平成２３年度決算検査報告
| 会計名及び科目 | 一般会計 （組織）林野庁 （項）森林整備・林業等振興対策費 | ||||||
| 部局等 | 林野庁 | ||||||
| 補助の根拠 | 予算補助 | ||||||
| 補助事業者 | 8道県（うち事業主体4県） | ||||||
| 間接補助事業者 （事業主体） |
(1) | 木造公共施設等整備 市23、町53、村18、広域連合1、財産区1、その他の団体56、計152事業主体 |
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| (2) | 木質バイオマス利用施設等整備 市16、町15、村10、その他の団体21、計62事業主体 |
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| （(1)及び(2)の事業主体数並びに上記4県の合計から重複する事業主体13を除いた事業主体数205事業主体） | |||||||
| 補助事業 | 森林整備加速化・林業再生基金事業 | ||||||
| 補助事業の概要 | 都道府県が国庫補助金の交付を受けて、間伐等の森林整備の加速化と間伐材等の森林資源を活用した林業・木材産業等の地域産業の再生を図るための基金を造成し、基金事業を実施する事業主体に補助金を交付するもの | ||||||
| 費用対効果分析における効果額の算定が適切でなかった基金事業 | (1) |
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| (2) |
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| 上記に係る事業費 | (1) | 154億1985万余円 | （平成21年度〜23年度） | ||||
| (2) | 16億0112万余円 | （平成21年度〜23年度） | |||||
| 計 | 170億2098万余円 | ||||||
| 上記に対する国庫補助金相当額 | (1) | 77億4393万円 | |||||
| (2) | 13 億1359 万円 | ||||||
| 計 | 90億5753万円 | （背景金額） | |||||
（平成２４年１０月２６日付け 林野庁長官宛て）
標記について、会計検査院法第３６条の規定により、下記のとおり意見を表示する。
記
貴庁は、間伐等の森林整備の加速化と間伐材等の森林資源を活用した林業・木材産業等の地域産業の再生を図ることなどのため、森林整備加速化・林業再生事業費補助金交付要綱（平成２１年２１林整計第８２号農林水産事務次官依命通知）、森林整備加速化・林業再生事業費補助金実施要綱（平成２１年２１林整計第８３号農林水産事務次官依命通知）等（以下、これらを合わせて「実施要綱等」という。）に基づき、都道府県が行う木造公共施設等整備事業、木質バイオマス利用施設等整備事業等の森林整備加速化・林業再生基金事業（以下「基金事業」という。）に必要な基金の造成に要する経費に対して国庫補助金を交付している。
そして、貴庁から国庫補助金の交付を受けた都道府県は、基金を造成し、実施要綱等に基づき基金事業を実施する市町村、社会福祉法人等の事業主体に対して、この基金を取り崩して補助を行うほか、自ら基金事業を実施している。
実施要綱等によると、基金事業の適正な執行を確保するなどのために、都道府県は事業主体による基金事業の実施について総括的な指導監督を行うこととされており、また、国は都道府県に対して基金事業の実施等の基金の運営について資料の提出を求め、必要に応じて指導、助言、調査等を行うことができるなどとされている。
貴庁は、当初、基金事業の実施期間を平成２１年度から２３年度までとしていたが、その後、東日本大震災の被災地の早期の復興を図るなどのため、基金事業のうち木造公共施設等整備事業については２３年度をもって終了することとしたものの、基金事業の実施期間については２６年度まで延長することとした。
そして、２１年度から２３年度までの間に、貴庁が４７都道府県に対して交付した国庫補助金の額は、計２８３７億２１１２万余円となっており、また、都道府県において事業主体が実施した基金事業に係る国庫補助金相当額は、計１３７６億７２３２万余円となっている。
貴庁は、基金事業の実施に当たり、事業計画の作成から事業の完了に至るまでの事業実施過程の透明性及び客観性を確保し、より効率的かつ効果的な事業の執行を図ることを目的として、事業評価制度を導入している。
すなわち、実施要綱等によると、事業主体は、木造公共施設等整備事業、木質バイオマス利用施設等整備事業等の基金事業を実施する場合には、「森林整備加速化・林業再生基金事業の事業評価実施要領」（平成２１年２１林整計第８８号林野庁長官通知。以下「評価要領」という。）に基づき事業評価を行うこととされている。この事業評価には、事業計画の作成段階で行う事前評価と、事業実施後の目標年度（事業の完了年度又は事業実施年度の翌年度から３年目）に行う事後評価があり、その結果については事業主体から都道府県に報告することとされている。
評価要領によると、事前評価では費用対効果分析を行うこととされており、これは、原則として、基金事業で整備する施設ごとに、次の算式のとおり、妥当投資額を総事業費で除することにより投資効率を算定するもので、費用対効果分析の結果、投資効率が１.０以上となることが基金事業としての事業採択の要件の一つとされている。
投資効率＝妥当投資額／総事業費
妥当投資額＝年総効果額／還元率（注１）
上記の年総効果額については事業ごとに複数の効果項目が定められており、効果項目ごとに算定した年効果額を合算して年総効果額を算定することとされている。そして、基金事業のうち木造公共施設等整備事業及び木質バイオマス利用施設等整備事業における主な効果項目及びその内容については、表１ のとおりとなっている。
表１ 主な効果項目の種類
| 効果項目 | 内容 | ||
| （木造公共施設等整備事業） | |||
| 交流資源利用効果 | 地域交流促進効果 | 当該施設の利用者に対して、利用・休息の場の提供等により地域間の交流を促進させる効果 | |
| イベント開催等促進効果 | 当該施設においてイベントの開催等が行われ、地域活動が活発になる効果 | ||
| 施設展示効果 | 当該施設の利用者に対して、木材の良さや新技術等を展示する効果 | ||
| 住宅における地域材需要拡大効果 | 当該施設の整備により、木造住宅の建築が促進され、地域材の需要が拡大する効果 | ||
| 公共施設における地域材需要拡大効果 | 当該施設の整備により、木造公共施設の建設が促進され、地域材の需要が拡大する効果 | ||
| （木質バイオマス利用施設等整備事業） | |||
| 炭素排出抑制効果 | 当該施設の整備により、化石燃料の使用が抑制され、炭素の排出が抑制される効果 | ||
都道府県は、事業主体が行った費用対効果分析の内容について十分精査することとされている。
また、貴庁は、事業評価制度について更なる透明性及び客観性を確保するため、事業評価制度の結果を有効に活用して今後の基金事業の在り方等について検討するとともに、事業評価の内容等についても改善を進めていくこととしている。
前記のとおり、基金事業の実施に当たり、事業主体は事業の実施過程の透明性及び客観性を確保し、より効率的かつ効果的な事業の執行を図ることを目的として費用対効果分析を行うこととされており、その結果、投資効率が１.０以上となることが事業採択の要件の一つとされている。
そこで、本院は、合規性、効率性、有効性等の観点から、費用対効果分析は評価要領に基づき適切に行われているかなどに着眼して検査した。
本院は、貴庁、８道県（注２） 及び８道県管内の事業主体において会計実地検査を行った。そして、４県（注３） 並びに８道県管内の１２６市町村（広域連合及び財産区を含む。）及び社会福祉法人等の１１６団体が２１年度から２３年度までの間に実施した木造公共施設等整備事業計２１６件（１６１事業主体、事業費計１５７億２６９８万余円、国庫補助金相当額計７８億４９５０万余円）及び木質バイオマス利用施設等整備事業計１４１件（９９事業主体、事業費計３０億２５０６万余円、国庫補助金相当額計２３億１４０４万余円）、合計３５７件（２４６事業主体、事業費合計１８７億５２０５万余円、国庫補助金相当額合計１０１億６３５４万余円）を対象として、費用対効果分析の算定書類等により検査した。
| （注２） | ８道県 北海道、山形、長野、鳥取、島根、徳島、高知、沖縄各県
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| （注３） | ４県 山形、島根、徳島、高知各県
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検査したところ、事業主体は、木造公共施設等整備事業及び木質バイオマス利用施設等整備事業の費用対効果分析に当たり、いずれも評価要領のほか、１５年１０月に全国林業構造改善協会が貴庁の協力と指導の下に編集した「林業・木材産業構造改革事業費用対効果分析手法マニュアル」（以下「マニュアル」といい、評価要領及びマニュアルを合わせて「評価要領等」という。）に基づき各効果項目における効果額を算定していた。
マニュアルは、１４年度から木造公共施設を含む全ての施設整備事業について費用対効果分析が導入されたことを踏まえ、１５年１０月に編集されたもので、木造公共施設等の費用対効果分析に係る効果額の具体的な算定方法、算定事例等が記載されているものである。
しかし、基金事業における木造公共施設等整備事業及び木質バイオマス利用施設等整備事業計３５７件に係る費用対効果分析において、効果額等の算定が適切とは認められない事態が、木造公共施設等整備事業で計２０６件（１５６事業主体、事業費計１５４億１９８５万余円、国庫補助金相当額計７７億４３９３万余円）、木質バイオマス利用施設等整備事業で計１０２件（６２事業主体、事業費計１６億０１１２万余円、国庫補助金相当額計１３億１３５９万余円）、合計３０８件（２０５事業主体、事業費合計１７０億２０９８万余円、国庫補助金相当額合計９０億５７５３万余円）見受けられた。
上記の事態について、それぞれの事業の効果項目等ごとに示すと、次のとおりとなっている（下記の事態の間には重複しているものがあるため、これらの事態の件数、金額等の合計は、上記の件数、金額等の合計とは一致しない。）。
この効果は、評価要領等によると、木造公共施設等が整備されることにより、地域間の交流を促進させる効果、利用者に対して木材の良さや新技術等を展示する効果等であるとされている。そして、効果額については、利用者は施設までの移動費用をかけても利用する価値があるとして当該施設を訪れているとの考え方等に基づき、次のとおり算定することとされている。
| 効果額 | ＝ | 年間利用者数 |
× | 1人当たり の移動費用 |
＋ |
|
＋ |
|
× | 1分当たりの当該地域平均賃金報酬 |
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しかし、評価要領等においては、木造公共施設等整備事業により整備された施設にどのような目的で訪れる者を当該施設の年間利用者数とするのかなどについては明確に示されていない。
そこで、年間利用者数の算定等について検査したところ、当該事業により整備された老人ホーム、保育所等の施設の年間利用者数に、当該施設の勤務者、利用者の送迎を行う保護者等を含めて効果額を算定するなどしている事態が見受けられた。
しかし、当該施設の勤務者はその利用者に対してサービスを提供する者であり、また、送迎を行う保護者は幼児等の送迎のために当該施設を訪れる者であるにすぎないことなどを踏まえると、これらの者を年間利用者数に含めて効果額を算定するなどしている事態は適切とは認められない。
長野県小諸市は、平成２２年度に実施した木造公共施設等整備事業（事業費２億１４００万余円、国庫補助金相当額１億円）により整備した保育所に係る「交流資源利用効果」の効果額の算定に当たり、保育所の年間利用者数に幼児の送迎を行う保護者の年間延べ人員２１,７６１人を含めて、効果額を２５０７万余円としていた。
しかし、これらの保護者は、幼児の送迎のために保育所を訪れる者にすぎないことなどから、保育所の年間利用者数には含めないこととして修正計算を行うと、効果額は１３２万余円となり、２３７５万余円過大に算定されていたことになる。
なお、上記効果額のほか、他の効果項目における効果額等についても修正計算を行い投資効率を試算すると、当初１.９４と算定されていた投資効率は０.２１となる。
この効果は、評価要領等によると、木造公共施設等整備事業により地域材を利用した木造公共施設等が整備されることにより、当該施設の年間利用者のうち一定割合の者が地域材を利用した木造住宅を建築するようになることが見込まれ、これにより地域材の需要が拡大する効果であるとされており、効果額については次のとおり算定することとされている。
| 効果額 | ＝ | 年間利用者数（大人・実人員） |
× | 当該施設の利用により地域材を利用した住宅を建築するようになる者の割合 |
× |
|
× |
|
× |
|
ア 効果額の過大な算定
上記のとおり、年間利用者数は、大人の実人員により算出することとされている。
しかし、年間利用者数を延べ人員とするなどして当該効果額を過大に算定している事態が、２９事業主体において、計２９件（事業費計２７億５０３３万余円、国庫補助金相当額計１５億８０６７万余円）見受けられた。
イ 「地域材を利用した住宅を建築するようになる者の割合」の根拠
マニュアルによると、前記の算式中の「当該施設の利用により地域材を利用した住宅を建築するようになる者の割合」は、貴庁の調査の結果として０.１％（１,０００人に１人の割合）とされており、当該効果額の算定に当たり、この０.１％という係数を用いているものは、１３４事業主体において、計１６９件（事業費計１２８億１６８９万余円、国庫補助金相当額計６５億３２０６万余円）となっている。
しかし、貴庁は、当該係数を０.１％と算出した根拠については不明であり、根拠資料は保有していないとしている。このため、当該効果額の算定が適切に行われているかについて検証することは困難となっている。そして、前記のとおり、１５年１０月にマニュアルが作成されてから相当の期間が経過しており、また、効果額の算定に当たり、ほとんどの事業主体がこの係数を用いているのに、貴庁はこれまで当該係数の見直しなどについて検討したことはないとしている。
また、事業主体が整備する施設は保育所、消防署等であるのに、木造住宅の販売等を目的とする展示施設に来場した者のうち建築契約の締結に至った者の割合が０.５１５％であるとして、この割合を「当該施設の利用により地域材を利用した住宅を建築するようになる者の割合」として用いて当該効果額を算定している事態が、１０事業主体において、計２０件（事業費計１６億４４６６万余円、国庫補助金相当額計７億５９８８万余円）見受けられた。
この効果は、評価要領等によると、木造公共施設等整備事業により地域材を利用した木造公共施設等が整備されることを契機として、当該施設と同規摸の木造公共施設が一定の割合で建設されることが見込まれ、これにより地域材の需要が拡大する効果であるとされており、効果額については次のとおり算定することとされている。
| 効果額 | ＝ | 当該施設の整備を契機として建設が見込まれる木造公共施設の数 |
× | 当該施設と同規模の木造公共施設と非木造公共施設の1m2 当たりの木材利用量の差 |
× |
|
× |
|
÷ |
|
そして、マニュアルによると、「当該施設の整備を契機として建設が見込まれる木造公共施設の数」は、貴庁の調査の結果として０.７８施設であるとされており、効果額の算定に当たり、この０.７８施設という係数を用いているものは、１４３事業主体において、計１９０件（事業費計１４６億０３２４万余円、国庫補助金相当額計７３億１９３２万余円）となっている。
しかし、貴庁は、当該係数を０.７８施設と算出した根拠については不明であり、根拠資料は保有していないとしている。このため、当該効果額の算定が適切に行われているかについて検証することは困難となっている。そして、前記(２)イの事態と同様に、貴庁はこれまで当該係数の見直しなどについて検討したことはないとしている。
また、上記の係数は、「当該施設の整備を契機として建設が見込まれる木造公共施設の数」であるのに、既に事業主体において建設を予定している木造公共施設数が１施設あるとして、この施設数（１.０）を「当該施設の整備を契機として建設が見込まれる木造公共施設の数」として用いて当該効果額を算定している事態が、４事業主体において、計６件（事業費計１億６４０１万余円、国庫補助金相当額計１億３１７０万余円）見受けられた。
この効果は、評価要領等によると、木質バイオマス利用施設等整備事業により整備される施設が利用されることにより、化石燃料の使用が抑制され、炭素の排出が抑制される効果であるとされており、効果額については次のとおり算定することとされている。
| 効果額 | ＝ | 化石燃料等の計画年間消費抑制量 |
× | 化石燃料等の炭素又は二酸化炭素排出原単位 |
× |
|
効果額＝化石燃料等の計画年間消費抑制量×化石燃料等の炭素又は二酸化炭素排出原単位×炭素又は二酸化炭素回収技術コスト
そして、マニュアルによると、二酸化炭素回収技術コストについては貴庁の試算に基づく１２,７０４円/ｔ—ＣＯ２
（二酸化炭素１ｔ当たり単価。以下同じ。）を用いることとされているが、貴庁は２１年度に林野公共事業において事業評価を行う際に必要となる二酸化炭素回収技術コストの参考単価を６,０４６円/ｔ—ＣＯ２
に改定している。
しかし、マニュアルに記載されている１２,７０４円/ｔ—ＣＯ２
については見直しが行われておらず、また、８道県のうち６道県（注４）
管内においては、貴庁が林野公共事業における参考単価を改定したことが事業主体に周知されていなかった。このため、事業主体がマニュアルに記載されている１２,７０４円/ｔ—ＣＯ２
をそのまま用いて当該効果額を算定している事態が、６２事業主体において、計１０２件（事業費計１６億０１１２万余円、国庫補助金相当額計１３億１３５９万余円）見受けられた。
上記(１)から(４)までの事態のほか、木造公共施設等整備事業の費用対効果分析において誤った耐用年数を用いている事態が、２６事業主体において、計２８件（事業費計２６億８９４３万余円、国庫補助金相当額計１０億７７７６万余円）見受けられた。
そこで、本院において、これらの事態を踏まえて、効果額等の算定が適切とは認められない前記の計３０８件の費用対効果分析で事業主体が計上していた効果額等について、(２)イの係数（０.１％）及び(３)の係数（０.７８施設）についてはそのまま用いることとした上で修正計算を行い、投資効率を試算した。
その結果、表２
のとおり、木造公共施設等整備事業の４７事業主体に係る計５５件（事業費計６９億０７９３万余円、国庫補助金相当額計３０億９５４６万余円）、木質バイオマス利用施設等整備事業の１４事業主体に係る計１５件（事業費計８億５５８６万余円、国庫補助金相当額計７億６０７７万余円）、合計６１事業主体に係る７０件（事業費計７７億６３７９万余円、国庫補助金相当額計３８億５６２３万余円）について、当初１.０以上と算定されていた投資効率は事業採択の要件である１.０を下回ることになる。
表２ 事業主体の算定した投資効率及び本院の修正計算による試算結果
（単位：件）
| 投資効率 | 1.0未満 | 1.0以上 |
1.5以上 |
2.0以上 |
2.5以上 |
3.0以上 |
3.5以上 |
4.0以上 |
4.5以上 |
5.0以上 | 計 |
| （木造公共施設等整備事業） | |||||||||||
| 当局算定 | 0 | 70 | 36 | 13 | 13 | 6 | 11 | 5 | 6 | 46 | 206 |
| 本院修正 | 55 | 62 | 21 | 7 | 8 | 4 | 9 | 4 | 6 | 30 | 206 |
| (木質バイオマス利用施設等整備事業) | |||||||||||
| 当局算定 | 0 | 87 | 12 | 1 | 1 | 0 | 1 | 0 | 0 | 0 | 102 |
| 本院修正 | 15 | 84 | 0 | 2 | 1 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 102 |
| 施設の種別 | 事業主体数 | 件数 | 事業費 （円）
|
国庫補助金相当額 （円）
|
左の施設のうち投資効率の開差が最大となるもの | ||
| 投資効率 | 開差 当局（A−B） |
||||||
| 当局 算定 （A） |
本院 修正 （B） |
||||||
| （木造公共施設等整備事業） | |||||||
| 保育所等 | 21 | 23 | 3,913,603,759 | 1,540,036,250 | 10.77 | 0.39 | 10.38 |
| 老人ホーム等 | 11 | 11 | 1,371,409,378 | 817,355,765 | 7.84 | 0.23 | 7.61 |
| 学校関連施設 | 7 | 7 | 710,559,049 | 215,808,000 | 3.53 | 0.24 | 3.29 |
| 体育館等運動施設 | 4 | 4 | 377,872,456 | 198,152,000 | 2.47 | 0.68 | 1.79 |
| 庁舎 | 2 | 3 | 157,159,050 | 68,665,000 | 1.90 | 0.38 | 1.52 |
| 休憩所等 | 3 | 3 | 98,963,000 | 45,546,000 | 4.69 | 0.31 | 4.38 |
| 公民館等 | 2 | 2 | 83,668,250 | 41,200,000 | 1.49 | 0.84 | 0.65 |
| 町営住宅 | 2 | 2 | 194,700,225 | 168,701,000 | 1.20 | 0.48 | 0.72 |
| 計 | 47 | 55 | 6,907,935,167 | 3,095,464,015 | ／ | ／ | ／ |
| （木質バイオマス利用施設等整備事業） | |||||||
| 木質資源利用ボイラー等 | 14 | 15 | 855,864,210 | 760,771,510 | 1.85 | 0.41 | 1.44 |
| 合計 | 61 | 70 | 7,763,799,377 | 3,856,235,525 | ／ | ／ | ／ |
本院の修正計算による試算の結果、投資効率が１.０を下回るものについて事例を示すと、次のとおりである。
徳島県美馬市は、平成２３年度に実施した木造公共施設等整備事業（事業費５億８９９９万余円、国庫補助金相当額１億円）により整備した認定こども園に係る費用対効果分析において、年総効果額を５７６７万余円、妥当投資額を８億３３４２万余円とそれぞれ算定して、総事業費５億８９９９万余円に対する投資効率を１.４１としていた。
しかし、同市は、この算定に当たり、幼児の送迎を行う保護者の年間延べ人員４３,７２２人を年間利用者数に含めるなどして「交流資源利用効果」を算定していた。また、同市は、徳島県産の木材を使用した木造住宅の販売等を目的とする展示施設に来場した者のうち建築契約の締結に至った者の割合が０.５１５％であるとし、これを「当該施設の利用により地域材を利用した住宅を建築するようになる者の割合」として用いて「住宅における地域材需要拡大効果」を算定していた。さらに、同市は、誤った耐用年数を用いて「公共施設における地域材需要拡大効果」を算定していた。
そこで、本院において、「交流資源利用効果」の算定については幼児の送迎を行う保護者は年間利用者数に含めないこととし、また、「住宅における地域材需要拡大効果」の算定についてはマニュアルに記載の係数（０.１％）をそのまま用いることとし、さらに、「公共施設における地域材需要拡大効果」については適正な耐用年数を用いることとして修正計算を行い、投資効率を試算した。
その結果、これらの年総効果額は計２５５８万余円、妥当投資額は３億６９７６万余円となることから、当該認定こども園の整備に係る投資効率は０.６３となり、事業採択の要件である１.０を下回ることになる。
前記のとおり、木造公共施設等整備事業及び木質バイオマス利用施設等整備事業に係る費用対効果分析において、交流資源利用効果等の効果額が適切に算定されていなかったり、効果額の算定に用いられる係数の算出根拠が不明となっていて効果額の算定が適切に行われているか検証が困難となっていたりなどしている事態は適切とは認められず、改善の要があると認められる。
このような事態が生じているのは、次のことなどによると認められる。
ア 貴庁において、事業主体における事前評価の実施状況について十分把握しておらず、評価要領等に費用対効果分析の適切な実施のために必要となる基本的な考え方、算定方法等についての具体的かつ十分な記述をしていないこと、また、効果額の算定の基礎となる係数について見直しを行っていないこと
イ 事業主体において評価要領等に対する理解及び費用対効果分析の適切な実施に対する認識が十分でないこと、また、道県において事業主体における費用対効果分析の適切な実施に対する指導監督が十分でなく、事業主体が行った費用対効果分析の内容について十分精査していないこと
貴庁は、前記のとおり、事業評価制度については、その結果を有効に活用するとともに、事業評価の内容等についても改善を進めていくこととしている。そして、公共建築物の木造化等については、「公共建築物等における木材の利用の促進に関する法律」（平成２２年法律第３６号）に基づき一層推進することとしており、今後も交付金事業等により必要な助成を行うこととしている。また、木質バイオマス利用施設等整備事業については、２４年度以降も引き続き基金事業として実施することとしている。
ついては、貴庁において、前記のような事業評価制度の重要性を踏まえて、事業主体における費用対効果分析が適切に行われるよう、次のとおり意見を表示する。
ア 事業主体における事前評価の実施状況について十分把握するとともに、評価要領等の内容について速やかに見直しを行い、事業主体における費用対効果分析の適切な実施のために必要となる基本的な考え方、算定方法等について具体的かつ十分な記述等を行うこと、また、効果額の算定の基礎となる係数については、その妥当性について根拠資料により検証することが可能なものとすること
イ 都道府県に対して、事業主体に対する費用対効果分析の適切な実施、効果額の適切な算定等について周知徹底を図るよう指導するとともに、評価要領等の見直しの内容等についても周知徹底を図ること、また、事業主体が行った費用対効果分析の内容について十分精査するよう指導すること