を示すと次のとおりである。

　これら２事業は、相手国において良質の医薬品を製造し、効率的に供給することを目的として、製剤センター及び医薬品倉庫を建設し、医薬品の製造から保管及び配送まで一貫した体制を整備するものである。
　このうち、製剤センター建設事業は、相手国において比較的必要度の高い医薬品で従前国内で生産できなかったものを国産化するための施設を建設するとともに、製剤機械等の機材を調達するもので、外務省では、これに必要な資金として、昭和６０年度から６２年度までの間に約２５億円を相手国に贈与している。そして、製剤センターの施設の建設等は６１年３月に開始され６２年７月に完了している。
　また、医薬品倉庫建設事業は、従前使用されていた医薬品倉庫の老朽化が甚だしいことから、医薬品類の保管及び配送に必要な近代的設備を備えた施設を建設するとともに、搬送用機材等を調達するもので、外務省では、これに必要な資金として、６１、６２両年度に約１３億円を相手国に贈与している。そして、医薬品倉庫の建設等は６２年４月に開始され６３年３月に完了している。

　前記の製剤センター建設事業に関しては、事業団で、６２年１０月から平成３年８月までの間に医薬品の製造・品質管理及び設備保全の専門家１１名の派遣、２年１２月から４年６月までの間に故障機材の修理技術者３名の派遣、予備部品の補充などの技術協力（経費累計額約１億円）を行っている。このことから、製剤センターは適切に管理運営され、機材が故障した場合にも相手国により速やかに修理が行われていて、同センターの施設及び機材は順調に稼働している。
　このため、従前は全量輸入に依存していたことにより調達に長期間を要するなど支障を来していた前記医薬品を需要に応じて計画的に製造できるようになっており、年間の製造量もほぼ計画どおりとなっている。
　また、従前は老朽化した倉庫に医薬品類を保管していたため品質劣化による損害を生じていたが、新しい医薬品倉庫の建設により、保管中の医薬品類の損失が約５分の１に減少した。そして、製剤センターで製造された医薬品の約４割が、この医薬品倉庫を経由して各地の医療機関に効率的に供給されている。（残り６割については、製剤センターから直接相手国公社直営の小売店に配送されている。）
　このように、無償資金協力２事業が緊密に連携するとともに、これに技術協力が有機的に結び付き、さらに相手国も自助努力をしたことにより、本院が調査を実施した時点において事業現場の状況等から判断した限りでは、我が国の援助が効果を発現しているものと認められた。

　一方、現地調査を実施した事業のうち４事業について、援助の効果が十分発現していない事態が見受けられた。これらの事態の内容は次項に示すとおりであるが、援助の形態別に分類すると次のとおりである。

（３）　援助の効果が十分発現していない事業

ア　無償資金協力の効果が十分発現していないもの

〔1〕 　漁港施設の建設に当たり、漂砂対策の検討が十分でなかったことなどのため漁港が堆砂により閉塞し、無償資金協力の対象となった施設が機能を発揮していないもの

＜漁港建設事業＞

　この事業は、相手国沖合の好漁場における漁業の通年操業を可能とするため、主防波堤、防砂堤、せり場、管理事務所等の漁港施設を建設するものである。外務省では、事業団に事前調査及び基本設計調査（経費計約３２７２万円）を実施させ、それに基づいてこれら施設の建設に必要な資金として、昭和５８、５９両年度に約１４億円を相手国に贈与している。そして、これらの施設は６０年３月に完成し、同年６月に漁港が開港した。
　しかし、主防波堤の建設に当たり、現場海域の漂砂現象（注） に留意したものの、これを事前に十分解明できず、主防波堤の高さの決定も含めた漂砂対策の検討が十分でなかったことなどから、主防波堤の海側や港口付近に砂が堆積したことにより、漂砂が主防波堤を越えて、あるいは港口を通って港内へ流入した。そのため、開港から約１年を経過した６１年６月頃、堆砂により港口が閉寒し、６２年２月に漁港は閉鎖された。
　これに対し、外務省では、相手国の要請を受け、事業団に６３年３月から平成元年１２月にかけて開発調査（経費約２億２４５１万円）を実施させ、その結果により漁港の堆砂防止に係る抜本的な対策案を提示した。相手国は、この開発調査の結果及び対策案を踏まえ、我が国に対して漁港の機能回復のための無償資金協力を要請した。そして、外務省では、漂砂の漁港への侵入を防止し、堆砂の問題を解決して、漁港の機能を回復するため、相手国が行う既設主防波堤のかさ上げ及び延長、突堤及び副防波堤の新設、港内の堆砂の浚渫等の漁港改修事業に対し、約２１億円を贈与することとした。この改修事業は６年度に完了する予定となっている。

　上記のとおり、本件漁港は、現在改修事業を実施しているものの、昭和６２年の閉鎖以降機能しておらず、援助の効果が発現していない状況となっている。

（注） 　漂砂現象　　海底の砂が波や潮の流れなど海水の動きに伴って移動する現象

（参考図）

イ　直接借款の効果が十分発現していないもの

〔1〕 電力需要が開発事業の遅延などにより増加せず発電能力を大幅に下回っているため、直接借款の対象となった発電設備が十分稼働していないもの

＜発電所建設事業＞

　この事業は、広域的な主要送配電網との連結がなく電力の自給を行っている地域において、既設の発電設備の能力低下及び急速に増加すると予想される電力需要に対応することを目的として、出力３０ＭＷ（メガワット）の発電機２基等からなる出力６０ＭＷのバージ式蒸気タービン発電設備（注） 等を備えた発電所を建設するものである。そして、基金では、これらに係る建設費の外貨分を対象として、６３年度から平成４年度までの間に約９９億円を貸し付けている。
　相手国では、事業の実施に当たり、昭和５９年当時、当該地域における電力需要が、大規模農地化事業（当時は６２年完成予定）の実施、住宅の建設等により６０年に１１ＭＷ、６１年に１７ＭＷ、６２年に２６ＭＷ、６３年に３４ＭＷ、６４（平成元）年に４４ＭＷ、６５（平成２）に年５７ＭＷへと急速に増加すると予測した。この需要予測に基づき、相手国では、発電設備の出力を６０ＭＷとするとともに、年間販売電力量を３５．７万ＭＷｈ（メガワット時）と見込み、これについては基金も、６０年７月の審査において妥当と判断した。そして、借款契約は６０年８月、請負契約（当初６０年９月締結予定）は６２年６月にそれぞれ締結され、発電所の建設は、６２年１０月の完成予定が２年３箇月遅延したものの平成２年１月に完了し、同年４月に発電機１基が、同年５月に残りの１基が稼働を開始している。

　しかし、大規模農地化事業等電力需要の増加要因となる事業が遅延しているなどのため、当該地域の実際の電力需要は予測したほど増加せず、発電設備の最大発電電力は、１４ＭＷ（４年実績）で、その能力６０ＭＷに対し２３％にとどまっている。また、年間販売電力量は、４年においても４．９万ＭＷｈで、計画の３５．７万ＭＷｈに対し１４％にとどまっている。このため、発電機２基をほぼ２箇月ごとに１基ずつ交互に運転しているにすぎない状況となっている。

（注） 　バージ式蒸気タービン発電設備　　火力発電設備の一種で、発電プラント及びこれを載せるバージ（自走能力のない平船）の製造、組立てを輸出国で行い、このバージをえい航するなどして相手国の現場に据え付けるもの

（参考図）

〔2〕 関連する他の援助事業が大幅に遅延しているため、直接借款の対象となった市外伝送路が十分利用されていないもの

＜通信施設拡充事業＞

　この事業は、相手国北部地方の電話通信網等を拡充し、同地域の経済発展に寄与するために、相手国首都と北部の主要都市とを結ぶ延長９３０km、容量９６０回線（一部区間１，８００回線）のマイクロ波市外伝送路、地方主要都市間を結ぶ総延長４００kmのＵＨＦ市外伝送路等を設置するものである。基金では、これら施設の設置に係る工事費等の外貨分を対象として、昭和５８年度から６３年度までの間に約５８億円を貸し付けている。そして、これら施設は５９年１２月に着工され、６１年１１月に完成した。
　一方、本件市外伝送路と接続している相手国各都市の市内通信施設（交換機、マイクロ波市内伝送路、加入者ケーブル）は、老朽化が進み、処理容量も不足していて、ネットワークとして機能するという通信事業の性格上、市外通話に相当の悪影響を与えていた。

　相手国では、このような市内通信施設の状況にかんがみ、主としてこの市内通信施設を更新・新設する事業を本件事業に引き続き基金の直接借款により実施することとした（以下、この事業を「他援助事業」という。）。そして、他援助事業の当初計画では、相手国は平成２年３月までに建設業者等と契約を締結し、４年３月までに施設の更新・新設を完了し稼働を開始することとしていた。
　しかし、相手国において、コンサルタントの選定に時間を費やしたり、責任者の交替があったりしたことなどにより、建設業者等との間の契約は、当初計画より３年５箇月遅れて５年８月にようやく締結されたところであり、他援助事業が大幅に遅延している。このため、ネットワーク全体としての通信状況は依然として改善されておらず、本件事業で設置した市外伝送路を主に利用している北部地域の市外通話完了率（注） は、１０数％から２０数％にとどまっている。
　上記のとおり、直接借款の対象となった市外伝送路はいまだ十分に利用されていない状況となっている。

（注） 　通話完了率　　電話をかけた回数（Ｎ）のうち相手方につながった回数（ｎ）の割合（n/Ｎ×100）をいい、電話交換網の接続の良さの目安とされている。

〔3〕 道路の建設に当たり、地滑り等を防ぐための保護対策等が十分に執られなかったため、直接借款の対象となった道路の供用に支障を来しているもの

＜地方幹線道路建設事業＞

　この事業は、相手国東部の州における農林業の振興、鉱山の開発、観光資源の開発等を目的として、州内の二つの主要都市を結ぶ幹線道路の一部（７０．４ｋｍ）を改修するものである。基金では、このための建設機材の調達、上木工事の施行等に必要な資金を対象として、昭和５２年度から５８年度までの間に約７３億円を貸し付けている。
　そして、工事は５２年に着工され、５６年に完成予定であったが、本件道路は、熱帯多雨地帯で地盤の弱い山岳部を経由していることから、降雨等による地滑り、斜面崩壊が発生しやすく、工事期間中においても大規模な地滑りの発生により、補修のための工期延長があったため、工事は約１年遅れの５７年に完了し供用開始された。

　しかし、相手国において資金上の制約があったり、相手国が借款契約締結前に自国予算で作成した設計図等が現地の地形、気象等を十分反映したものでなかったりしたことから、地滑り等を防ぐための道路側面の保護、排水等の対策が十分に執られなかった。
　このため、供用開始後１０年以上を経た現在まで大小の地滑り等が毎年のように発生し、道路が土砂で埋まったり、崩落したりして、その度に通行止めや徐行の措置を余儀なくされている。基金の調査によれば、こうした地滑り等の危険箇所は本件道路の全線にわたる１５５箇所に及び、このうち緊急に対策工事を要する危険箇所は８３箇所あるとされている。これらの一部については既に相手国が工事に着手しているが、全線にわたる抜本的対策工事には、本件貸付額と同程度の費用が必要とされており、その完了には相当の年月を要すると見込まれている。
　上記のとおり、直接借款の対象となった道路は、その供用に支障を来している状況となっている。

４　総合所見

　我が国の援助は、経済・社会基盤がぜい弱で財政的に厳しい状況下に置かれている多くの開発途上国に対して、その自助努力を支援することにより、相手国の実施する事業が完遂され、その効果が発現することを前提として実施されている。
　上記の各事態が生じているのは、主として相手国の事情によるものであるが、我が国としては、相手国の自助努力を絶えず促すとともに、相手国が実施する事業に対する支援のための次のような措置をより一層充実させることが重要である。

（ア）　援助の計画においては、相手国の置かれている厳しい状況を的確に把握し、計画の内容がそれに対応しているか十分検討する。特に、事前調査の内容が技術的に妥当か、計画している事業が相手国の経済情勢、自然条件等からみて適当か検討し、必要に応じて相手国に助言等を行う。

（イ）　援助実施中においては、相手国が自国予算で実施している部分をも含めた事業全体の進ちょく状況等を的確に把握して、事業が遅延したり、は行したりなどしないよう、必要に応じて適時適切な助言を行うなどの措置を講ずる。

（ウ）　援助実施後においては、援助の対象となった施設の利用状況や援助の対象となった事業と密接に関連した事業の進ちょく状況等を的確に把握し、必要に応じて、援助対象事業の効果発現を妨げている要因を取り除くよう相手国に働きかけるなどの措置を速やかに講ずる。

（エ）　援助の実施に当たっては、無償資金協力相互間及び無償資金協力と技術協力の間の緊密な連携を図るとともに、援助の対象となった事業に対する監理機能を強化するなど援助実施体制のなお一層の整備・拡充を図る。