公共工事に関する入札・契約制度の運用について

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第２　公共工事に関する入札・契約制度の運用について

　

１　検査の背景

（公共工事の契約）

　国及び公団等並びに地方公共団体は、毎年、多数の公共工事を請負契約により施行している。これらの請負契約は、国の機関においては、会計法（昭和２２年法律第３５号）、予算決算及び会計令（和昭和年勅令第１６５号。以下「予決令という。）等に基づき、また、地方公共団体においては、地方自治法（昭和２２年法律第６７号）、地方自治法施行令（昭和２２年政令第１６号）等に基づいて、それぞれ締結されている。そして、公団等の機関においては、各機関が会計法及び予決令の規定に準じて定め、監督庁の承認を受けた会計規程等に従って、それぞれ請負契約を締結している。
　これらの法令等においては、請負契約を締結する場合の入札方式は、原則として、一般競争入札によることとされているが、一般競争入札によることを不利と認める場合などには指名競争入札によることとする規定があり、契約事務手続の効率性、経済性、工事の信頼性の確保等を理由として、従来、ほとんどの公共工事は指名競争入札により発注されてきた。

（公共工事に関する入札・契約手続の改善）

　平成５年に至り、公共工事の入札及び執行をめぐる一連の不祥事の発生、また、国際的な建設市場の開放要求という内外の動向を踏まえ、公共事業の入札・契約手続を透明で客観的かつ競争的なものとしていくことが求められるようになった。
　そして、６年１月、政府は、「公共事業の入札・契約手続の改善に関する行動計画」（平成６年１月１８日閣議了解。以下「行動計画」という。）を策定し、公共工事の発注に当たっては、

・透明性（第三者による監視が容易であること）

・客観性（発注者の裁量の余地が少ないこと）

・競争性（入札に参加する可能性のある潜在的な競争参加者の数が多いこと）

を確保した調達方式を採用することとした。この行動計画は、主に、国及び公団等の発注工事を対象として定められているが、都道府県及び政令指定都市（以下「都道府県等」という。）の工事についても国及び公団等と同様の対応が勧奨されており、これを、発注機関ごとにみると、次のようになっている。

（ア）　国及び公団等について

　国の機関においては、４５０万ＳＤＲ（注１） （８、９年度の邦貨換算額６億５０００万円）以上、公団等においては１５００0万ＳＤＲ（同２１億６０００万円）以上の公共工事については、一般競争入札方式で調達を行うこととした。
　また、従来の指名競争入札に比べ透明性、客観性及び競争性を高めた新しい指名競争入札（公募型指名競争入札（以下「公募型」という。）や工事希望型指名競争入札（以下「希望型」という。））の活用、外国企業の適正な評価、苦情処理手続の整備、入札談合等不正行為の防止措置等を着実に推進していくものとした。
　そして、一般競争入札方式の執行に当たって、公共工事の質の確保を図るため、〔１〕 一般競争有資格業者の登録、〔２〕 経営事項審査、〔３〕 個別工事に係る技術的条件の設定、などにより入札の参加者に一定の制限を設けることとしている（以下「制限付き一般競争」という。これと上記の公募型及び希望型を合わせて、以下これらを「新入札制度」という。）。

（イ）　都道府県等について

　地方公共団体のうち都道府県等については、行動計画において、国及び公団等と同様に制限付き一般競争を採用し実施することが勧奨されている。そして、建設、自治両省では、都道府県に対し、「地方公共団体の公共工事に係る入札・契約手続き及びその運用の改善の推進について」（平成５年１２月２４日建設省経構発第２２号、自治行第１１４号。以下「推進通知」という。）の文書を発し、大規模な公共工事については、国と同様の制限付き一般競争を採用するよう勧奨している。

（ウ）　市町村について

　市町村（特別区を含む。以下同じ。）については、行動計画においては特に触れられていないが、推進通知において、制限付き一般競争の活用を妨げるものではないとされた。また、指名競争入札による場合でも公募型や希望型の採用も検討することが求められた。

　その後、ウルグアイラウンドにおける交渉を受けて、８年１月発効した「政府調達に関する協定」（以下「政府調達協定」という。）では、国、公団等及び都道府県等の実施する公共工事を対象にして（市町村の工事は対象外となっている。）、行動計画とほぼ同様の内容が求められている。そして、この政府調達協定では、その対象となる工事については、入札参加者について地域内に事業所を有すること（以下「地域要件」という。）を定めたり、最低制限価格を設定したりすることはできないこととされている。

（新入札制度の内容）

　現在、発注機関では、上記の行動計画、推進通知及び政府調達協定の趣旨を踏まえ、新入札制度を実施するために、その対象とする工事の金額及び実施手続を定めた規程等を整備しており（以下、これらの規程等を整備した場合を「導入」という。）、その内容は、おおむね、次のようになっている。

（ア）　制限付き一般競争

　発注者がそれぞれ定める一定金額以上の予定価格の工事を対象とする。

　入札の公募に当たっては、経常事項審査に基づく客観点数、同種の工事の施工実績及び配置を予定するよ主任技術者、監理技術者の資格等に関して一定の制限を設けている。

（イ）　公募型

　一定金額以上の予定価格の工事（制限付き一般競争を実施している場合は、その対象金額未満の工事）を対象とする。
　入札に先立ち、指名競争参加資格の認定を受けている者のうちから公募により、施工実績、配置予定の技術者及び施工計画等の技術資料を提出させて、審査を行い、その中から入札に参加する者を指名して、入札を行っている。

（ウ）　希望型

　一定金額以上の予定価格の工事（制限付き一般競争又は公募型を実施している場合は、その対象金額未満の工事)を対象とする。
　あらかじめ、指名競争参加資格の申請時に、受注を希望する工種を記入させ、これと工事の規模、地域的特性等を勘案して、業者を１０数社から２０社程度選定し、通知する。そして、選定した者の中から入札の参加を希望した者に対し、施工実績、配置予定の技術者等の技術資料を提出させ、審査を行い、その中から入札に参加する者を指名して、入札を行っている。

　また、上記のような経緯により、新入札制度が実施されるようになっているが、各発注機関においては、従来からの指名競争入札（以下「従来型」という。）や随意契約も実施されている。

（最低制限価格制度及び低入札価格調査制度）

　公共工事の入札においては、当該契約の適正な履行の確保のためとして、次のような最低制限価格制度及び低入札価格調査制度が設けられている。

（ア）　最低制限価格制度は、地方自治法等に基づくもので、入札に当たって予定価格とともにあらかじめ最低制限価格を設け、この価格を下回る入札者を排除するものである。この制度は、地方公共団体では広く採用されているが、国の機関においては行われていない。

（イ）　低入札価格調査制度は、会計法等及び地方自治法等に基づくもので、予定価格とともにあらかじめ調査の対象とする基準価格を定めておき、入札価格がこれを下回ったときは、契約が適正に履行されるかどうかを調査する制度である。この制度は、国、公団等の機関及び一部の地方公共団体において採用されている。

２　検査の着眼点及び対象

（検査の着眼点）

　公共工事の入札・契約に当たり、透明性、客観性及び競争性を高めるために行動計画が策定されてから５年が経過しようとしている。そこで、行動計画に示されている新入札制度が着実に導入され、運用実績も伴ったものとなっているかの点に着眼し、新入札制度の導入状況及び公共工事の入札・契約状況を、国、公団等の機関及び地方公共団体について検査した。
　また、併せて、最低制限価格制度及び低入札価格調査制度の実施状況などについても検査した。

（検査の対象）

　今回、検査の対象としたのは、９年度に契約された公共工事のうち、１件当たりの契約金額が、国の機関（表１の４機関をいう。以下同じ。）においては２０００万円以上の工事、また、公団等（表１の１０機関をいう。以下同じ。）においては３０００万円以上の工事、そして、国の補助を受けて地方公共団体が実施した工事のうち２０００万円以上の工事であり、その合計は４１,１１５件、契約総額は５兆９７５９億余円となっている。これらの内訳は表１のとおりである。

＜表１＞　検査対象とした公共工事

（注）　日本下水道事業団は、行動計画及び政府調達協定の対象機関とはなっていないが、公団等に含めて検査対象とした。

３　検査の状況

（１）　新入札制度の導入と対象工事

（ア）　新入札制度の導入状況

　新入札制度の導入状況を事業主体別にみると、１０年１月１日現在、表２のとおりとなっている。

＜表２＞　新入札制度を導入した事業主体数

　新入札制度の導入状況についてみると、次のとおりである。

〔１〕 　制限付き一般競争は、国の機関、公団等及び都道府県等ではすべて導入している。
　しかし、市町村の導入率は１８．１％にとどまっている。

〔２〕 　新しい指名競争入札方式のうち公募型は、国の機関、公団等及び都道府県等では、おおむね導入されているが、希望型は、公団等、都道府県等でも一部が導入するにとどまっている。また、市町村では、この両方式の導入も検討することとされているにもかかわらず、ほとんど導入されていない。
　そして、新入札制度の導入が進んでいない市町村について、その理由を調査したところ、行動計画において制限付き一般競争の導入が勧奨されていないことのほか、表３のとおり、契約事務に関する人的、経済的負担が大きいこと、地元の中小建設業者の受注を確保させたいことなどをあげる市町村が多数に上った。

＜表３＞　新入札制度を導入していない理由

（注）　新入札制度を導入していない市町村（制限付き一般競争１,７２２、公募型２,００２、希望型２,０１６の各市町村）を対象として、導入していない理由について上記の項目を例示し、得た回答を集計したものである。

（イ）　新入札制度の対象工事

　新入札制度を導入している事業主体について、対象とする工事の予定価格の設定金額（以下「設定金額」という。）を調査したところ、発注機関ごとに表４−１から表４−３のとおりとなっている。

＜表４−1＞　入札方式別設定金額（国の機関及び公団等１４事業主体）

（注）　＊印を付したものは、事業主体、工種により設定金額は一律ではないが、おおむねこの金額の範囲で設定されているものである。

＜表４−２＞　入札方式別設定金額（都道府県等５９事業主体）

＜表４−３＞　入札方式別設定金額（市町村２,１０３事業主体）

　新入札制度を導入している場合の対象とする工事の金額の設定状況をみると、次のとおりである。

〔１〕 　国の機関又は公団等においては、制限付き一般競争では、行動計画に定められたとおり、いずれも６億５０００万円以上又は２１億６０００万円以上と設定されている。

〔２〕 　地方公共団体においては、各入札方式ごとの設定金額は事業主体により区々となっているが、制限付き一般競争で、行動計画に定められた金額より低額に設定して対象を広げているものも見受けられる。これは、主として、大規模工事の発注件数が少ないため小規模な工事まで対象としていることによるものであるが、なかには、以前に当該地方公共団体又は周辺の地方公共団体において、公共工事をめぐる不祥事があったことを契機とした事業主体もある。

（２）　入札・契約方式別の実施状況

（ア）　契約実施状況

　各入札・契約方式別の契約件数は表５−１、また、契約金額は表５−２のとおりとなっている。

　

（参考図 ）

　上記の入札・契約方式別の実施状況をみると、次のとおりである。

〔１〕 　新入札制度と従来型とを比較すると、件数比では、新入札制度は合計で１０．２％に過ぎず、依然として従来型が主たる入札方式となっている。しかし、金額比でみると、新入札制度は合計で４５．１％を占めており、特に国の機関及び公団等においては新入札制度によるものが約６０％となっている。

〔２〕 　市町村においては、従来型が件数比で９３．９％を占め、金額比でみても８０．８％と依然として主たる入札方式となっている。
　そして、新入札制度について、これらをその方式ごとにみると、次のとおりとなっている。

ａ制限付き一般競争について

　制限付き一般競争は、件数比では、国の機関で３．４％、公団等２．０％、都道府県等１．０％、市町村２．５％といずれも極めて低い状況である。これは、制限付き一般競争の対象となる工事を、６億５０００万円以上又は２１億６０００万円以上と高く設定しているところが多いため、この対象となるような大規模工事が、いずれの事業主体においても少ないことによるものである。
　しかし、金額比でみると、１件当たりの契約金額が大きいため、国の機関で２７．４％、公団等２４．２％、都道府県等１４．８％、市町村１２．２％と件数比に比べてその割合は高くなっている。

b公募型について

　公募型は、特に公団等において、金額比で３３．１％を占め、主たる入札方式となっている。この中には、１団体ではあるが、制限付き一般競争に付した２１億６０００万円以上の工事を除き、すべてこの方式により行っているところがある。

c希望型について

　国の機関においては、件数比で１３．２％と新入札制度の中では一番高い割合となっているが、対象とする工事の設定金額が他の方式に比べて小さいため、金額比では、１２．１％にとどまっている。
　都道府県等においては、希望型の対象となる工事（１億円以上から６億５０００万円未満）が比較的多いことから、件数比で３．３％と制限付き一般競争の約３倍となっており、また、金額比でも１４.６％と高い割合を示している。

（イ）　発注工事の予定価格規模別の契約状況

　上記の契約について、その件数と金額を予定価格の規模別に示すと、表６−１及び表６−２のとおりであり、大規模工事（予定価格が２１億６０００万円以上）の割合は、件数比では０．６％と非常に少ないが、１件当たりの契約金額が大きいため、金額比では１７．５％となっている。しかし、市町村の工事では予定価格１億円未満の工事が８１．４％と多数を占めていて、大規模な工事は少なく、金額比においても１億円未満の工事が４５．７％と高い割合を示している。

　

（３）　競争性について

（ア）　地域要件の設定状況

　制限付き一般競争では、政府調達協定により、国の機関及び公団等においては、地域要件を付すことはできないこととされている。
　しかし、政府調達協定の対象となっていない都道府県等の工事（２１億６０００万円未満の工事）及び市町村の発注する工事については、地方自治法施行令の規定に基づき、事業主体は、地域要件を設定することができることとなっている。
　公募型については、対象とする工事の設定金額が、おおむね政府調達協定の対象となる金額を下回っているため、国の機関及び公団等においても、地域要件を設定することができることとなっている。
　このような制限付き一般競争及び公募型について、各事業主体における地域要件の設定状況を調査したところ、表７のとおり制限付き一般競争については、都道府県等で１２の事業主体、市町村で１０９の事業主体において地域要件を設定していた。また、公募型については、国の機関のすべて、公団等の１事業主体、都道府県等の２７事業主体及び市町村の３４事業主体において地域要件を設定していた。

＜表７＞　地域要件の設定状況

　また、地方公共団体において実施された制限付き一般競争及び公募型について、その落札者に占める地元業者（当該地方公共団体の行政地域内に、事業所が所在する業者のことをいう。以下同じ。）の割合は、表８のとおりとなっていた。

＜表８＞　落札者に占める地元業者の割合

　制限付き一般競争及び公募型のいずれにおいても、地元業者が落札しているものの割合が高くなっている。また、公募型が制限付き一般競争より高くなっているのは、対象とする工事の設定金額が公募型の方が小さいため、地元の中小建設業者が応募しやすいことがその理由となっている。

（イ）　新入札制度の入札参加希望者数及び応札者数

　新入札制度において、入札に参加を希望した者（以下「希望者」という。）及び当該入札に実際に応札した者（以下「応札者」という。）の数を各入札方式別にみると、表９のとおりとなっている。

　　各入札方式ごとに、希望者数と応札者数の関係をみると、次のとおりである。

〔１〕 　制限付き一般競争では、いずれの事業主体においても、希望者数と応札者数の問にほとんど差は見られない。

〔２〕 　公募型では、国の機関においては、希望者数１５．３社（平均。以下同じ。）に対し、応札者数は１０．１社と約５社が指名から除外されている。公団等においては８．５社に対し７．７社、都道府県等においては１５．６社に対し１４．９社、市町村においては１５．４社に対し１２．８社となっており、いずれも国の機関と比べて指名から除外されたものが少なくなっている。

　そして、国の機関における指名からの除外理由をみると、「技術的適正の観点から指名しない」としているものも一部に見受けられるが、当該工事の施工能力を有していることは認めながら、希望者が多いなどのことから、「提出した技術資料の総合的な評価について、他社が比較優位であったため」とするものがほとんどであった。
　なお、各入札方式ごとの希望者数をみると、制限付き一般競争において、国の機関で７．８社、公団等で５．９社、都道府県等で１３．８社となっているのに対し、公募型においては、国の機関で１５．３社、公団等で８．５社、都道府県等で１５．６社となっており、いずれも制限付き一般競争の方が希望者数が少なくなっている。これは、制限付き一般競争に付されるのは大規模工事が多いため、参加できる有資格者が限定されたり、入札に当たっての要件として有資格者間で特定建設工事共同企業体（注２） を構成することとしていたりする場合が多いことによるものである。

（ウ）　入札・契約方式別の落札比率

　落札価格の予定価格に対する割合（以下「落札比率」という。）を、各入札・契約方式別に検査対象全工事を集計すると、表１０のとおりとなっているが、落札比率の分布及び平均値は、入札方式による顕著な違いは見られない。

（注）　随意契約には、入札不調により随意契約に移行したものを含む。

（４）　最低制限価格制度及び低入札価格調査制度の実施状況

（ア）　最低制限価格制度について

　地方公共団体において、最低制限価格制度を採用しているものは、表１１のとおりとなっている。

＜表１１＞　最低制限価格制度の採用状況

　最低制限価格制度を採用している都道府県等と市町村を比較すると、制限付き一般競争では都道府県等の採用割合が低いが、逆に、公募型及び希望型では都道府県等の採用割合が高くなっている。このように、制限付き一般競争において都道府県等の採用割合が低くなっているのは、前記のとおり、制限付き一般競争の対象工事を２１億６０００万円以上とした場合には、政府調達協定により最低制限価格の設定ができないとされていることによる。
　また、最低制限価格制度による設定価格は予定価格の７５％から８５％で設定しているものが多くなっている。そして、最低制限価格を設定した工事の件数は全体で、２３,２３２件（最低制限価格を設定できる工事件数の７８．５％）あり、このうち、排除された入札者があった件数は３９２件となっている。

（イ）　低入札価格調査制度について

　低入札価格調査制度の採用状況は、表１２のとおりとなっている。

＜表１２＞　低入札価格調査制度の採用状況

　低入札価格調査制度は、国の機関及び公団等ではすべて採用されており、また、都道府県等でも制限付き一般競争については採用するところが多くなっている。しかし、市町村においては、最低制限価格制度を採用しているところが多いため、いずれの入札方式でも低入札価格調査制度を採用している割合が低くなっている。
　また、低入札価格調査制度において調査の対象とする基準価格は、最低制限価格と同様に、予定価格の７５％から８５％で設定されているものが多くなっている。そして、調査基準価格を設定した工事の件数は国の機関及び公団等で９,２８６件（調査基準価格を設定できる工事件数の９９．５％）、地方公共団体で４７２件（同１．６％）、合計で９,７５８件あり、このうち、実際に調査対象となった件数は１０４件、その結果、排除されたものは３件と極めて少ない状況となっている。

４　本院の所見

　上記の検査の結果、本院の所見を示すと次のとおりである。

（ア）　公共工事に関する入札・契約手続の改善については、行動計画の策定後５年が経過しようとしており、国の機関、公団等及び地方公共団体のうち都道府県等においては、新入札制度は、おおむね導入され実施されている。そして、その実施状況をみると、件数比では新入札制度の割合は低く、従来型が大部分となっているが、新入札制度の対象となった工事の契約金額が大きいため、金額比では５割以上となり、この点からみる限り実効も伴っているといえる。しかし、市町村においては、行動計画で触れられていないことや実施体制が十分でないことなどのため、制限付き一般競争の導入は少なく、公募型や希望型の導入も更に少ない状況であった。
　したがって、公共工事の一層の透明性、客観性及び競争性を確保するためには、国、公団等及び都道府県等とともに市町村における新入札制度の導入・実施の一層の啓発に努める必要がある。そして、このためには、市町村における契約審査事務の一部を都道府県の建設技術センター等（注３） に委託したり、経常建設共同企業体（注４） を活用して発注する工事規模の拡大を図ったりなどして、中小建設業者の受注の確保等の施策との調和を図りつつ、新入札制度の導入・実施についての環境を整備する要がある。

（イ）　競争性の確保については、今回の検査では、落札比率については、従来型と新入札制度との間において顕著な差異はみられなかったが、今後も注視する要がある。
　また、国の機関が実施した公募梨、希望型において、希望者が参加資格要件を満たしているにもかかわらず、他社との比較という理由により指名から除外されている事態が見受けられるので、発注者の事務量等を総合的に斟酌する必要はあるが、競争性の確保の観点から対処されることが望まれる。

（ウ）　低入札価格調査制度は、建設大臣の諮問機関である中央建設業審議会の建議等においても最低制限価格制度に比べ、個別原価を審査できるという点でより望ましい制度であるとされており、現に、都道府県等及び市町村においても、低入札価格調査制度へ移行している状況が見受けられた。そして、今回の検査でみる限り、この制度を適用した場合の排除者は極めて少なく、調査基準価格以下の価格で契約を、ほとんど履行できている状況となっていた。したがって、調査に要する時間、事務量及び監督・検査体制の強化等本制度を導入することによるコストの増加を勘案する必要はあるものの、今後この制度が広く採用されることが望まれる。

　公共事業の入札・契約制度に関しては、現在も、価格と価格以外の要素を総合的に評価して落札者を決定する総合評価方式が模索されたり、予定価格の事前又は事後の公表などの透明性の確保等に関しての種々の試みや、さまざまな検討が関係機関において進められたりしているところである。また、９年４月に、「公共工事コスト縮減対策に関する行動指針」が策定され、公共工事の建設費縮減が要請されているところである。
　このような状況にかんがみ、本院としては、公共工事の品質の確保及び中小建設業者への影響も考慮しながら、効率性、経済性の観点から、入札・契約制度の運用について引き続き注視していくこととする。

（注１） 　SDR　国際通貨基金の特別引出権（Special Drawing Rights）
　なお、平成８、９年度邦貨換算額は、４５０万SDRが６億５０００万円、１５００万SDRが２１億６０００万円となっている。

（注２） 　特定建設工事共同企業体　大規模かつ技術的難度の高い特定の工事の施工に際して、建設業者が、数社で共同して形成した事業組織体

（注３） 　建設技術センター　都道府県及び市町村における公共工事の施行を補完支援する組織機関として都道府県が設立した公益法人

（注４） 　経常建設共同企業体　中小・中堅建設業者が、その経営力・施工力を強化することを目的として数社で共同して形成した継続的な事業組織体