公共建築物における耐震化対策等に関する会計検査の結果について

第１　検査の背景及び実施状況

１　検査の要請の内容

　会計検査院は、平成２３年１２月７日、参議院から、国会法第１０５条の規定に基づき下記事項について会計検査を行いその結果を報告することを求める要請を受けた。これに対し同月８日検査官会議において、会計検査院法第３０条の３の規定により検査を実施してその検査の結果を報告することを決定した。

２　公共建築物における耐震化対策等の概要

（１）　地震防災対策の概要

ア　地震防災に関する法体系の概要

　我が国の防災関係の基本法として、国土並びに国民の生命、身体及び財産を災害から保護し、もって、社会の秩序の維持と公共の福祉の確保に資することを目的として、国、地方公共団体等の責務を定めた災害対策基本法（昭和３６年法律第２２３号。以下「災対法」という。）が制定されている。そして、東海地震等の特定の大規模地震に対して、地震防災応急対策その他地震防災に関する事項等について定めた特別措置法として大規模地震対策特別措置法（昭和５３年法律第７３号）等の法律が複数制定されている。また、建築物の耐震化対策として、平成７年１月の阪神・淡路大震災を契機に、建築物の耐震改修促進のための措置を講ずることにより建築物の地震に対する安全性の向上を図ることなどを目的として「建築物の耐震改修の促進に関する法律」（平成７年法律第１２３号。以下「耐震促進法」という。）等が制定されている（図表０-１参照 ）。

イ　災対法の概要

　災対法によると、「国は、組織及び機能のすべてをあげて防災に関し万全の措置を講ずる責務を有し、内閣総理大臣の指定する指定行政機関（注１） 及び指定地方行政機関（注２） は、その所掌事務を遂行するにあたっては、その責務が十分に果たされることとなるように、相互に協力しなければならない」と規定されている。また、国は、地方公共団体等が処理する防災に関する事務又は業務の推進とその総合調整を実施することとされている。
　国の災害対策は、災対法に基づき、内閣総理大臣を会長として内閣府に設置された中央防災会議が作成する防災に関する基本的な計画である防災基本計画を基に実施されている。また、中央防災会議は、地震防災対策に関して同計画のほかに、特定の大規模地震に対する防災についてのマスタープランである地震対策大綱や定量的な減災目標とその具体的な実現方法等を定めた地震防災戦略等を決定している。
　そして、指定行政機関及び指定公共機関（注３） の長は、災対法等に基づき、その所掌する業務又は事務について防災に関し執るべき措置等を定めた防災業務計画を作成することとされている。また、都道府県及び市町村は、災対法等に基づき、当該都道府県又は市町村の地域に係る防災に関する地域防災計画を作成することとされている（図表０-２参照 ）。

ウ　大規模地震対策特別措置法等の概要

　大規模地震対策特別措置法においては、地震防災に関する対策を強化する必要がある地域を地震防災対策強化地域（以下「強化地域」という。）として指定し、中央防災会議が強化地域に係る地震防災基本計画を作成することとされている。そして、国等は、地震防災基本計画に基づき、地震防災応急対策又は災害応急対策を的確かつ迅速に実施等するために、建築物・構造物等の耐震化を図ることとされている。現在、直前予知の可能性があるとされている東海地震が、同法の対象となっている。
　また、東南海・南海地震を対象に制定された「東南海・南海地震に係る地震防災対策の推進に関する特別措置法」において、地震防災に関する対策を推進する必要がある地域を東南海・南海地震防災対策推進地域（以下「推進地域（Ｉ）」という。）として指定し、中央防災会議が推進地域に係る地震防災対策推進基本計画を作成することとされている。そして、国等は、地震防災対策推進基本計画に基づき、住宅、学校、病院等の多数の者が利用する施設、市役所、消防署等の災害時の拠点となる施設について、耐震診断、耐震改修等の耐震化対策を強力に推進することとされている。
　さらに、日本海溝・千島海溝周辺海溝型地震を対象に制定された「日本海溝・千島海溝周辺海溝型地震に係る地震防災対策の推進に関する特別措置法」においても、同様に、当該地震の地震防災対策推進地域（以下「推進地域（ＩＩ）」という。）を指定し、当該地域に係る地震防災対策推進基本計画を作成し、耐震化の促進を図ることとされている（図表０-２参照 ）。

エ　耐震促進法の概要

　耐震促進法においては、建築基準法（昭和２５年法律第２０１号）等に適合しない建築物で、建築基準法等の施行等の際に現に存するため、建築基準法等の規定を適用しないとされた建築物（以下「既存不適格建築物」という。）のうち、一定規模以上で多数の者が利用する建築物（以下「特定建築物」という。）の所有者は、当該特定建築物について耐震診断を行い、必要に応じて、耐震改修を行うよう努めなければならないとされている。また、国土交通大臣（１３年１月５日以前は建設大臣。以下同じ。）は、耐震促進法に基づき、１８年１月に、「建築物の耐震診断及び耐震改修の促進に関する基本的な方針」（国土交通省告示第１８４号。以下「基本方針」という。）を策定している。

（２）　耐震化対策等の概要

　防災基本計画によると、構造物・施設等の耐震設計に当たり、供用期間中に一度か二度程度の確率で発生する一般的な地震動及び発生確率は低いが直下型地震又は海溝型巨大地震に起因する更に高レベルの地震動を共に考慮の対象とすることとされている。
　また、同計画によると、国、地方公共団体等は、不特定多数の者が使用する施設、学校、医療機関等の応急対策上重要な施設について、耐震性の確保に特に配慮することとされている。特に、国及び地方公共団体は、防災拠点となる公共施設の耐震化について、数値目標を設定するなど、計画的かつ効果的な実施に努めることとされている。
　そして、中央防災会議が１７年３月に東海地震等の減災目標等とその具体的な実現方法等を定めた「東海地震の地震防災戦略」及び「東南海・南海地震の地震防災戦略」によると、津波による被害を軽減するため、市町村による津波避難ビル等の指定を推進することとされている。
　また、中央防災会議が１７年９月に災対法に基づき決定した首都直下地震防災対策のマスタープランである首都直下地震対策大綱によると、首都中枢機関は、災害発生時の機能継続性を確保するための計画として事業継続計画を策定することとされ、これを受けて、内閣府は、中央省庁業務継続ガイドラインを作成し、各府省は、このガイドラインを基に業務継続計画を策定している。
　さらに、耐震促進法によると、耐震診断は、建築物の地震に対する安全性を評価するものとされ、耐震改修は、建築物の地震に対する安全性の向上を目的として実施する増築、改築、修繕若しくは模様替又は敷地の整備とされている。

（３）　東日本大震災に伴う被災の概要

　２３年３月１１日に発生した宮城県牡鹿半島の東南東沖１３０ｋｍの海底を震源とする東北地方太平洋沖地震は、我が国における観測史上最大の規模であるマグニチュード９.０、最大震度７を記録し、震源域は岩手県沖から茨城県沖までの南北約５００ｋｍ、東西約２００ｋｍの広範囲に及び、東日本の太平洋側を中心に広い範囲で震度５強以上が観測された。この地震により、場所によっては波高１０ｍ以上にも上る大津波が発生し、東北地方及び関東地方の太平洋沿岸部に壊滅的な被害をもたらした。そして、２４年６月２６日時点で、震災による死者・行方不明者は約１万９千人、建築物の全壊・半壊は合わせて３９万戸以上、ピーク時の避難者は４０万人以上に上った。
　内閣府は、２３年６月に東日本大震災（２３年３月１１日に発生した東北地方太平洋沖地震による災害及びこれに伴う原子力発電所の事故による災害をいう。）の被害額を公表しており、これによると、国有、民間施設等を含む全ての建築物、ライフライン施設、社会基盤施設、農林水産関係等の被害額を約１６兆９千億円と試算している。
　また、地震及び津波により、官庁施設をはじめとして、教育施設、医療施設等の多数の施設に倒壊や流出等の被害がもたらされた。これにより、被害の大きかった施設は、継続的使用が不可能となり、これらの施設を使用していた官庁等は、被害が軽微であった他の施設に移転したり、一時的に仮設の建築物を建設したりして対応することで業務等を実施している。

３　これまでの会計検査の実施状況及びその結果

　会計検査院は、１７年次に、公共建築物のうち官庁施設の耐震化対策について検査を実施して、その結果を特に掲記を要すると認めた事項「地震災害時に防災拠点となる官庁施設の耐震化対策が重点的、効率的に実施されていない事態について」として平成１６年度決算検査報告（以下「１６年度報告」という。）に掲記しており、その概要は次のとおりである。

　国土交通省官庁営繕部は、１６年度報告の掲記内容、前記の基本方針の策定等を受けるなどして、所掌する国家機関の建築物のうち耐震診断が終了したものについて、その耐震性の現況及び今後の耐震化の目標を１８年から３か年間に分けて公表し、所要の耐震性が確保されていない施設について、重点的・計画的に耐震化を推進することとしている。

４　検査の観点、着眼点、対象及び方法

（１）　検査の観点及び着眼点

　会計検査院は、合規性、経済性、効率性、有効性等の観点から、公共建築物に係る耐震診断が計画的かつ適切に実施されているか、耐震改修が施設の重要度、緊急度等を考慮して計画的、効率的に実施されているか、改修が実施された施設について所要の耐震性能が確保されているか、東日本大震災に伴う公共建築物の被災等の状況は耐震改修の有無によりどのようになっているか、公共建築物の被災により災害応急活動に影響があった要因はどのようなものかなどに着眼して検査した。

（２）　検査の対象及び方法

　公共建築物には、地震災害時に防災拠点等となる官庁施設、児童生徒等の学習・生活等の場である教育施設、救急医療活動の拠点等となる医療施設及び災害時に重要な役割を担う地方公共団体の庁舎等のその他の公共建築物がある。
　会計検査院は、２４年次に、これら公共建築物のうち、官庁施設については、指定行政機関及び指定地方行政機関を含む各府省、国会、裁判所及び会計検査院の国の機関（以下、これらの国の機関を「府省等」という。）の施設を、教育施設及び医療施設については、これら施設を保有する独立行政法人並びに国立大学法人法（平成１５年法律第１１２号）により設置された国立大学法人及び大学共同利用機関法人（以下「国立大学法人等」という。）の施設を、その他の公共建築物については、指定公共機関である独立行政法人の施設をそれぞれ対象にして検査した（以下、本年次の検査の対象とした指定公共機関である独立行政法人（独立行政法人国立病院機構を除く。）の施設を「独立行政法人の建築物」という。）（図表０-３ 参照）。なお、２５年次に、地方公共団体等が所有するなどしている公共建築物を対象として検査することにしている。
　そして、府省等の施設については、２２年度末現在の国有財産台帳に建物として登載されている国有財産及びこれらの建築物が狭あいな場合等に民間施設等を借り受けて使用している建築物（以下「借受官庁施設」という。）のうち、宿舎を除く延床面積２００ｍ^２ 以上（木造は同５００ｍ^２ 以上）の建築物を対象（図表０-４ 参照）として、独立行政法人及び国立大学法人等（以下「独立行政法人等」という。）の施設については、２３年３月３１日現在（国立大学法人等にあっては２３年５月１日現在）で独立行政法人等が保有している建築物のうち宿舎を除く同２００ｍ^２ 以上（木造は同５００ｍ^２ 以上）の建築物を対象（図表０-５ 及び０-６-１ 参照）としてそれぞれ検査した。また、耐震診断、耐震改修及び東日本大震災に伴う被災等の状況を各府省等及び各独立行政法人等から調書の提出を受けて分析するとともに、６３４人日を要して、１６府省等（地方出先機関である４５か所（図表０-７ 参照）を含む。）、５国立大学法人（注４） 及び５独立行政法人（注５） について会計実地検査を実施した。調書は、各府省等及び独立行政法人については２３年１２月３１日現在の状況を徴しており、国立大学法人等については２３年５月１日現在の状況を徴している。

　以下、各法人の名称中「独立行政法人」、「国立大学法人」及び「大学共同利用機関法人」については、省略した。