子ども・子育て支援対策における国の財政支援制度の実施状況について

第２　子ども・子育て支援対策における国の財政支援制度の実施状況について

１　検査の背景

（１）　子ども・子育て支援に関する国の取組

　近年、急速な少子化の進展が問題となる一方で、特に都市部を中心に、共働き世帯・ひとり親世帯の増加等による保育サービスへの需要が増加し、都道府県知事等から認可を受けた保育所（以下「認可保育所」という。）に児童の保護者が入所を希望しても入所要件には該当するが入所できない児童（以下「待機児童」という。）が多数存在していることが社会問題化している。
　政府は、従来、待機児童が多数存在している事態に対処するために様々な施策を講じてきているが、平成２０年２月以降は、希望する全ての人が子どもを預けて働くことができるよう受け皿となる認可保育所等の保育サービスを確保して待機児童をなくすことなどを目標に掲げた「新待機児童ゼロ作戦」を展開するなどしている。
　なお、保育サービスの確保に加えて、２２年度から、子ども手当、高校授業料の実質無償化等の経済的支援が新たに実施されたことから、同年度における子ども・子育て支援に係る関連予算が３兆４４８７億円と２１年度の１兆６５６１億円から倍増した。

（２）　就学前児童の保育状況及び待機児童対策

　総務省の人口推計年報によれば、５歳までの児童数は、１４年の約７０６万人（１０月１日現在）から２１年の約６４６万人（同）に減少した。一方、厚生労働省の調査によれば、認可保育所の利用児童数は１５年の約１９２万人（４月１日現在）から２２年の約２０８万人（同）と増加しており、都道府県知事等から認可を受けていない認可外保育施設にも、２２年３月末現在で約１７万人の児童が入所している。また、３歳以上の児童については、幼稚園に通う児童も多数に上っているが、文部科学省の調査によれば、幼稚園の利用児童数は１５年の約１７６万人（５月１日現在）から２２年の約１６０万人（同）と減少傾向にあり、認可保育所とは異なる状況となっている。
　待機児童数の推移（各年４月１日現在）をみると、１５年の２６，３８３人を境に１９年には１７，９２６人まで減少したものの、２０年９月のリーマンショック以降の経済不況等により共働き世帯が増加したことなどが要因となって２２年は２６，２７５人と増加に転じている。政府は、前記「新待機児童ゼロ作戦」において、２０年度から２２年度までの３か年を集中重点期間として、待機児童をゼロにするための取組を進めることとした。
　地方公共団体においても、４月１日現在における待機児童数が５０人以上いるなど保育サービスへの需要が増大している市町村（特別区を含む。以下同じ。）等は、児童福祉法（昭和２２年法律第１６４号）等に基づき、保育の実施の事業や子育て支援事業等の供給体制の確保に関する計画（以下「保育計画」という。）を定めるものとされている（以下、保育計画を定めなければならない市町村を「計画策定市町村」といい、それ以外の市町村を「策定対象外市町村」という。）。また、計画策定市町村においては、保育計画の達成に資する事業を行う者に対して、事業を円滑に実施するために必要な援助を行うなどとされていて、待機児童の解消に努めることが求められている。
　そして、主な待機児童対策として、次のとおり、社会福祉法人等が設置する認可保育所（以下「私立保育所」という。）の整備事業や認定こども園の整備事業が実施されている。

ア　私立保育所の整備事業

　私立保育所は、国が定めた保育所等の施設の面積や職員の配置等についての基準（以下「保育基準」という。）に基づいて社会福祉法人等が設置する認可保育所である。
　厚生労働省は、従来、私立保育所の施設整備費等の一部について財政支援等を実施してきているが、２０年度から２２年度までの３か年においては、「新待機児童ゼロ作戦」により、私立保育所等の整備を集中的に実施することとした。

イ　認定こども園の整備事業

　認定こども園は、１８年６月に、小学校就学前の子どもに対する教育及び保育並びに保護者に対する子育て支援の総合的な提供を推進するための措置を講ずることなどを目的に、幼児教育と保育を一体的に提供するなどの施設として創設されて、２４年度までに全国で２，０００か所以上整備することとされている。
　認定こども園は、認定こども園に関して文部科学大臣と厚生労働大臣とが協議して定める施設の設備及び運営に関する基準等により、都道府県知事等の認可を受けた幼稚園と認可保育所が連携して運営を行う「幼保連携型」、都道府県知事等の認可を受けた幼稚園が保育所的な機能を備えた「幼稚園型」、認可保育所が幼稚園的な機能を備えた「保育所型」、幼稚園及び保育所いずれの認可もない「地方裁量型」の４類型に分類されている。

（３）　保育所整備等に係る国の財政支援

　厚生労働省は、前記の「新待機児童ゼロ作戦」に基づき、私立保育所や認定こども園等の保育サービスの充実等の各種事業を実施するための主要な財源として、新たに、子育て支援対策臨時特例交付金（以下「特例交付金」という。）を全都道府県に交付し、これを財源に各都道府県に基金（以下「安心こども基金」という。）を造成させている。そして、私立保育所については、従来の次世代育成支援対策施設整備交付金による施設整備に替えて、安心こども基金により施設を整備することとされた。
　安心こども基金は、複数年度にわたる予算の執行を可能とするもので、保育所の複数年度にまたがる見通しを持った整備等を容易にするとともに、保育需要等の変化に即応した機動的かつ弾力的な予算執行に資するものとなることから、地方公共団体の自主性・裁量性が発揮され、もって地域の実態に対応できることを期待して造成されたものである。
　安心こども基金は、２０年度第２次補正予算により、特例交付金として、表１ のとおり、保育サービス等の充実等に用いるために９８８億余円の予算が計上され、２１年３月に各都道府県に交付された。この予算をもって保育所等を整備することにより、２２年度末までの３か年に１５万人分の受入体制を集中的に整備して、待機児童の解消を図ることとしている。
　２１年度は、第１次及び第２次補正予算により、安心こども基金の積み増しを行うとともに、「すべての子ども・家庭への支援」、「ひとり親家庭等への支援の拡充」及び「社会的養護の拡充」の三区分に係る事業を新たに対象に加えるなどの事業の拡充を行い、２１年１１月と２２年３月に計１７００億円が追加交付された。
　２２年度は、補正予算により安心こども基金の積み増しを行うとともに、児童虐待防止対策の強化の区分に係る事業を対象にするなどの事業の拡充を行い、２３年３月に１０００億円が追加交付され、特例交付金は、２０年度から２２年度までの間に総額３６８８億余円が交付された。その際、事業実施期限が２２年度末となっていた保育サービス等の充実に係る事業等については、一部の事業を除き、事業実施期限を２３年度末に延伸する措置が執られた

２　検査の観点、着眼点、対象及び方法

（１）　検査の観点及び着眼点

　待機児童の解消が喫緊の課題となっている中で、前記のとおり、私立保育所については２０年度から２２年度末までの３か年に集中的に整備することとされ、認定こども園については２４年度までに全国で２，０００か所以上整備することとされた。また、すべての子ども・家庭への支援、ひとり親家庭等への支援の拡充、社会的養護の拡充等を図ることも必要とされている。
　このような状況の下で、国、都道府県及び市町村は子ども・子育て支援に関する各種事業を実施してきており、特に計画策定市町村は待機児童の解消に努めることが求められていることから、国は特例交付金を全都道府県に交付し、都道府県は安心こども基金を造成している。
　そこで、本院は、有効性等の観点から、国の施策に基づいて都道府県及び市町村が実施してきたこれらの事業について、安心こども基金が活用され効果を上げているか、基金を造成したことによる利点が十分に発現しているかなどに着眼して検査した。

（２）　検査の対象及び方法

　本院は、１９年度から２２年度までに実施された子ども・子育て支援に関する各種事業を対象に、内閣府本府、文部科学本省、厚生労働本省及びこれらの事業の補助事業者である地方公共団体のうち計画策定市町村を中心に、１８都道府県（注 ）及び管内全８５０市町村のうち１３３市町村（計画策定市町村（２０年度から２２年度まで）は８５０市町村のうち９９市町村）において会計実地検査を行った。
　検査に当たっては、文部科学本省、厚生労働本省、１８都道府県及び管内の全８５０市町村から調書の提出を求めるなどして、安心こども基金の執行状況を検査するとともに、保育所や認定こども園等の整備、定員数の増減に関する状況等を把握した。
　なお、前記の９９市町村は、計画策定市町村全１１７市町村（２０年度から２２年度まで）の８４．６％を、同じく１１７市町村が抱える待機児童数（２２年４月１日現在）の９１．２％をそれぞれ占めている。

３　検査の状況

（１）　安心こども基金の執行状況

　安心こども基金の財源となる特例交付金は、前記のとおり、２０年度９８８億余円、２１年度１７００億円、計２６８８億余円が全都道府県に交付されている。この交付額は、各都道府県における対象事業ごとの資金需要の調査等を行うことなく、文部科学省及び厚生労働省が定めた交付要綱等に基づき、区分等ごとに配分された額に、全国に占める当該都道府県の就学前児童数、認定こども園設置見込数、１８歳以下の児童数等の割合を乗じて得た額を基に算定されるなどしていた。
　１８都道府県に造成された安心こども基金について、主な対象事業の実施期限である２２年度末における執行状況をみると、表２ のとおり、２０、２１両年度の造成額が計１７６２億余円であったのに対して、執行済額は計９８２億余円、執行率は５５．７％となっていた。

　これを安心こども基金の区分別にみると、次のような状況となっていた。

ア　保育サービス等の充実に係る事業の実施状況等

（ア）　対象事業と交付額の算定方法

　保育サービス等の充実に係る事業の厚生労働省関係分には、私立保育所（幼保連携型認定こども園の私立保育所分等を含む。）の施設整備費について補助する保育所緊急整備事業、保育所分園等の賃借料等について補助する賃貸物件による保育所整備事業等から成る保育所等整備事業、保育所入所児童の送迎サービスを実施する広域的保育所利用事業、家庭的保育事業の実施場所に係る改修費及び賃借料について補助する家庭的保育改修等事業、社会福祉法人等を対象に認定こども園の施設整備費について補助する認定こども園整備事業等がある。同じく文部科学省関係分には、学校法人等を対象に認定こども園の施設整備費について補助する認定こども園整備事業、幼児教育の質の向上のために遊具、教具等の整備費用を補助する認定こども園等の環境整備等事業等がある。
　両省から全都道府県に交付された特例交付金の交付額は、事業ごとに配分された額に全国に占める当該都道府県の就学前児童数、認定こども園設置見込数等の割合を乗じて得た額を基に算定するなどした計１５３６億余円（厚生労働省関係１４２６億余円、文部科学省関係１０９億余円）となっている。
　そして、都道府県への交付額のうち、保育所等整備事業に係る配分額の内訳をみると、８割を当該都道府県の就学前児童数の割合で、残りの２割を当該都道府県の待機児童数の割合でそれぞれ算定した額を基に交付されるなどしていた。

（イ）　保育サービス等の充実（厚生労働省関係）の実施状況

　１８都道府県における保育サービス等の充実（厚生労働省関係）に係る安心こども基金の２０、２１両年度の造成額及び２２年度末までの執行済額をみると、表３ のとおり、造成額計９６７億余円に対し、２０年度は計５百万余円、２１年度は計１６３億余円と低調に推移していたが、事業実施期限であった２２年度は計５４６億余円と大幅に増加し、３か年度の執行率は７３．４％となっていた。
　また、保育サービス等の充実（厚生労働省関係）の執行済額計７１０億余円のうち、保育所緊急整備事業に係る額は計６６８億余円となっており、執行済額の大部分を占めていた。
　都道府県ごとの執行率をみると、他の区分から造成した資金を流用することにより、１００％を超えている都道府県が４府県見受けられた一方で、愛知、神奈川両県は、多数の待機児童がいるにもかかわらず、５０％にも満たない状況であった（愛知県における保育所等の整備状況については後述の参考事例 を参照）。同じく執行済額をみると、２２年度末までの執行済額が最初に造成を行った２０年度の造成額にも達していない都道府県が７都県見受けられた。このように、都道府県の事業の執行状況等の実状等についての調査を十分に行わないまま資金が交付されたことなどから、都道府県ごとの執行率及び執行済額には、大きな差異が見受けられる結果となっていた。

　上記の事態について、事例を参考として示すと次のとおりである。

　施設整備の分類別にみると、新設は箇所数、執行済額共に増築等より少ないが、定員増加数は全体の６８．４％を占めており、定員増加に対する寄与が大きくなっている。増築等は箇所数、執行済額とも最も多く実施され、特に執行済額は全体のほぼ半数を占めているが、定員増加数は新設の半分にも満たない状況となっていた。
　また、市町村別の保育計画策定の有無により比較してみると、計画策定市町村は市町村数が少ないにもかかわらず、執行済額、定員増加数共に計画策定市町村での値が全体の半数を超えており、一部の市町村が集中して事業を実施している状況となっていた。
　保育所緊急整備事業の実施状況について、事例を参考として示すと次のとおりである。

　なお、本事業の事業実施期限は、２３年度末まで延伸することとなったが、そのことが市町村に周知されたのは、２２年１２月になってからであり、市町村は２３年度における国の財政支援策が不透明な状況で同年度の予算を編成することを余儀なくされていた。

　なお、東日本大震災により甚大な被害を受けるなどした岩手、宮城、福島、茨城各県を除く４３都道府県における認可保育所の定員数は、２０年の約２００万人（４月１日現在）から２３年の約２０７．９万人（同）へと約７．８万人増加したが、入所希望児童数がこれを上回ったため、待機児童数は２０年の１７，７４３人から２３年の２４，３４１人と６，５９８人増加することになった。

（ウ）　認定こども園整備等事業の実施状況等

　保育サービス等の充実に係る事業のうち、認定こども園整備等事業は認定こども園整備事業と認定こども園事業費から成っている。認定こども園整備事業の内容は幼保連携型の幼稚園部分、保育所型の幼稚園機能部分及び幼稚園型の保育所機能部分に係る新設、修理等となっており、認定こども園事業費の内容は保育所型の幼稚園機能部分及び幼稚園型の保育所機能部分に関する事業費となっている。そして、両事業とも、保育所型及び幼稚園型については、幼保連携型への移行を促進するため、幼保連携型への移行が条件となっていた。
　両事業の１８都道府県管内の８５０市町村における２２年度末の実施状況をみると、表６ のとおり、実施市町村数、箇所数等が著しく少なくなっていた。

　これは、幼保一体型施設等に関する国の保育施策が定まっていないことなどから、地方公共団体や社会福祉法人等の事業者が積極的に事業に参加しづらいことや、上記のとおり、保育所型及び幼稚園型の認定こども園は一定期間内に幼保連携型への移行が条件となっていて、移行する計画のない事業者等は安心こども基金を利用することができないことなどが影響していると思料される。
　なお、文部科学省及び厚生労働省によれば、２３年４月１日現在の全国の認定こども園の認定数は、前記２，０００か所以上の目標に対して７６２か所と約３８％にとどまっていた。

（エ）　保育サービス等の充実に係るその他の事業の実施状況等

　保育サービス等の充実に係る事業には、前記のとおり、保育所等整備事業のうちの賃貸物件による保育所整備事業、広域的保育所利用事業、家庭的保育改修等事業等がある。
　これらの事業の１８都道府県管内の８５０市町村における２２年度末の実施状況をみると、表７ のとおり、賃貸物件による保育所整備事業は、土地の取得等が困難な都市部において多数実施されていたが、他の２事業については、実施している市町村、箇所数共に著しく少なくなっていた。

　これは、安心こども基金による事業の実施期限が当初２２年度末に設定されており、実施期限以降は当該各事業に係る経費を地方公共団体が自ら全額負担しなければならないことから、積極的に取り組める状況になかったことなどによると思料される。
　なお、国から財政支援を受けて実施している、保育士等の資格を有した保育者の居宅等において少人数の就学前児童を保育する家庭的保育事業の１８都道府県管内の８５０市町村における実施状況をみると、同事業を実施している市町村数は２３年４月１日現在で３４市町と著しく少なくなっており、定員数については１，５０９人となっていた。

イ　保育サービス等の充実以外の区分に係る事業の実施状況等

　安心こども基金は、前記のとおり、保育サービス等の充実以外にもすべての子ども・家庭への支援、ひとり親家庭等への支援の拡充及び社会的養護の拡充の三区分において事業を実施しており、三区分に係る全都道府県への特例交付金の２１年度の交付額は、区分等ごとに配分された額に全国に占める当該都道府県の１８歳以下の児童数、高等技能訓練促進費の支給実績等の割合を乗じて得た額を基に算定するなどして、それぞれ５０１億余円、５０２億余円、１４５億余円となっている。
　そして、１８都道府県の２２年度末における三区分に係る事業の実施状況をみると、次のとおりであり、各区分に係る執行率別都道府県数及び全体執行率は表８ のとおりであった。

（ア）　すべての子ども・家庭への支援

　すべての子ども・家庭への支援に係る事業は、地域の実情に応じた創意工夫のある取組を実施する地方公共団体等を支援するものであるが、地方公共団体が実施した事業内容をみると、執行率の高い都道府県を含むほとんどの都道府県においては、保育所等の子育て支援施設における備品の購入等が執行済額の大半を占める結果となっており、新規事業を立ち上げた事例はあまり見受けられなかった。
　執行率別都道府県数をみると、前記表８ のとおり、執行率が１００％を超える都道府県が見受けられる一方で、執行率が５０％にも満たない都道府県も多く見受けられた。

（イ）　ひとり親家庭等への支援の拡充

　ひとり親家庭等への支援の拡充に係る事業は、母子家庭の母親が収入面、雇用条件面等でよりよい就労につき、経済的な自立を図れるようにすることを目的とした高等技能訓練促進費等事業等が対象となっている。
　執行率別都道府県数をみると、前記表８ のとおり、１３都府県で執行率が２５％を下回り、全体執行率も２０．８％と低調となっていた。

（ウ）　社会的養護の拡充

　社会的養護の拡充に係る事業は、児童養護施設等の退所者等に対して適切な就業環境の確保や支援等を行うことで退所後の自立支援を図れるようにすることを目的とした児童養護施設の退所者等の就業支援事業等が対象となっている。
　執行率別都道府県数をみると、前記表８ のとおり、９県で執行率が２５％を下回り、全体執行率も３１．６％と低調となっていた。

　このように、上記の三区分に係る各事業において、新規事業を立ち上げる地方公共団体が少なかったり、各事業の執行率が低調となっている都道府県が多かったりした理由は、実際に事業を実施する地方公共団体等に対する需要の調査等が十分でなかったこと、また、安心こども基金による事業には実施期限が設定されており、地方公共団体が各事業を立ち上げた場合、実施期限以降は当該各事業に係る経費を地方公共団体が自ら全額負担しなければならないことなどによると思料される。

（２）　地方公共団体における独自の財政支援による保育施策の実施状況

　前記のとおり、安心こども基金を財源とする子ども・子育て支援に関する各種事業が実施されているが、保育需要の多い地方公共団体においては、国からの財政支援を受けることなく、独自の保育施策や財政支援により待機児童対策を実施しており、その中でも独自の保育基準に基づいて、認可外保育施設に対する財政支援等を積極的に実施している地方公共団体が多く見受けられる。このことから、１８都道府県管内の８５０市町村における独自の保育施策の実施状況を調査したところ、表９ のとおり、２０４市町村及び１４政令指定都市において、計３，０７１か所に上る認可外保育施設に対し運営費等の助成を行うなどの財政支援を実施している状況となっていた。

表９　１８都道府県管内２０４市町村及び１４政令指定都市における独自の保育施策（認可外保育施設に対する運営費等の助成）の実施状況（平成２１年度）

（単位：箇所、千円）

　独自の保育施策の実施状況について、事例を参考として示すと次のとおりである。

（３）　現在検討されている子ども・子育て支援対策

　国は、新たな制度として２５年度から段階的に実施することを目指している子ども・子育て新システム（以下「新システム」という。）の中で、待機児童対策や幼保一体型施設等の子ども・子育て支援対策に係る各種施策、財政支援等についての検討を進めており、都市部を中心に深刻な問題となっている待機児童問題に対処するために、内閣総理大臣指示により２２年１０月に待機児童ゼロ特命チームを設置して、新システムの考え方を先取りした取組として、一部の地方公共団体に対して補助率のかさ上げや補助対象の拡充等を行い、施設の整備等を実施することとしている。そして、上記の取組の中で効果が期待できるものについては、新システムの中で全国展開を検討するなどとしている。
　新システムに関しては、恒久財源を得て本格実施できるよう、２３年度中に必要な法制上の措置を講ずることとされている税制抜本改革とともに、所要の法律案を国会に提出することとされ、この法律案を作成するために、新システムの制度設計に関して引き続き検討を進めているところである。
　しかし、地方公共団体との協議が今後の検討課題になっていることなどもあり、地方公共団体等にとって利用しやすい制度となるのかは不透明な部分が多くなっている。

４　本院の所見

　国及び地方公共団体は、喫緊の課題として、「新待機児童ゼロ作戦」に基づく各種の待機児童対策等を実施してきており、その中で、国は安心こども基金を造成するための特例交付金を都道府県に対して交付するなどしている。
　地方公共団体は安心こども基金等を財源として子ども・子育て支援対策を実施しているが、地方公共団体が計画的に事業を実施するためには基金の都道府県への交付時期が著しく遅かったこと、当初事業実施期限が２２年度末と定められていて事業実施期間が実質２年と短かったこと、地域の実情等についての調査等を十分行わないまま資金が交付されたことなどから、２２年度末において、認可保育所の定員数は増加しているものの、依然として多数の待機児童がいる市町村も多く存在し、また、認定こども園、家庭的保育等の保育サービスに係る事業についても十分な供給量の増加が図られていない状況となっている。文部科学省及び厚生労働省によれば、２２年度補正予算において交付された安心こども基金については都道府県に要望調査を実施するなどしたとしているが、そのことが安心こども基金の執行率の上昇につながっていくか、また、認定こども園についても新システムに関する中間とりまとめにおいて幼保一体型施設に関する制度設計が示されたことから、そのことが今後の認定こども園の認定件数の増加につながっていくかなどについては引き続き注視していく必要がある。
　一方、待機児童をめぐっては、前記新システムの中で、子ども・子育て支援対策に係る各種施策、財政支援等についての検討を進める一方で、新システムの考え方を先取りした取組を実施することとしている。しかし、２４年度の各種施策や財政支援は２３年１０月現在でも確定していない上、新システムの制度設計に関しては引き続き検討を進めることとされており、今後決定される具体的な制度が、地方公共団体等にとって利用しやすいものとなっていくかは不透明な部分が多くなっている状況である。
　したがって、文部科学省及び厚生労働省において、地方公共団体等が計画的に事業を実施できるようにするために、今後の施策等を速やかに策定するとともに、地域の実情や資金需要等に基づき、交付時期や期間、必要額等を考慮した財政支援を行うことにより、希望する全ての人が子どもを預けて働くことができるよう多様な保育サービス等が十分に提供されることが必要である。

　本院としては、子育て支援は社会全体で取り組み、着実な効果を上げる必要があることに鑑み、今後とも、子ども・子育て支援に係る事業の実施状況について、引き続き注視していくこととする。