道路整備事業に伴う埋蔵文化財の発掘調査において、道路整備事業を行う国道事務所等及び地方公共団体が負担する発掘調査費用の範囲を明確にするなどして、発掘調査費用の算定を適切なものとするよう是正改善の処置を求めたもの

（３）　道路整備事業に伴う埋蔵文化財の発掘調査において、道路整備事業を行う国道事務所等及び地方公共団体が負担する発掘調査費用の範囲を明確にするなどして、発掘調査費用の算定を適切なものとするよう是正改善の処置を求めたもの

【是正改善の処置を求めたものの全文】

道路整備事業を行う国道事務所等及び地方公共団体が負担する埋蔵文化財の発掘調査費用の算定について

　標記について、会計検査院法第３４条の規定により、下記のとおり是正改善の処置を求める。

１　埋蔵文化財の発掘調査の概要

（１）　道路整備事業に伴う埋蔵文化財の発掘調査

　貴省は、道路交通の安全確保とその円滑化等を図るなどのため、国が行う直轄事業又は地方公共団体が行う国庫補助事業として、道路整備事業を実施している。道路整備事業を行う国及び地方公共団体は、事業の施行地内に埋蔵文化財（注１） があり、当該事業を行うことによりやむを得ず埋蔵文化財を損壊等することとなる場合、文化財保護法（昭和２５年法律第２１４号）等に基づき、発掘調査を行ってその内容を記録保存している。
　文化財の保護に関する事務は、地方自治法（昭和２２年法律第６７号）等に基づき、都道府県等の教育委員会が管理し、執行することとされているが、道路整備事業に伴い埋蔵文化財が損壊等されることとなる場合に行われる発掘調査については、貴省が、昭和３９年７月に、当時の文化財保護委員会（現在の文化庁）からの協力依頼に基づき発した「史跡、名勝、天然記念物及び埋蔵文化財包蔵地等の保護について」（建設省化第1号）により、その損壊等の原因となった事業を実施する者（以下「原因者」という。）が必要な費用を負担することとされている。

（２）　発掘調査の内容及び実施方法

発掘調査は、一般に、教育委員会に委託するなどして実施されており、その内容は、〔1〕 埋蔵文化財の発掘作業、〔2〕 出土品の整理保存作業、〔3〕 発掘調査報告書（以下「報告書」という。）の作成作業等からなっている。これらの作業は、発掘作業を指揮・監督する調査員と現場で発掘作業に従事する発掘作業員等によって行われており、発掘作業員等には、随時雇用等による労働者を充てる一方、出土品が文化財として重要なものであるかどうかなどの行政判断を行う調査員には、通常、教育委員会等の職員が充てられている。
　また、上記作業のうち、報告書の作成作業は、現状保存ができなかった埋蔵文化財の内容を記録保存し、広く一般に活用するために作成、配布するもので、その作成部数は、発掘調査の委託先である教育委員会等が決定している。

（３）　原因者が負担する発掘調査費用

　道路整備事業において原因者が負担する発掘調査費用は、貴省と文化庁が４６年に協議の上取りまとめた「直轄道路事業の建設工事施行に伴う埋蔵文化財の取扱いについて」（昭和４６年１１月建設省道一発第93号。補助事業の場合もこれに準拠している。以下「取扱通知」という。）に基づき、関係教育委員会と協議して取り決めることとされている。そして、取扱通知には、原因者は、発掘作業に直接必要な費用及び発掘され又は発見された文化財に係る必要最小限の整理保存費、報告書作成費等を負担すると記載されており、これらのうち調査員に係る費用については、日当旅費を負担すると記載されている。

（４）　文化庁が実施する同種事業

　文化庁は、教育委員会等が埋蔵文化財の記録保存を目的として行う発掘調査等を対象として、埋蔵文化財緊急調査費国庫補助事業を実施している。この補助事業は、道路整備事業に伴い実施する埋蔵文化財の発掘調査と同様に、発掘作業、整理保存作業、報告書作成作業等を行うものである。そして、報告書の作成部数については、同庁が５９年１１月に発した事務連絡において、重要な文化財であるなどとして特に同庁が増刷を認めた場合を除き、関係教育委員会等の所要の公的機関に配布する必要から３００部を原則とすることとしている。

２　本院の検査結果

（検査の観点及び着眼点）

　道路整備事業において原因者が負担する発掘調査費用は、取扱通知に基づき、事前に関係教育委員会と協議して取り決めることとされている。そこで、本院は、合規性、経済性等の観点から、道路整備事業において原因者が負担する発掘調査費用が取扱通知の趣旨に沿って適切に算定されているかなどに着眼して検査した。

（検査の対象及び方法）

　平成２０、２１両年度に、国道事務所等及び地方公共団体が、教育委員会や専門機関等に委託するなどして実施した埋蔵文化財の発掘調査のうち、直轄事業として１０地方整備局等管内の２８国道事務所等（注２） が実施した１２３件（発掘調査費用計１１６億８３４４万余円）及び補助事業として２２都道県（注３） 及び管内３２市町、計５４地方公共団体が実施した３６５件（発掘調査費用計７４億２８２９万余円（国庫補助金計４２億０１６４万余円））、計４８８件の発掘調査を対象として、これらの２８国道事務所等及び５４地方公共団体において契約書、精算調書等の書類により会計実地検査を行った。

（検査の結果）

　検査したところ、次のような事態が見受けられた。

（１）　教育委員会の職員の給与等を負担しているもの

　２０、２１両年度に、埋蔵文化財の発掘調査の調査員に充てられている教育委員会の職員の給与等を負担していたものが、13国道事務所等（注４） 及び４地方公共団体（注５） においてそれぞれ４３件、８億７５７１万余円及び２１件、５５５０万余円（国庫補助金２９９６万余円）あった。
　しかし、前記のとおり、取扱通知においては、調査員に係る費用のうち原因者負担の対象として記載されているのは日当旅費となっていて、教育委員会の職員の給与等は、原因者が負担する発掘調査費用の対象としては記載されていない。
　現に、教育委員会の職員を調査員に充てて発掘調査を実施していた上記以外の国道事務所等及び地方公共団体では、地方自治法等により、発掘調査で調査員が行う業務は、教育委員会が文化財の保護部局として自ら実施すべき事務とされているなどの理由により、教育委員会の職員の給与等を負担していなかった。

（２）　必要最小限の範囲を超えて報告書の印刷製本費用等を負担しているもの

　２０、２１両年度に、教育委員会等に埋蔵文化財の発掘調査を委託するなどして報告書を作成し、その印刷製本費用等を負担していたものが、２１国道事務所等及び３５地方公共団体においてそれぞれ７８件、１億１０７３万余円及び１１７件、１億０９７１万余円（国庫補助金６５０８万余円）あった。
　取扱通知においては、原因者が負担する報告書の作成費用は必要最小限の費用とされているが、原因者が負担する作成部数などについての標準的な範囲は明確にされていない。一方、文化庁が実施する同種の補助事業においては、前記のとおり原則として３００部とされている。そこで、原因者が負担していた報告書の作成部数をみたところ、最少１００部から最大６００部までと区々になっており、このうち、１７国道事務所等（注６） 及び２３地方公共団体（注７） は、文化庁が同種の補助事業で原則としている３００部を超える報告書の作成費用を原因者として全額負担していた。そして、これらの報告書の作成に係る件数、作成部数及び作成費用は、それぞれ６５件、１０，１７０部、３０７４万余円及び８４件、１３，３５３部、２９３５万余円（国庫補助金相当額１７１９万余円）となっていた。
　しかし、原因者が負担する報告書の作成費用は、必要最小限の費用とされているのであるから、道路整備事業に伴い実施する発掘調査と内容等が同様である文化庁の補助事業における原則的な報告書の作成部数を超えてまで作成費用を負担しているのは、原因者が負担すべき必要最小限の範囲を超えるものと認められる。

（是正改善を必要とする事態）

　道路整備事業を行う国道事務所等及び地方公共団体が、教育委員会に委託するなどして実施した埋蔵文化財の発掘調査において、教育委員会の職員の給与等を負担したり、必要最小限の範囲を超えて報告書の作成費用を負担したりしている事態は適切とは認められず、是正改善を図る要があると認められる。

（発生原因）

　このような事態が生じているのは、貴省において、教育委員会の職員の給与等は原因者が負担する発掘調査費用には含まれないということを取扱通知に明確にしていないこと、また、そのことを国道事務所等及び地方公共団体に周知徹底していないこと、及び取扱通知において報告書の作成費用を負担する際の標準的な範囲について明確にしていないことなどによると認められる。

３　本院が求める是正改善の処置

　道路整備事業の実施に伴う埋蔵文化財の発掘調査に係る費用は毎年度多額に上っており、その費用を適切に算定して発掘調査を適正に実施することが求められている。そして、その際の原因者が負担する発掘調査費用の範囲についても、原因者間で不均衡が生じないよう統一的な運用を図る必要がある。
　ついては、貴省において、道路整備事業に伴う埋蔵文化財の発掘調査を実施するに当たり、教育委員会の職員の給与等は原因者負担の対象とならないこと及び原因者負担の対象となる報告書作成費用の標準的な範囲をそれぞれ明確にするとともに、改めて取扱通知の趣旨を地方整備局等を通じて国道事務所等に対して周知徹底し、また、地方公共団体に対しても同様に周知するなどして原因者が負担する発掘調査費用の算定を適切なものとするよう是正改善の処置を求める。