中山間地域等直接支払制度の運用について

第６　中山間地域等直接支払制度の運用について

１　検査の背景

（制度創設の背景）

　農業・農村は、単に食料供給の生産基盤としてだけではなく、水源かん養機能、洪水防止機能、国民の保健休養機能等の多面的機能をもつものとして、国民共有の財産と認識されつつある。そして、このような農村地域を維持・発展させていくために、良好な生産基盤及び生活基盤を有する持続的な農業・農村の形成が求められている。しかし、他方で、農村地域では、農業人口の減少及び高齢化が進行している。特に平野の外縁部から山間地に至るいわゆる中山間地域では、急速な過疎化及び高齢化による農業の担い手不足が深刻な問題となっており、また、傾斜地等農業生産条件の不利な地域が多いことから、耕作放棄地が増加している。このため、中山間地域等における農業・農村の有する多面的機能が低下し、国民全体にとって大きな経済的損失が生じることが危惧されている。
　このような状況を踏まえ、農林水産省では、平成１１年に制定された食料・農業・農村基本法（平成１１年法律第１０６号）に基づき、１２年に中山間地域等直接支払交付金実施要領（平成１２年１２構改Ｂ第３８号農林水産事務次官依命通知。以下「実施要領」という。）等を制定し、１６年度までの５年間を実施期間として、新たに中山間地域等直接支払制度を創設した。

（中山間地域等直接支払制度の内容）

　本制度は、中山間地域等における農業生産の維持を通じて耕作放棄地の発生を防止し、その多面的機能を確保する観点から、平地地域と中山間地域等との農業生産条件の不利性を直接的に補正するため農業者等に対し中山間地域等直接支払交付金（以下「交付金」という。）を交付するものであり、我が国の農政史上例のないものである。
　そして、本制度において、交付金の交付対象者は、傾斜地等農業生産条件の不利な地域における１ｈａ以上の一団の農用地において、５年間以上継続して農業生産活動等を行う農業者等とされている。また、その農業者等の間で、構成員の役割分担、農業生産活動等として取り組むべき事項（以下「共同取組活動」という。）、交付金の使用方法等所定の事項を定めた集落協定等（以下「集落協定」という。）を締結することが交付金の交付要件とされている。これは、一定の広さの一団の農用地における農業者等の集団的・継続的な農業生産活動等を支援することが、中山間地域等における耕作放棄を防止し、その多面的機能を確保する上で有効であると考えられることによるものである。

（対象地域及び対象農用地）

　交付金の交付対象となる中山間地域等（以下「対象地域」という。）は、地域振興８法（注１） と称される諸法律の規定に基づき指定されている地域及び実施要領に基づき都道府県知事が地域の実情に応じて指定する自然的、経済的及び社会的な条件が不利な地域とされている。
　そして、交付金の交付対象となる農用地（以下「対象農用地」という。）は、対象地域内の農用地区域（農業振興地域の整備に関する法律（昭和４４年法律第５８号）で規定する農用地区域をいう。）内に存する１ｈａ以上の一団の農用地であって、農業生産条件が不利であることを示す次のいずれかの基準を満たすものとされている。
〔1〕 勾配が田で１／２０以上、畑、草地等で１５度以上である農用地
〔2〕 自然条件により小区画・不整形な田
〔3〕 草地比率の高い地域の草地
〔4〕 勾配が田で１／１００以上１／２０未満、畑等で８度以上１５度未満である農用地又は高齢化率及び耕作放棄率の高い集落に存する農地のいずれかの基準を満たす農用地であって、市町村長が特に必要と認めるもの
〔5〕 〔1〕から〔4〕までの基準に準ずるものとして、都道府県知事が定める特認基準に該当する農用地
　上記のような対象地域及び対象農用地を有する市町村は、自らの責任において市町村基本方針（以下「基本方針」という。）を策定することとされている。そして、基本方針では、上記〔1〕から〔5〕のうちから当該市町村内の地域の実情に見合うものとして選択された基準に基づき対象農用地が定められるほか、集落協定の共通事項、交付金の使用方法等本制度の実施に関する基本事項が定められることとされている。

（交付金の仕組み）

　本制度は、国と地方公共団体が共同で実施するものとされており、交付金の交付の仕組みは次のとおりとなっている。
〔1〕 国は、都道府県からの申請に基づき、その実施期間である１６年度までの間に市町村が農業者等に交付する交付金に要する経費の一部として、所定の上限単価に基づいて算定した交付金を都道府県に交付する。
〔2〕 都道府県では、上記〔1〕の額を積み立て（以下、この積み立てられた交付金を「資金」という。）、農業者等に対する交付金の交付に当たっては、これを取り崩したものに本制度の実施のため都道府県費から支出される額を加えたものを市町村に交付する。
〔3〕 市町村では、上記〔2〕の額に本制度の実施のため市町村費から支出される額を更に加えたものを農業者等に交付する。
　また、交付金の額は、対象農用地の面積のうち集落協定が締結されている面積（以下「協定締結面積」という。）に応じて決定される。そして、国の交付金と併せて地方公共団体が一体化して行う交付金の交付の上限単価については、対象農用地の地目ごとの傾斜度合等農業生産条件の不利性に応じ、国が決定することとされている。
　なお、交付金の使途については、おおむねその２分の１以上を集落協定で定める共同取組活動に充てることが望ましいとされている。

（総事業費）

　１２年度及び１３年度の国及び地方公共団体における本制度の総事業費は、いずれも約７００億円（国庫補助金額約３３０億円）となっている。これは、第３次土地利用基盤整備基本調査（平成６年８月農林水産省構造改善局調査。以下「第３次基本調査」という。）等により算出された中山間地域等における急傾斜地等の農用地面積を参考に算定されたものである。

２　検査の着眼点及び対象

（検査の着眼点）

　前記のとおり、本制度は、農業生産条件の不利性を直接的に補正するための交付金を農業者等に交付するものであり、我が国の農政史上例のないものである。このため、実施要領では、広く国民の理解を得るために明確かつ合理的・客観的な基準の下に実施するものとされている。
　また、農政改革大綱（１０年１２月公表）に基づいて設置された中山間地域等直接支払制度検討会の報告によると、本制度については、中山間地域等における「地元の自由度と責任を持った弾力的な運用」が期待されている。このため、本制度は、前記のとおり、農業者等による集落協定の締結が交付金の交付要件とされているなど、中山間地域等における農業者等及び地方公共団体の自主性を尊重する形で設計されている。
　以上のことから、実施されて３年目の段階における本制度が、中山間地域等の実情、農業者等及び地方公共団体の自主性の尊重等を踏まえ、どのように運用されているかに着眼して検査した。

（検査の対象）

　１２、１３両年度に北海道ほか２４府県に交付された交付金３６８億７２２４万余円（１２年度１８４億００２１万余円、１３年度１８４億７２０３万余円）並びに交付金を資金として道府県及び市町村それぞれの負担金を加えて農業者等に交付された交付金５３７億０４１６万余円（１２年度２３８億７０２９万余円、１３年度２９８億３３８７万余円）を対象に検査した。

３　検査の状況

　検査したところ、本制度の運用状況は次のとおりとなっていた。

（１）　各道府県の資金の積立て等の状況

　国からの交付金を原資とする資金の造成は、１２、１３両年度とも、対象地域において農業者等による集落協定が締結される見込みの対象農用地の面積（以下「実施見込面積」という。）等を都道府県において考慮の上決定されている。
　そこで、両年度の各道府県における資金について調査したところ、次のような状況となっていた。
　すなわち、前記のとおり、国から２５道府県に交付された交付金は、１２年度１８４億００２１万余円、１３年度１８４億７２０３万余円、計３６８億７２２４万余円となっており、これらは各道府県の資金として積み立てられている。そして、各道府県において市町村に交付するために資金を取り崩した額（以下「取崩額」という。）は、１２年度１１５億３６３３万余円、１３年度１４３億７８８８万余円、計２５９億１５２１万余円となっており、１３年度の取崩額は１２年度と比べて１．２倍に増加していた。しかし、各年度における資金造成額と取崩額との間に開差が生じていることから、各年度の資金残高（運用益等を含む。）は、１２年度末６８億６６５０万余円、１３年度末１０９億７３７６万余円となっており、結果として、１３年度末の資金残高は、１２年度末と比べて約１．６倍に増加していた。これを２５道府県別に整理すると、表１のとおりである。

　このように、２５道府県のうちの２０道府県（全体の８割）において、１３年度末における資金残高が１２年度末における資金残高を上回っていた。
　また、２５道府県においてみると、１３年度の資金造成額に対する１３年度の取崩額の比率（取崩率）は、岩手及び宮城の各県において、それぞれ９９．７％、９５．７％と高率になっている一方で、三重、徳島及び神奈川の各県においては、それぞれ、２３．７％、３１．７％、３２．２％と低率になっていた。
　さらに、北海道、青森、神奈川、三重、徳島、香川の各県においては、１３年度末の資金残高が１３年度の取崩額を２割以上も上回っており、結果的に相当額の資金が積み立てられている状況となっていた。
　このように取崩額や資金残高の状況は道府県により区々となっているが、一部の道府県において相当額の資金が繰り越されているのは、主として実際に集落協定の締結面積が実施見込面積を下回ったことによるほか、前年度の資金残高について必ずしも十分に考慮されていなかったことによるものと思料される。そして、仮に、このような状況のまま推移すれば、これらの道府県における資金残高は一層増加することになる。

（２）　統計資料等と比較した本制度の実施状況

　本制度の目的及び上記のような各道府県における資金残高め状況を踏まえ、対象農用地の状況、集落協定締結済みの対象農用地の面積（以下「協定締結面積」という。）が対象農用地の面積に占める割合（以下「実施率」という。）を統計資料等と比較し、その傾向等について調査したところ、次のとおりとなっていた。

ア　耕作放棄地と本制度の実施状況

　１３年度において、２５道府県の対象農用地面積は約５５万ｈａであるのに対し、協定締結面積は約４７万ｈａとなっており、実施率は約８６．１％と比較的高率なものとなっている。
　そこで、本制度の実施状況について、農林水産省が取りまとめた「２０００年世界農林業センサス」（以下「センサス」という。）により、中山間地域における耕作放棄地の状況と対比してみると、表２のとおりとなっていた。

　表２によると、２５道府県のうち２０県では、中間・山間農業地域における耕作放棄地率が全国平均の７．１％を上回っていた。そして、このうち、上位５県の神奈川、山梨、千葉、奈良及び香川の各県における実施率をみると、それぞれ６９．３％、６７．６％、９３．３％、６８．３％及び６６．０％となっていて、千葉県を除き、いずれも２５道府県平均の８６．１％よりも低率となっていた。
　このように、センサスにおいて中間・山間農業地域における耕作放棄地率が高い地方公共団体の中に、実施率が低率に止まっている県が見受けられた。

イ　傾斜地における本制度の実施状況

　第３次基本調査は、本制度の創設に当たり、農林水産省が中山間地域等の対象農用地面積を把握する資料としたものであり、都道府県の農地の整備状況等を明らかにしている。そして、この調査では、本制度が対象とする農業生産条件の不利性を有する傾斜のある農用地と同様の区分ごとに、その農用地面積が把握されている。
　そこで、これに基づき、農業生産条件の不利な急傾斜地又は緩傾斜地（以下「傾斜地」という。）で田又は畑として利用されている農用地の面積と対象農用地の面積を比較することにより、傾斜地を有する市町村においてどの程度本制度が実施されているかについて、岩手県ほか６県を対象として調査したところ、表３のとおりとなっていた。
　なお、第３次基本調査での傾斜地面積は、都道府県内のすべての市町村を対象として把握されているため、全市町村数に占める本制度が実施されている市町村数の割合が高い上記の７県を対象とした。

　表３のとおり、傾斜地が本制度の対象農用地とされている割合（以下「取組率」という。）を田について各県ごとにみると、２８．９％から８４．１％までと区々になっており、特に、福井、長野及び愛媛の各県における取組率は、２８．９％、３１．６％及び４１．８％と低いものとなっていた。
　また、畑について取組率をみると、８．１％から６０．３％までと区々になっており、おおむね、田に比べてその取組率が低くなっている傾向が見受けられた。特に、長野県及び岩手県におけるその取組率は、それぞれ８．１％及び９．６％と極めて低いものとなっていた。
　このように、傾斜地における取組率については、地方公共団体によってかなりの差異が生じていた。

ウ　対象農用地の選定状況

　検査の過程において、一部の市町村では、基本方針に定める対象農用地の基準を満たす農用地であるのに、一部の農業者等については集落協定の締結が困難であるとして、その農用地を対象農用地から除外していた事態が見受けられた。
　また、前記のとおり、対象農用地は、市町村において実施要領に示された基準の中から地域の実情を踏まえて自主的に選択された基準により決定することとされているため、市町村によりその選択された基準は区々なものとなる。
　そこで、本院において、北海道ほか１７県（注２） （以下「１８道県」という。）の市町村において、１３年度に前記の実施要領〔１〕から〔５〕までの基準のすべてを選択した上で対象農用地を決定したと仮定した場合における対象農用地面積（以下「試算面積」という。）を試算し、試算面積を基礎として対象農用地の選定状況を分析したところ、次のようになっていた。
　１８道県の対象農用地面積約５０万ｈａに対し、その試算面積は約６０万ｈａであり、対象農用地面積の試算面積に対する比率は８３．５％となっていた。そして、この比率を道県別に見ると、２３．６％から９９．５％と区々となっていた。
　さらに、１８道県における協定締結面積は約４４万ｈａで、実施率は８８．０％（５４．４％から９６．２％）となっていたが、この協定締結面積の試算面積に対する比率では７３．４％となっていた。そして、これを道県別に見ると１８．７％から８８．６％と区々となっていた。
　これは、地方公共団体が地域の実情に応じて本制度を運用している結果であるが、市町村による対象農用地の基準の選択など本制度の浸透を図るべき対象農用地の選定状況に相違があることから、本制度の実施状況に相当な開差が生じているものである。

（３）　対象農用地において集落協定が締結されていない理由

　上記（１）及び（２）のとおり、資金残高は概して増加傾向にあること、また、耕作放棄地率が高い地域又は農業生産条件の不利性を有する傾斜地における取組が遅れているところがあることなどから、地方公共団体において、地域の実情を踏まえつつ本制度の実施を一層促進することが重要な課題となっている。
　そこで、本制度の実施に当たっては、農業者等の自主的な集落協定への参加が前提とされていることから、対象農用地において集落協定が締結されていない理由について、対象農用地面積と協定締結面積に開差がある市町村を調査したところ、表４のとおりとなっていた。

　表４のアのとおり、集落内に中核となる農業者等がいないこと又は農業者の高齢化が進んでいることを理由として集落協定が締結されていない対象農用地面積は、全体の約７割を占めていた。こうした集落においては、集落機能の弱体化が進行する傾向があると思料され、今後、更に集落を構成する農業者が減少して農業生産活動等が縮小していくことが予想される。
　また、表４のイのように、集落協定は締結されているが一部の農用地が集落協定の対象とされていない場合もある。このような農用地面積の約６割は、高齢を理由として集落協定に参加しない農業者、既に耕作放棄地となっている農用地又は出入作等による耕作地であることから集落協定への参加同意が得られなかった農業者に係るものである。
　このように、集落協定への不参加の理由は、中山間地域等における耕作放棄地の増加の要因と関係するもので、本制度の枠組みの中だけでその解消を図ることは困難な社会的・構造的な問題を背景とするものとなっている。

４　本院の所見

　本制度は、地方公共団体の自主性を尊重し、特に農業者等の自主的な集落協定への参加を制度実施の前提としている。そして、農林水産省では、耕作放棄地の増加等により多面的機能の低下が特に懸念されている中山間地域等における農業生産の維持を通じて多面的機能を確保するため、本制度への積極的な取組に努めてきているところである。
　しかし、前記のように、一部の道府県において、協定締結面積が実施見込面積を下回るなどのために相当額の資金が繰り越されており、このような状況のまま推移すれば、資金残高は一層増加することが予想される。また、耕作放棄地率が高いのに本制度の実施率が低い地方公共団体や傾斜地における取組率が低い地方公共団体が見受けられたなどしたほか、中核となる農業者等の不在などの社会的・構造的な要因により集落協定の締結が進まなかったりしているなどの傾向や状況が見受けられたところである。
　したがって、中山間地域等における農業生産の維持を通じて耕作放棄地の発生を防止し、その多面的機能を確保するという本制度の趣旨・目的が十分に達成されるよう、農林水産省及び地方公共団体においては、次のような点に留意し、本制度をより効果的に推進していくことが望まれる。
〔1〕 地方公共団体においては、前年度の資金残高を十分に考慮するとともに、各年度の実施見込面積や農業者等の意向を的確に把握するなど密接な連携の下に資金の造成を行う。
〔2〕 耕作放棄地率が高いのに実施率が低い地方公共団体や傾斜地における取組率が低い地方公共団体が見受けられたことなどを踏まえ、地方公共団体においては、本制度の目的が十分達成されるよう、本制度へのより積極的な取組や本制度の浸透を図るべき対象農用地の選定の見直しを行う。
〔3〕 農林水産省及び地方公共団体においては、農業生産活動等の担い手の育成、作業受委託の促進等を目的とする他の農業・農村振興施策との有機的な連携を図るなどして中山間地域等における中核となる農業者等の不在などの社会的・構造的な要因の解消に努めつつ、対象農用地に係る集落協定の締結を推進する。