政府開発援助について

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第４　政府開発援助について

１　政府開発援助の概要

　我が国は、開発途上国の健全な経済発展を実現することを目的として、その自助努力を支援するため、政府開発援助を実施している。その援助の状況は、地域別にみるとアジア、アフリカ、中南米、中近東等の地域に対して供与されており、特にアジア地域に重点が置かれている。また、分野別にみると運輸・貯蔵、水供給・衛生、教育、農林水産、エネルギー、環境保護等の各分野となっている。
　そして、我が国の政府開発援助は毎年度多額に上っており、平成１２年度の実績は、無償資金協力（注１） ２３８０億４９７８万余円、円借款（注２） ７７９２億６０６０万余円（注３） 、プロジェクト方式技術協力（注４） ３５２億１３２１万余円などとなっている。

２　検査の範囲及び着眼点

　本院は、無償資金協力、円借款、プロジェクト方式技術協力等（以下「援助」という。）の実施及び経理の適否を検査するとともに、援助が効果を発現し、援助の相手となる開発途上国（以下「相手国」という。）の経済開発及び福祉の向上などに寄与しているか、援助の制度や方法に改善すべき点はないかなどについて検査している。この検査の範囲及び着眼点について、我が国の援助実施機関に対する検査及び相手国において行う現地調査の別に具体的に示すと、次のとおりである。

（１）我が国援助実施機関に対する検査

　本院は、国内において、援助実施機関である外務省、国際協力銀行（１１年９月３０日以前は海外経済協力基金。以下「銀行」という。）及び国際協力事業団に対して検査を行うとともに、海外において、在外公館、銀行の駐在員事務所及び国際協力事業団の在外事務所に対して検査を行っている。
　これら我が国援助実施機関に対する検査に当たっては、次のとおり、多角的な着眼点から検査を実施している。
（ア）我が国援助実施機関は、事前の調査、審査等において、事業が相手国の実情に適応したものであることを十分検討しているか。
（イ）援助は交換公文、借款契約等に則したものになっているか、また、資金の供与などは法令、予算等に従って適正に行われているか。
（ウ）我が国援助実施機関は、援助対象事業を含む事業全体の進ちょく状況を的確に把握し、援助の効果が早期に発現するよう適切な措置を執っているか。
（エ）我が国援助実施機関は、援助実施後、事業全体の状況を的確に把握、評価し、必要に応じて援助効果発現のために追加的な措置を執っているか。

（２）現地調査

　相手国に対しては、我が国援助実施機関に対する検査の場合とは異なり本院の検査権限は及ばない。しかし、援助は相手国が主体となって実施する事業に必要な資金を供与するなど、相手国の自助努力を支援するものであり、その効果が十分発現しているか、事業が計画どおりに進ちょくしているかなどを確認するためには、我が国援助実施機関に対する検査のみでは必ずしも十分ではない。このため、本院では、相手国に赴いて、我が国援助実施機関の職員等の立会いの下に相手国の協力が得られた範囲内で、次の着眼点から、事業の実施状況を中心に現地調査を実施している。
（ア）事業は計画どおり順調に進ちょくしているか。
（イ）援助対象事業が相手国等が行う他の事業と密接に関連している場合、その関連事業の実施と、は行等が生じないよう調整されているか。
（ウ）援助の対象となった施設、機材、移転された技術等は十分利用されているか。
（エ）事業は所期の目的を達成し、効果を上げているか。
（オ）事業は援助実施後においても相手国によって順調に運営されているか。
　そして、毎年数箇国を選定して職員を派遣し、調査を要すると認めた事業について、相手国の事業実施責任者等から説明を受けたり、事業現場の状況の確認を行ったりなどし、また、相手国の保有している資料で調査上必要なものがある場合、相手国の同意が得られた範囲内で我が国援助実施機関を通じて入手している。

３　検査の状況及び本院の所見

（１）現地調査の対象

　本院は、１３年中において上記の検査の範囲及び着眼点で検査を実施した。そして、その一環として、１０箇国において次の８１事業について現地調査を実施した。
〔１〕　無償資金協力の対象となっている事業のうち５４事業（贈与額計７２６億２９５７万余円）
〔２〕　円借款の対象となっている事業のうち１７事業（１２年度末までの貸付実行累計額１６８３億６６７７万余円）
〔３〕　プロジェクト方式技術協力事業のうち１０事業（１２年度末までの経費累計額１０３億３１５９万余円）
　上記の８１事業を、分野別にみると、農林水産１９事業、水供給・衛生１３事業、運輸１０事業、保健９事業、通信８事業、教育７事業などとなっており、その国別の現地調査実施状況は、次表のとおりである。

（２）現地調査対象事業に関する検査の概況

　上記の８１事業について、前記のとおり、相手国に対しては検査権限は及ばないことなどの制約の下で現地調査を実施した。このうち、本院調査時においておおむね順調に推移していると認められたものとして、ヴィエトナム社会主義共和国の国道１号線橋梁リハビリ事業（円借款）がある。
　この事業は、同国の重要幹線道路である国道１号線（全長２，１００ｋｍ）の道路輸送の改善に資するため、優先度の高い３区間（ハノイ〜ヴィン間／約２７９ｋｍ、ニャチャン〜ホーチミン間／約４００ｋｍ、ホーチミン〜カントー間／約１５１ｋｍ）における橋梁のうち４６橋を対象に改修等を行うものである。これらの橋梁は、その多くが老朽化したり戦争中に爆撃を受けたりしたものの、その後架け替え等がなされなかったため、円滑な交通の妨げとなっていた。
　一方、上記３区間のうち、道路及び円借款の対象となっていない小規模な橋梁の改修等については、ハノイ〜ヴィン間及びホーチミン〜カントー間は国際開発協会（以下「ＩＤＡ」という。）が、ニャチャン〜ホーチミン間はアジア開発銀行（以下「ＡＤＢ」という。）が、それぞれ借款を供与している。銀行では、ＩＤＡ及びＡＤＢと共同歩調をとって本件事業を進めることとしている。
　銀行では、本件事業に必要な資金として、７年３月から１３年３月までの間に計１１７億０９４１万余円を貸し付け、今後も貸付けを行う予定である。
　今回、１３年５月に現地を調査したところ、本件事業は、計画に沿って橋梁の改修等が行われており、ＩＤＡ及びＡＤＢ融資に係る事業も含めて全体の改修事業がおおむね完了していた。このため、１日当たりの交通量（１３年３月）は、ハノイ〜ヴィン間が計画６，２０６台に対し実績８，２０１台、ニャチャン〜ホーチミン間が計画３，７６８台に対し実績４，２５６台、ホーチミン〜カントー間が計画２１，４８８台に対し実績２２，５１５台となっているなど、いずれの区間も既に交通量の実績値が計画交通量を上回っていて、道路輸送の改善に貢献していると認められた。
　このように本件事業が円滑に推移している理由としては、我が国の援助対象事業と国際機関による関連事業の分担について適切な計画が定められたこと、双方の事業が計画どおりに進ちょくしたことなどが挙げられる。
　上記のことから、本件事業は本院調査時における事業現場の状況等から判断した限りでは、我が国の援助が効果を発現していると認められた。
　一方、現地調査を実施した事業のうち、次のバングラデシュ人民共和国における４事業については、援助の効果が十分発現していないと認められた。これらの事態を分類すると次のとおりである。

〔１〕　無償資金協力の援助の効果が十分発現していないもの

〔２〕　円借款事業の対象となった発電施設、工場において援助の効果が十分発現していないもの

（３）援助の効果が十分発現していない事業

　上記援助の効果が十分発現していないと認められた４事業について、事態の大要及びこれに対する本院の所見を示すと次のとおりである。

ア　無償資金協力事業として援助を実施した下水道網整備事業の効果が、関連事業が進ちょくしていないため、十分発現していないもの

（事態の大要）

　この事業は、首都ダッカにおいて、人口増加に伴う下水処理場への汚水流入量の増加によって下水処理場から河川への放流水の水質が悪化したことに対処するなどのため、下水処理場の拡張、老朽化した中継ポンプ場の改修等を実施するものである。
　外務省では、これらに必要な資金として、昭和６３年から平成４年までの間に計５１億９７０３万円を贈与している。
　そして、下水処理場の拡張等は４年３月に完了し、供用が開始されている。
　本件事業の計画によると、下水処理場の１日当たりの処理能力を５０，０００ｍ³ から１２０，０００ｍ³ に拡大するとともに、４箇所の中継ポンプ場に設置されたポンプのうち正常に稼働していない１２台のポンプの取替え等を行い、中継ポンプ場の機能の回復を図ることとしていた。一方、同国の実施機関においては、本件事業に関連して、汚水を下水処理場へ送り込むために、下水処理場へ通じる下水管きょの破損箇所を補修し、マンホールや下水管きょを清掃し、雨水溝から下水管きょに入り込んだゴミや土砂を取り除くこととしていた。
　しかし、実際には、財政状況が厳しく、予算の手当てが困難となり、同国の実施機関が行うこととしていた下水管きょの破損箇所の補修や下水管きょ等の清掃が十分実施されていなかった。
　このため、本件事業実施後の１日当たりの下水処理量は、１０年４６，８４４ｍ³ （処理能力の３９.１％）、１１年４０，９９５ｍ³ （同３４．２％）、１２年４０，９７７ｍ³ （同３４.２％）となっていて、処理能力を大幅に下回っている状況であった。
　上記のとおり、無償資金協力により建設された下水処理場は、十分活用されておらず、援助の効果が十分発現していない状況になっている。

（上記の事態に対する本院の所見）

　我が国の援助対象となった下水処理場が十分効果を発現するためには、同国の実施機関が行う下水管きょ等の整備が必要不可欠である。上記の援助対象事業については、この関連事業が計画どおり行われるとの判断に基づき実施されているが、その事業が進ちょくしていないため、援助対象事業の効果が十分発現していない状況となっている。
　援助対象事業と関連事業との間では行が生じている事態は過去の決算検査報告でも多数取り上げられており、我が国援助実施機関としても同種事態の防止のために問題意識をもって対処してきているところであるが、今後の援助の実施に当たっては、援助の対象となる相手国等が行う関連事業の実現可能性について一層注意して見極め、必要に応じて適時適切な助言を相手国に行うなどの処置を講じる必要があると認められる。

イ　円借款事業の援助の効果が十分発現していないもの

（事態の大要）

（ア）発電船改修事業において、円借款事業の対象とした発電船が、火災を起こしたことなどのため、十分に稼働していないもの

　この事業は、同国南西部のクルナに円借款により昭和５５年に設置された発電船（１、２号機ともに出力２８ＭＷ）及び同国南東部のチッタゴンに同じく円借款により６１年に設置された発電船（１、２号機ともに出力３０ＭＷ）が、いずれも故障等により停止を繰り返していたことから、同国における電力需要に対処することを目的として、ガスジェネレータ、発電機等の改修等を行うものである。
　銀行では、これらに必要な資金として、平成７年３月から１２年２月までの間に１５億６０９９万余円を貸し付けている。
　本件事業の計画によると、両発電船の計画年間発電量を、電力需要のピーク時である夜間に毎日５〜７時間発電することを前提に、クルナの発電船が１、２号機とも４７，４５０ＭＷｈ、チッタゴンの発電船が１、２号機とも５１，１００ＭＷｈとしていた。
　調査したところ、チッタゴンの発電船は、１号機が９年１１月に、２号機が１０年３月にそれぞれ改修工事を完了し、発電を開始しており、計画に沿っておおむね順調に発電している状況であった。
　一方、同国西部地域の電力網に電力を供給するクルナの発電船の２基については次のようになっていた。
　２基のうち、１号機については、８年７月に改修工事を完了し、発電を開始した。
　そして、同地域の電力需給が逼迫したことにより、計画を大きく上回って長時間運転していて、９年の発電量は８５，９０４ＭＷｈとなっていた。しかし、１０年３月に燃料漏れが原因とみられる火災が発生し、ガスジェネレータ等が損傷したため、修復工事を行う必要が生じたが、入札を実施したところ入札額が高額であったことなどのため不調に終わるなどして工事が実施できず、火災以降発電を停止している。
　また、２号機については、８年８月に改修工事を完了し、発電を開始した。そして、１号機と同様の理由で長時間運転していて、発電量は９年に５８，８０７ＭＷｈ、１０年に９２，９９０ＭＷｈとなっていた。しかし、その後、機器に各種の故障や異常が発生したことにより、運転時間が著しく減少したり、運転しても出力を低水準に抑える必要が生じたりしたことなどのため、１１年の発電量は１７，１９１ＭＷｈ、１２年の発電量は２３，５３１ＭＷｈといずれも計画を大きく下回っている状況となっていた。
　上記のとおり、借款の対象となったクルナの発電船は、発電量が計画を大幅に下回っていて、十分に稼働しておらず、援助の効果が十分発現していない状況になっている。

（イ）苛性ソーダ工場修復事業において、円借款事業の対象とした工場が、安定した電力の供給がなされていないことなどのため、十分に稼働していないもの

　この事業は、諸工業で幅広く用いられる苛性ソーダの製造工程に水銀を使わない新たな方式を導入して環境対策を講じる一方、操業開始後約２０年を経過して老朽化しているチッタゴン苛性ソーダ工場の各設備を更新して生産能力の増強を図るものである。
　銀行では、これに必要な資金として、元年９月から９年１２月までの間に２０億７１３１万余円を貸し付けている。
　本件事業の計画によると、改修により、同工場の年間計画稼働時間は８，５２０時間（改修前７年度（６年７月〜７年６月。以下同様）から９年度までの平均）から８，０４０時間になるものの、苛性ソーダの年間生産能力が４，５００ｔから７，０００ｔに増強され、輸入に頼っている苛性ソーダの供給不足が解消されるとしていた。また、製造工程の副産物の塩素から製造される塩素系製品（塩酸、液化塩素等）の生産能力についても増強することとしていた。
　そして、本件修復事業は９年４月（当初計画では３年９月）に完了し、製造工程に水銀が使用されなくなったことから、環境問題が改善された。
　しかし、本件工場の稼働状況について調査したところ、改修前は年間稼働時間が６，８８８時間（改修前７年度から９年度までの平均）と計画の８０．９％であったものが、改修後は１０年度４，６９１時間（計画の５８．４％）、１１年度４，９４３時間（同６１．５％）、１２年度４，８６６時間（同６０．６％）にとどまっていた。そして、苛性ソーダの生産量は１０年度３，９０９ｔ、１１年度４，１１９ｔ、１２年度４，０７５ｔといずれの年も生産能力の６０％にも満たない状況となっていた。また、これに伴って、塩素系製品全体の生産量も落ち込んでいた。
　これは、主として次のような事情によるものと認められた。
　当初計画では、不安定な電力供給に対処するため工場内にガスタービン発電機を設置して安定した電力を得ることとなっていたが、本件事業の遅れに伴い事業費が増大したため、計画を変更して発電機の設置を取り止め、代わりに変圧器を設置するなどして、従来からの買電方式を継続することとした。しかし、供給されている電力の電圧や周波数が不安定なことから、整流器等の設備が故障して操業を停止したり、設備の故障を防ぐために、受電を停止して操業を一時的に中止せざるを得なかったりする状況が頻繁に発生したことによる。
　上記のとおり、借款の対象となった本件工場は、改修後の年間稼働時間が計画を下回っていて、十分に稼働しておらず、援助の効果が十分発現していない状況になっている。

（ウ）肥料工場改修事業において、円借款事業の対象とした工場が、既設の自家発電機の故障などのため、十分に稼働していないもの

　この事業は、昭和４５年に完成したゴラサール尿素肥料工場の生産能力の拡大を図り、同国の尿素肥料需給の逼迫に対処することを目的として、アンモニアプラント、尿素プラント等のうち老朽化した一部の設備（水素回収装置、廃熱回収ボイラー等）の改修などを行うものである。
　銀行では、これらに必要な資金として、平成元年２月から６年１月までの間に１０２億８６２６万余円を貸し付けている。
　本件事業の計画によると、平成７年までとされていたプラントの寿命を１７年まで延ばすとともに、尿素の年間生産能力を３４万ｔから４７万ｔに増大することとしていた。
　しかし、本件事業で改修された設備は、計画した内容どおりに６年１月に完成し、同年２月から運転を開始したものの、既設のものを使う計画となっていた発電機３基のうち２基が５年３月及び１０年８月に故障し、使用不能になった。このため、供給が非常に不安定な買電に頼らざるを得なくなり、頻繁に起こる停電や電圧変動のため、７年度１３回、８年度２９回、９年度３２回、１０年度４７回、１１年度２８回、１２年度３５回としばしば操業を停止せざるを得ない状況となっていた。さらに、発電機と同様に、既設のものを使う計画となっていた冷却塔の能力が低下したため、生産性が低下した。
　このような事情から、改修後の尿素生産量は７年度３６．２万ｔ、８年度３４．６万ｔ、９年度２４．２万ｔ、１０年度３６．８万ｔ、１１年度２８．８万ｔ、１２年度３２．２万ｔとなり、６年間の平均生産量は３２．１万ｔと生産能力４７万ｔを下回っている状況となっていた。
　上記のとおり、借款の対象となった本件工場は、生産量が生産能力を下回っていて、十分に稼働しておらず、援助の効果が十分発現していない状況になっている。

（上記３事業の事態に対する本院の所見）

　我が国では、２年にバングラデシュ人民共和国に派遣した経済協力総合調査団の調査結果及びその後の同国との協議を踏まえて、６年５月に同国に係る援助方針を策定し、また、１２年３月には、援助の対象をより明確にした援助計画を策定した。この援助方針及び援助計画では、「投資促進・輸出振興のための基盤整備」が同国に対する援助の重点分野の一つとされ、さらに、援助計画では同国の経済発展等のためには電力等の経済基盤の整備が必要不可欠であると指摘している。
　したがって、援助計画を踏まえると、電力に対しての援助についてはその着実な実施が必要であり、電力を使用する事業においては電力供給が未だ満足すべき状態にないという問題点を踏まえて事業の実施に当たることが必要である。
　上記の３事業は、援助方針及び援助計画の策定以前に事業が開始されていたものであるが、事業実施前の審査において電力が満足すべき状態になく、その対策の必要性が指摘されていた。
　このような点を踏まえれば、バングラデシュ人民共和国のように国民一人当たりの国内総生産（ＧＤＰ）が極めて低くなっているなど特に社会経済状況が厳しい国に対する今後の援助に当たっては、電力分野のように問題点が既に指摘されている分野における相手国の自助努力の実現可能性等を見極め、援助の効果が発現するよう次のような措置を講じることが重要である。すなわち、援助対象事業の実施内容の範囲等を十分検討するとともに、援助実施後においては、援助対象事業の効果発現を妨げている要因を取り除くよう相手国に適時適切に働きかける必要があると認められる。