平成２２年度決算検査報告
| 会計名及び科目 | 一般会計 （組織）農林水産本省 | （項）北海道開発事業費 | |
| 昭和61年度から平成19年度までは、 | |||
| 国営土地改良事業特別会計 | （項）北海道土地改良事業費 | ||
| 昭和60年度以前は、 | |||
| 一般会計（組織）農林水産本省 | |||
| （項）北海道土地改良事業費 | |||
| 部局等 | 農林水産本省（昭和53年7月4日以前は農林本省）、国土交通省北海道開発局（平成13年1月5日以前は総理府北海道開発庁北海道開発局） | ||
| 事業名 | 国営東郷土地改良事業、国営ふらの土地改良事業 | ||
| 事業の根拠 | 土地改良法（昭和24年法律第195号） | ||
| 事業の概要 | 北海道富良野市及び空知郡中富良野町において、農業の生産性の向上等に資することを目的として、国営かんがい排水事業でダム、頭首工、揚水機、幹線用水路等の農業用用排水施設の整備を行うもの | ||
| 上記に係る事業費 | 国営東郷土地改良事業 | ||
299億1224万円
（昭和44年度〜平成13年度）
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| 国営ふらの土地改良事業 | |||
43億9749万円
（平成14年度〜21年度）
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| 計 | 343億0973万円
（昭和44年度〜平成21年度）
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（平成２３年９月２２日付け 農林水産大臣宛て）
標記について、会計検査院法第３６条の規定により、下記のとおり意見を表示する。
記
貴省は、土地改良法（昭和２４年法律第１９５号）に基づき、農業生産基盤の整備及び開発を図る土地改良事業の一環として、安定的な用水供給機能及び排水条件の確保により農業生産性の向上等を図ることを目的として、ダム、頭首工、揚水機、幹線用排水路等の基幹的な農業用用排水施設の整備を行うかんがい排水事業等の国営土地改良事業（以下「国営事業」という。）を実施している。
国営事業の実施に当たっては、農林水産大臣が受益面積、総事業費、予定工期、主要工事等に関する土地改良事業計画（以下「事業計画」という。）を策定することとなっており、国営事業費の変動（労賃又は物価の変動によるものを除く。）が１０％以上となる場合等には、事業計画の変更を行うこととされている。
また、国営事業の事業計画には、当該国営事業に関連して都道府県等が実施する土地改良事業（以下「附帯事業」という。）等に係る事業の内容も記載することとなっている。附帯事業は、国営事業の受益地域（以下「受益地」という。）において、国営事業によって整備された幹線用排水路に接続する用排水路等の整備等を行うもので、国営事業と附帯事業等とが連携して施行されることにより、農地・水利が整備され、事業効果が発現するとされている。
そして、農林水産大臣は、国営事業の工事を全て完了した場合には、遅滞なくその旨を公告して事業を完了しなければならないとされており、事業完了後は原則として整備した農業用用排水施設について速やかに土地改良区等に管理委託等を行い、管理受託者に管理費を負担させるものとされている。
国営事業に要する費用については、土地改良法に基づき、国は都道府県にその費用の一部を負担させることができるとされている。そして、都道府県は、その負担額の全部又は一部を地元の市町村及び受益農家（以下、これらを合わせて「地元市町村等」という。）から徴収することができるとされていて、地元市町村等の負担額については各都道府県の条例等により定められている。
国営東郷土地改良事業（以下「東郷事業」という。）は、国土交通省北海道開発局（平成１３年１月５日以前は総理府北海道開発庁北海道開発局。以下「開発局」という。）が北海道富良野市において当初の総事業費を８０億円（うち国営事業費６３億５０００万円）として昭和４７年度から実施（測量、試験等については４４年度から実施）している事業で、その後３回にわたり事業計画の変更が行われている。その事業内容は、平成１４年度に３回目の変更が行われた後の事業計画（以下「第３回変更計画」という。）によると、受益地内の田及び畑にかんがい用水を供給するために、貯水池（東郷ダム）１か所、頭首工１か所、揚水機１か所、幹線用水路１０条（６０．１ｋｍ）等を新設するもので、国営事業費は３００億円、工事の完了予定時期は２１年度となっている。
国営ふらの土地改良事業（以下「ふらの事業」という。）は、開発局が富良野市及び空知郡中富良野町において１４年度から実施している事業である。その事業内容は、事業計画によると、東郷ダムを改修するとともに、新たに同町本幸区域（以下「本幸区域」という。）の畑（２３６ｈａ）にかんがい用水を供給するために、揚水機１か所、幹線用水路２条（８．３ｋｍ）等を新設するもので、国営事業費は７９億円、工事の完了予定時期は２０年度となっている。
上記の東郷事業及びふらの事業（以下、これらを合わせて「両事業」という。）は、実質的に一体の事業であり、東郷事業の第３回変更計画及びふらの事業の事業計画（以下、これらを合わせて「両事業の事業計画」という。）において、互いに関連事業として位置付けられている。このため、両事業の事業計画において、関連事業及び附帯事業等を含む総事業費、受益面積等は同一とされており、その総事業費は４９５億円、受益面積は３，１２６ｈａ（田１８１ｈａ、畑２，９４５ｈａ（本幸区域を含む。））等とされている。（参考図参照
）
（参考図）
両事業の概念図
東郷ダムは、両事業の一環として、富良野市等にかんがい用水を安定的に供給することを目的として、昭和５２年度から同市西達布（にしたっぷ）つつじの奥の沢川に築造を開始したロックフィルダム（堤高４７．５ｍ、堤長４２２．０ｍ、有効貯水量４３０万ｍ3
）である。
そして、ダムの工事を完了する場合には、河川管理施設等構造令（昭和５１年政令第１９９号）で定める構造の原則に適合するように、ダムの堤体及び基礎地盤が必要な水密性を有し、及び予想される荷重に対し必要な強度を有するものであることなどを確認する必要があるとされている。東郷ダムでは、平成５年度から６年度まで及び９年度から１０年度までの２回にわたり貯水して、その安全性や貯水機能を確認するための試験（以下「試験たん水」という。）を行っているが、いずれも想定を上回る漏水が確認されたため、工事を完了することができず、東郷事業の事業着手から３８年を経過した現在でも安全に貯水することができない状態が続いており、両事業は完了していない。
行政機関が行う政策の評価に関する法律（平成１３年法律第８６号。以下「政策評価法」という。）が１４年４月に施行されており、行政機関は、その所掌に係る政策について、自ら評価するとともに、その評価の結果を当該政策に適切に反映させなければならないとされている。
貴省は、政策評価法に基づき、農林水産省政策評価基本計画（以下「基本計画」という。）を策定して、政策評価の目的や実施に当たっての基本的な考え方等を定めるとともに、毎年度、農林水産省政策評価実施計画（以下「実施計画」という。）を策定して、計画期間内に事後評価を行う公共事業等を定めて、基本計画及び実施計画に基づき事後評価を行うこととしている。
そして、政策評価法、基本計画等によると、貴省は、１７年度までは、事業採択後５年を経過した時点で事業を継続する場合は５年ごとに、１８年度からは、事業採択から１０年を経過した時点で、また、１０年を超えて事業を継続する場合は直近の事後評価から５年ごとに、事後評価を行い事業実施の妥当性について総合的かつ客観的に評価して、事業の継続、縮小その他の変更、休止又は中止の方針を決定することとされている。また、基本計画によると、事後評価においては、費用対効果分析等により政策効果を定量的に測定して把握することが原則とされている。
貴省は、２１年１２月に自らが所管しているダム（１９０か所）について、個別課題の調査及び水利用の状況の点検を目的として総点検を行い、「農林水産省所管の農業用ダムの総点検結果について」（以下「総点検結果」という。）を公表している。
これによると、東郷ダムには想定を大きく上回る浸透という技術的課題があるため、重点的に解決に取り組む必要があるとされている。そして、今後の対応の方向性として、かんがい用水確保のために、ダムの改修やそれ以外の水源確保の方法について、関係機関との調整を開始するとされている。
また、貴省は、２２年２月に「農林水産省所管ダムの総工事費について」を公表して、東郷ダムの２１年度時点の支出済額と今後の所要見込額との合計は１３９億０３００万円であるとしている。
近年、大型公共事業について、計画から完成までの事業期間が長く、その間に社会経済情勢が大きく変化したり、事業費の実績が計画に比べて著しく増加したりなどしているものがあることから、厳しい財政状況の中で、事業の実施状況等に対する国民の関心が高まっている。
前記のとおり、東郷事業は、東郷ダムに安全に貯水することができない状態が続いているため、事業着手から３８年を経過した現在でも完了しておらず、１４年度以降は、ふらの事業で東郷ダムの改修を行うための調査、試験等に要する事業費の支出が続いており、両事業の累計事業費は多額に上っている。
そこで、本院は、経済性、効率性、有効性等の観点から、両事業に係る費用負担はどのようになっているか、かんがい用水の必要性は両事業の事業計画の策定時から大きく変化していないか、ダムの改修による所期の事業効果の発現は可能か、ダムの改修以外の水源確保の方法についてどのような検討がなされているかなどに着眼して検査した。
本院は、貴省本省及び開発局において、両事業（国営事業に係る昭和４４年度から平成２１年度までの支出済額計３４３億０９７３万余円）を対象として、両事業の事業計画書等の資料を確認するとともに、東郷ダム、受益地等の現地の状況を確認するなどして会計実地検査を行った。また、両事業の関係機関である北海道、富良野市、中富良野町及び富良野土地改良区（以下「土地改良区」という。）から費用負担、水利用の状況、営農状況等について聞き取り調査をするなどの方法により検査又は調査した。
ア 東郷事業の実施状況
東郷事業は、第３回変更計画によると、工事の完了予定時期は２１年度となっているが、東郷ダム以外の各農業用用排水施設は、１３年度までには既に整備が終了しており、東郷事業の１３年度までの支出済額は、第３回変更計画における国営事業費の計画額３００億円に対して２９９億１２２４万余円となっている。１４年度以降は、東郷ダムの工事が完了していないものの、前記のとおり、ふらの事業で東郷ダムの改修等を行うこととされたため、東郷事業における事業費の支出はなく、事業に要する費用の負担額は、国２５７億４５１７万余円、北海道２９億３４３２万余円、地元市町村等１２億３２７４万余円とされている。
上記のうち北海道の負担分は、毎年度国が支弁して、その翌年度から北海道が支払期間１３年（うち据置期間３年）の元利均等年賦支払の方法で国に対して支払うこととされており、２１年度末現在の支払残額は利子を含めて１億２３６８万余円となっていて、２６年度に支払が終了する予定である。これに対して、地元市町村等の負担分については、毎年度国が支弁して、事業完了の翌年度から地元市町村等が支払期間１７年（うち据置期間２年）の元利均等年賦支払の方法で北海道を通じて国に対して支払うこととされているが、東郷事業が現在でも完了していないことから、国に対する支払は開始されていない。
イ ふらの事業の実施状況
ふらの事業は、東郷ダムの改修等を行うために、１４年度に着手した事業であり、事業計画によると、工事の完了予定時期は２０年度とされており、本幸区域での各農業用用排水施設は、２０年度までに整備が終了している。しかし、東郷ダムの改修については、堤体の改修工法が確定しないなどの理由により着工に至っていないため、ふらの事業の２１年度までの支出済額は、事業計画における国営事業費の計画額７９億円に対して４３億９７４９万余円にとどまっている。
上記の事業に要する費用のうち北海道の負担分は、１４年度から毎年度、事業実施年度に国に対して支払われており、２１年度末までの支払額は計６億６３８５万余円となっている。これに対して、地元市町村等の負担分については、ふらの事業が事業計画における工事の完了の予定時期を過ぎた現在でも完了していないことから、国に対する支払は開始されていない。
ウ 附帯事業の実施状況
両事業の附帯事業について、貴省が毎年度北海道に作成を求めている事業管理調書により確認したところ、北海道が事業主体となって実施する附帯事業は、１８年度までに全て完了していた。
したがって、両事業の事業計画で定められた計画用水量を確保することができれば、受益地に対してかんがい用水を安定的に供給できる体制は整っている。
エ 両事業で整備済みの農業用用排水施設の管理状況
両事業で整備済みの頭首工、幹線用水路等の農業用用排水施設については、開発局と土地改良区との間で国営土地改良施設の管理使用協定が締結されており、土地改良区が管理使用している。
これらの農業用用排水施設は、両事業が完了すれば、土地改良区に管理委託される予定であるが、両事業とも完了していないことから、農業用用排水施設の補修等は国が実施している状況となっている。
オ 東郷ダムに係る事業費の内訳
貴省は、前記のとおり、東郷ダムの２１年度時点の支出済額と今後の所要見込額との合計は１３９億０３００万円であると公表しているが、この金額には測量及び試験費、補償費等は含まれていない。
そこで、本院が、東郷ダムに係る両事業の事業費について、開発局が設計コンサルタントに発注した報告書等を基に費目別に集計したところ、次表のとおり、２１年度までに計１９８億余円が支出されており、そのうち最初の試験たん水を中止した６年度以降に計１０７億余円が支出されていた。そして、両事業全体の支出済額の合計に占める測量及び試験費の割合は、５年度までは、９１億余円に対して９億余円と約１０％であったものが、最初の試験たん水を中止した６年度以降では１０７億余円に対して４７億余円と約４４％を占めていた。
| ＼ | 工事費 | 測量及び試験費 | 船舶及び機械器具費 | 補償費 | その他経費 | 計 | ||
| 両事業の支出済額計（a＋b＋c） | 11,982 | 5,746 | 40 | 200 | 1,876 | 19,847 | ||
| うち平成6年度以降の計（b＋c） | 5,027 | 4,794 | 10 | 1 | 872 | 10,707 | ||
| 東郷事業の支出済額（a＋b） | 11,658 | 3,298 | 33 | 199 | 1,525 | 16,715 | ||
| うち5年度以前（a） | 6,954 | 952 | 30 | 199 | 1,003 | 9,139 | ||
| うち6年度以降（b） | 4,704 | 2,346 | 3 | 0 | 521 | 7,575 | ||
| ふらの事業の支出済額（c） | 323 | 2,448 | 7 | 1 | 351 | 3,132 | ||
両事業の事業計画で定められた受益地における水需要が現時点においても適切なものであるかについて、営農状況及び水利用の状況から検証を行った。
ア 営農状況
両事業の事業計画によると、受益面積３，１２６ｈａの内訳は、田が１８１ｈａ、畑が２，９４５ｈａとなっていて、受益面積の大半を畑が占めている。
そして、北海道農林水産統計年報等によると、両事業の受益地である富良野市及び中富良野町においては、事業計画において栽培するとしている野菜等（たまねぎ、にんじん、スイートコーン等）が実際に作付けされており、畑の面積も大きく変化していないことから、営農状況は、両事業の事業計画の策定時から大きく変化していない状況である。
イ 水利用の状況
現在、両事業の受益地に対しては、東郷ダムの工事が完了するまでの間の暫定的な措置として、２２年６月に河川管理者から新規に許可された取水量の範囲内でかんがい用水の供給が行われている。そして、この暫定的な水利権は、最も利用水量が多い期間の取水量が最大０．５１ｍ３
／ｓとなっており、両事業の事業計画に定められた計画用水量１．２５ｍ３
／ｓに対して４０．８％にとどまっている。
そこで、土地改良区等から水利用の状況について聞き取り調査をしたところ、野菜の収量の増加や品質の向上のためには適時適切な散水が有効であるが、土地改良区が河川から取水できる量が不足していて、特に渇水時は、受益地内の農家が安定的にかんがい用水を利用できない状況が発生しているとのことであった。
このように、営農状況が両事業の事業計画の策定時から大きく変化していない状況であること、農家が安定的にかんがい用水を利用できない状況が実際に発生しているとしていることなどから、両事業の事業計画で定められた受益地における計画用水量は現在も大きく変化していないものと思料される。
ア 現在までの経緯等
開発局は、６年度に、漏水原因の究明及び漏水対策工法に関する技術的諸問題について検討することを目的として、高度な専門的知識と経験を有する学識経験者等による東郷ダム技術検討委員会（以下「検討委員会」という。）を設置している。そして、開発局は、６年度から７年度にかけて、集中的に検討委員会を開催するとともに、並行して調査、試験、設計等を実施して、漏水原因を東郷ダム堤体左岸基礎岩盤の複雑な亀裂を経路とするものであると判断し、７年度から８年度にかけて漏水対策工事を実施した。そして、９年度から２回目の試験たん水を開始したが、再び漏水量が増加したため、１０年度に試験たん水を中止している。
それ以降、開発局は、漏水原因の究明、堤体の改修工法の検討等を目的として、不定期に検討委員会を開催するとともに、継続的に調査や試験を実施している。そして、２回目の試験たん水における漏水経路はダム堤体左岸部であると推定しているが、基礎岩盤には複雑な亀裂が存在することから、左岸部での漏水メカニズムが解明される可能性は低く、また、解明されたとしても左岸部以外に新たな漏水経路が今後発生しないことを証明できないとして、堤体全体にわたる範囲を対象とした改修が必要であると判断している。
イ 堤体の改修工法の概要
開発局は、１２年度から１３年度までに、堤体の改修工法として、堤体内に新たに遮水壁を築造する地中連続遮水壁工法（以下「地中連壁工法」という。）を選定して、これに係る事業費を６０億円、工期を５年としていた。そして、農林水産大臣は、これに基づいて両事業の事業計画を策定していた。
しかし、開発局が地中連壁工法の試験施工を実施したところ、事業費が当初予定の約４倍の２５０億円に増加して、工期が１４年に大幅に延伸することが判明したとして堤体の改修工法の再検討を行った。そして、他工法との比較における経済性や工期の有利性から、１５年度以降はアスファルト表面遮水壁工法（以下「アスファルト工法」という。）による改修について技術的な検討を続けていた。アスファルト工法による改修は、堤体の上流側表層部を掘削して除去して、良質材料に置き換えた上で、厚さ３５ｃｍのアスファルトを敷設して遮水壁を設けるなどするもので、開発局は、この工事を実施するために必要となるその他の工事も合わせて、事業費を１５４億円（うち工事費１２８億円）、工期を９年と見込んでいた。
ウ 堤体の改修工法の課題
東郷ダムでは、過去２回にわたり試験たん水中に想定を上回る漏水が確認され、その後の調査等で基礎岩盤に複雑な亀裂が存在するなどの技術的な課題が判明している。開発局は、アスファルト工法で東郷ダムの改修を行えば、漏水量が設計基準値以内に抑えられ、ダムに安全に貯水してかんがい用水を安定的に供給することができるようになるとしている。
しかし、アスファルト工法による改修は、前記のとおり工事費１２８億円を要するとされており、この工事費は、東郷ダムの安全性の確保上最も確実とされる再築造（堤体を一旦撤去して、基礎処理から築堤までをやり直す方法）に要する工事費１４２億円に匹敵するものとなっている。また、その工期も再築造する場合に比べても１年長くなるとされている。
したがって、前記の本院の集計で既に事業費が１９８億余円支出され、特に、６年度以降には測量及び試験費が４７億余円支出されたにもかかわらず、現在も漏水メカニズムが解明されていない東郷ダムについて、今後更に事業費を１５４億円（うち工事費１２８億円）投下してダムの改修を行うことについては、それ以外の水源確保の方法と比較した上での慎重な判断が求められる。
前記のとおり、貴省は、２１年１２月に公表した総点検結果において、ようやく今後の対応の方向性として、かんがい用水確保のために、東郷ダムの改修やそれ以外の水源確保の方法について、関係機関との調整を開始するとしている。
そこで、貴省本省及び開発局において、東郷ダムの改修以外の水源確保の方法に関する検討内容等について説明を求めたところ、現在においても、事業施行区域内の既存の水源や河川からの取水状況等の調査を行って確保可能な水量の検討を行っているとしていて、具体的な方法は決まっていなかった。このため、本院は、従来どおり東郷ダムの改修を行って水源を確保する方法、ダム以外の水源を確保して、それでも不足する水量について東郷ダムの一部改修を行って水源を確保する方法、東郷ダムの改修以外で水源を確保する方法等、現在考えられる複数の方法の実現可能性等について確認するまでには至らなかった。
前記のとおり、貴省は、基本計画及び実施計画に基づき事後評価を行うこととしているが、両事業については、事後評価の実施時期の変更があったことなどを理由にして、政策評価法が施行された１４年度以降、実施計画において事後評価の対象として定めておらず、事後評価を全く行っていない状況である。これについて、貴省は、ふらの事業の事後評価において両事業について、事業全体として評価することが適切であるとしている。
しかし、事後評価は事業採択後、当該事業を取り巻く諸情勢の変化を踏まえた事業の評価を行い、必要に応じ事業の見直しなどの検討を行うことを目的とするものであり、政策評価法等で義務付けられている事後評価の実施時期を待つことなく、貴省の判断で行うことができるものである。そして、東郷事業は、昭和４７年度に着手して以来３８年という長期間が経過して、両事業は既に３４３億０９７３万余円が支出されているのに、現在もかんがい用水の安定的な供給という所期の事業効果が発現しておらず、平成１５年度以降、東郷ダムの堤体の改修工法の再検討が必要となっていて、事業費の増加や工期の延伸が見込まれることから、費用対効果分析にも多大な影響があると認められる。
したがって、東郷事業については、政策評価法の施行日（１４年４月１日）前に事業採択から既に１０年が経過していて、政策評価法等により事後評価が義務付けられている事業の要件を満たしていないものの、両事業については、ふらの事業の事業採択から１０年を経過する２４年度を待つことなく、実施計画において事後評価の対象として定めて費用対効果分析を含む事後評価を行い、その結果を両事業に適切に反映することが必要であったと認められる。
昭和４７年度に着手して以来３８年という長期間にわたって国から多額の事業費が支出されている両事業について、かんがい用水の水源が確保できていないため、現在も両事業の受益地において安定的にかんがい用水を利用できない状況が発生しているのに、適時適切に両事業の事後評価を行わないまま現在まで事業効果が発現していない事態は適切ではなく、改善の要があると認められる。
このような事態が生じているのは、貴省において、長期間にわたって事業を完了することができず、事業効果が発現していない状況が続いているのに、適時適切に両事業の事後評価を行わないまま総点検結果の公表までかんがい用水の水源確保の方法を東郷ダムの改修に絞って検討していたため、それ以外の方法の検討が十分でなかったことなどによると認められる。
貴省は、４７年度から、富良野市等において、地域の農業水利体制の確立と農業経営の安定化を図るために、３８年という長期間にわたって両事業を実施してきたところである。しかし、東郷ダムは、最初の試験たん水を中止した平成６年度以降、漏水原因の究明、堤体の改修工法の検討等を実施しているが、現在も安全に貯水することができず、また、貴省において、東郷ダムの改修以外の水源確保の方法についても明確に示せない状況である。
このような状況でこのまま推移すると、かんがい用水の安定的な供給という事業効果が発現せず、今後も地域の営農状況や受益農家の農業経営に影響を与えることが懸念される。また、事業が完了しないため、地元市町村等の負担額について国に対する支払が開始されず、農業用用排水施設についても管理委託が行えないまま補修等に要する国の支出が増加していくこととなる。
ついては、貴省において、両事業について、速やかに実施計画において事後評価の対象として定めて、総合的かつ客観的に評価して、その結果を両事業に適切に反映させるとともに、かんがい用水の水源確保の方法についても十分に検討して複数の選択肢を整理し、関係機関と調整を図りながら可能な限り経済的で効果的な方法を速やかに選定して、両事業の事業効果の早期発現を図るよう意見を表示する。
