国会からの検査要請事項に関する報告（検査要請）
メイン
会計検査院は、平成23年12月7日、参議院から、国会法第105条の規定に基づき下記事項について会計検査を行いその結果を報告することを求める要請を受けた。これに対し同月8日検査官会議において、会計検査院法第30条の3の規定により検査を実施してその結果を報告することを決定した。
一、会計検査及びその結果の報告を求める事項
（一）検査の対象
国土交通省、農林水産省
（二）検査の内容
公共土木施設等における地震・津波対策の実施状況等に関する次の各事項
会計検査院は、上記の要請により24年次に実施した会計検査の結果について、24年10月17日に、会計検査院長から参議院議長に対して報告した（以下、この報告を「24年報告」という。）。そして、会計検査院としては、今後、東日本大震災により甚大な被害を受けた東北地方整備局並びに岩手県、宮城県、福島県、茨城県及び千葉県を含む地方公共団体等において、地震・津波対策に係る公共土木施設等の整備、補強等の進捗状況、東日本大震災に伴う被災等の状況等について引き続き検査を実施して、検査の結果については、取りまとめが出来次第報告することとした。
24年報告における検査の結果の概要は、次のとおりである。
地震・津波に対する河川、海岸、道路整備、港湾整備、下水道、公園、漁港整備、農業農村整備、集落排水各事業においては、東日本大震災を踏まえて、耐震基準等が見直され、設計に用いる地震動や耐震設計の対象の見直し、津波の影響に対する設計方法の導入等が行われていた。
主として災害予防対策に資するための施設に係る事業である河川、海岸、砂防、下水道、治山、農業農村整備、集落排水各事業において、ライフライン機能等の安全性を損なうような事態や、主として災害に対する応急復旧活動に資するための施設に係る事業である道路整備、港湾整備、公園、漁港整備各事業において、災害発生直後から必要な救助、救急活動等に支障が生ずるおそれのある事態が見受けられた。
被災事例の中には、耐震点検の結果、耐震対策工事を実施した公共土木施設等については被害が軽減されていた事例や、耐震点検の結果、耐震対策工事が必要と診断されていたにもかかわらず、耐震対策工事を実施していなかった公共土木施設等については被災していた事例等が見受けられた。
そして、24年報告の検査の結果に対する所見の概要は、次のとおりである。
国は、阪神・淡路大震災以降、公共土木施設等の地震・津波対策を耐震基準の見直しを行いつつ実施してきた。実施に当たっては、必要な箇所の公共土木施設等の整備のほか、最新の耐震基準に基づき、耐震対策工事を行うなど既設の公共土木施設等の耐震化を図ってきた。また、近年、大規模地震発生の切迫性が指摘されていることから、公共土木施設等の整備内容が地域の実情に応じた適切なレベルに達するよう、地震防災に関する特別の措置を定めた法令等を整備するなどして、地震・津波対策を推進している。
公共土木施設等の地震・津波対策は、災害対策基本法（昭和36年法律第223号）の規定による防災基本計画に基づき、国土交通省及び農林水産省が作成した防災業務計画と地方公共団体が作成した地域防災計画に基づいて実施されることになっており、両省は、地方公共団体の地域防災計画に基づく地震・津波対策が円滑に実施されるよう、地方公共団体に対して、適切な指導、助言等を行うこととされている。
しかし、公共土木施設等の地震・津波対策の実施状況等について検査した結果、今後、地震・津波対策の推進に当たり、留意しなければならない状況が見受けられた。
一方、我が国の財政は引き続き厳しい状況にあることから、財政の健全化が重要な課題となっている。このような状況の下、公共土木施設等の地震・津波対策は、今後も推進していかなければならず、施設の緊急度及び重要度を考慮した上で地震・津波対策を実施することが重要である。
したがって、主として災害予防対策に資する施設については国民の生命や財産を守るために、災害に対する応急復旧活動に資する施設については災害発生直後からの救助、救急活動等が円滑に行えるようにするために、施設の耐震化を推進することなどが引き続き重要であることから、国土交通省及び農林水産省は、東日本大震災を踏まえて既に講じた事項に加えて、地震・津波対策を適切かつ計画的、効率的に実施するよう努める必要がある。
国の災害対策は、災害対策基本法（昭和36年法律第223号。以下「災対法」という。）に基づき内閣総理大臣を会長として内閣府に設置された中央防災会議が作成する防災基本計画（昭和38年6月策定）を基礎として行われている。そして、同計画に基づき、国の指定行政機関及び指定公共機関は防災業務計画を作成し、都道府県は都道府県地域防災計画を作成し、市町村は市町村地域防災計画を作成している（図表1参照）。
災対法によれば、国の指定行政機関は、その責務として、都道府県及び市町村の地域防災計画の作成及び実施が円滑に行われるように、その所掌事務について、当該都道府県又は市町村に対して、勧告し、指導し、助言し、その他適切な措置をとらなければならないとされている。
図表1 災対法に基づく防災計画の体系
防災基本計画は、対応する災害ごとに構成されており、従来、自然災害に関しては、震災対策編、風水害対策編、火山災害対策編及び雪害対策編の4編で構成されていて、それぞれ、災害に対する予防、応急、復旧、復興の各段階における対策が記述されていた。そして、中央防災会議は、23年12月に、東日本大震災を教訓として防災基本計画の見直しを行い、津波対策について、震災対策編の特記事項という位置付けから津波災害対策編を新たに設けて、他の編と同様に予防から復興までの各段階における対策を体系的に記述し、津波対策の充実を図っている。
津波災害対策編によれば、津波対策の基本的な考え方は、あらゆる可能性を考慮した最大クラスの津波を想定してその対策を推進することとされており、①発生頻度は極めて低いものの発生すれば甚大な被害をもたらす最大クラスの津波と、②最大クラスの津波に比べて発生頻度が高く、津波高は低いものの大きな被害をもたらす津波の二つのレベルの津波を想定することとされている。また、国、地方公共団体等は、堤防、港湾施設、漁港施設等について、耐震点検や耐震対策工事により耐震性の確保を図り、津波発生時に水門及び陸閘（注1）の閉鎖を迅速かつ確実に行うために、自動化又は遠隔操作化を図ることとされている。さらに、地方公共団体等は、避難場所、避難路等を示す津波ハザードマップの整備を行い、これらを住民に周知することとされている。
国土交通省（13年1月5日以前は総理府北海道開発庁、運輸省及び建設省。以下同じ。）及び農林水産省は、防災基本計画に基づき、それぞれ防災業務計画を作成し、公共土木施設等の地震・津波対策について重点事項等を定めている。
地域防災計画は、当該地域に係る災害対策の基本となるものであり、災害の規模、緊急性等により国及び地方公共団体が緊密に連携して災害に対応できるよう、都道府県地域防災計画においては防災業務計画に、市町村地域防災計画においては防災業務計画又は都道府県地域防災計画にそれぞれ抵触しないものとされており、防災基本計画と同様に、災害に対する予防、応急、復旧、復興対策のそれぞれの段階における体制整備の諸施策について記述されている。
そして、地域防災計画は、地域の災害予防や応急対策を直接実施する地方公共団体が作成することから、緊急輸送道路ネットワーク計画に基づく緊急輸送道路や堤防、港湾施設等の地震・津波対策に係る施設整備に関する事項が具体的に定められている。また、都道府県地域防災計画は、避難場所及び避難場所に安全に移動できる経路である避難路について、選定し、整備し、周知することとされている。これにより、最も住民に近い基礎的地方公共団体であり、地域防災において一次的な災害対策実施主体となる市町村の多くは、市町村地域防災計画において、災害発生時の一次的な避難場所である一時避難地や広域避難地及び災害による帰宅困難な住民等を受け入れる避難所並びに避難路について選定し、公表している。
災害対策の基本は、災対法に基づく防災基本計画において必要な諸施策が定められているが、大規模地震の切迫性等から、東海地域、東南海・南海地域及び日本海溝・千島海溝周辺地域を対象とした地震防災に関する特別措置法がそれぞれ制定され、これらの法律等に基づき地域を定めて重点的な施設整備等の地震防災対策が実施されている。また、阪神・淡路大震災を契機として定められた地震防災対策特別措置法（平成7年法律第111号）により、都道府県知事は、堤防、緊急輸送道路、港湾施設、漁港施設、避難場所、避難路等について、地震防災上緊急に整備すべき施設等を計画的に整備することとされており、これにより8年度から4次にわたり5か年計画を作成している。
国は、社会資本整備について、道路整備緊急措置法に基づく道路整備五箇年計画等の事業分野別の緊急措置法に基づく計画により実施してきたが、15年に制定された社会資本整備重点計画法（平成15年法律第20号）に基づき、15年度以降、事業分野別の計画を統合した社会資本整備重点計画により、活力ある地域・経済社会の形成、安全・安心の確保等5年間の計画期間中の重点目標を設定して事業を推進している。推進に当たっては、地方ブロックごとに地方公共団体との定期的会議の開催等により、地方公共団体と円滑な意思疎通を図り共通認識を醸成することとしており、これにより、国が行う事業と地方公共団体が行う事業が相まって、それぞれの地域において必要な社会資本の形成が図られることとなっている。
そして、広く国民生活、産業活動の基盤を形成する社会資本である堤防、道路施設、港湾施設等の公共土木施設は、その重要性から国が事業推進のための費用を負担し、国が行う直轄事業と地方公共団体が行う国庫補助事業等により整備されている。なお、国庫補助事業については、22年度からその一部が社会資本整備総合交付金等による交付金事業（以下、国庫補助事業と合わせて「補助事業」という。）となっている。
公共土木施設については、災害の速やかな復旧を図ることを目的として、国は、公共土木施設災害復旧事業費国庫負担法（昭和26年法律第97号。以下「負担法」という。）により、地方公共団体の財政力に適応するよう負担することとしており、その対象となる公共土木施設は、河川、海岸、砂防設備、地すべり防止施設、急傾斜地崩壊防止施設、道路、港湾、下水道、公園、林地荒廃防止施設（注2）及び漁港としている。また、特定の者に係る施設ではあるが国土保全上必要な公共的施設であることから、国は、農林水産業施設災害復旧事業費国庫補助の暫定措置に関する法律（昭和25年法律第169号）等により、かんがい排水施設（注3）、集落排水施設（注4）等の災害の復旧を図ることとしている（以下、直轄事業又は補助事業により整備されているこれらの施設を合わせて「公共土木施設等」という。）。
災害復旧事業は、負担法等に基づき、異常な天然現象によって被災した公共土木施設等を迅速かつ確実に復旧することを目的として実施されるが、原形に復旧することを原則としている。ただし、海岸線の移動その他の地形地盤の変動により原形に復旧することが不可能な場合や、技術的あるいは経済的に変更した方が現実的な場合には従前の効用を復旧する範囲内で形状、工法等を変更でき、また、広範囲にわたり被災している場合や、被災程度が激甚な場合等は、原形に復旧することが不適当であるとして、必要最小限度において質的改良が認められている。
公共土木施設等に災害が生じた場合は、地方公共団体の長はその状況を主務大臣等に報告（以下「災害報告」という。）し、災害復旧事業の事業費の決定を受けようとするときは災害復旧事業の設計書等に平面図、横断面図等を添付して、主務大臣等に申請しなければならないとされている。そして、主務大臣等は、地方公共団体の長が提出する資料、実地調査の結果等に基づいて事業費を決定している。なお、応急復旧工事に係る費用は原則として公共土木施設等の管理者が負担すべきものであるが、早急に交通路を確保する必要があるなど、緊急に施行する必要がある箇所における応急復旧工事に係る費用については、災害復旧事業の事業費に含めることができることとされている。 また、国が実施する公共土木施設等の災害復旧事業の取扱いは、各事業において要綱等が定められており、上記の内容とおおむね同様となっている。
23年3月11日に発生した宮城県牡鹿半島の東南東沖130kmの海底を震源とする東北地方太平洋沖地震は、我が国における観測史上最大の規模であるマグニチュード9.0を記録し、その最大震度は7、震源域は岩手県沖から茨城県沖までの南北約500km、東西約200kmの広範囲に及び、東日本の太平洋側を中心に広い範囲で震度5強以上が観測された。この地震により、場所によっては津波高10ｍ以上の津波が発生し、太平洋沿岸の広範囲にわたって甚大な被害を受けることとなった。また、津波以外にも、地震の揺れや液状化、地盤沈下、ため池の決壊等によって被害が発生し、各種ライフラインも寸断された。
内閣府は、23年6月に東日本大震災の被害額（注5）を公表したが、これによると、国有、民間施設等を含む被害額は、①建築物等（住宅・宅地、店舗・事務所、工場、機械等）で約10.4兆円、②ライフライン施設（水道、ガス、電気、通信・放送施設等）で約1.3兆円、③社会基盤施設（河川、道路、港湾、下水道等）で約2.2兆円、④農林水産関係（農地・農業用施設、林野、水産関係施設等）で約1.9兆円、⑤その他（文教施設、保健医療・福祉関係施設、廃棄物処理施設、その他の公共施設等）で約1.1兆円、計約16.9兆円と試算されている。
会計検査院は、24年次において、公共土木施設等における地震・津波対策の実施状況等に関する各事項について、①地震・津波に対する耐震基準等の改定状況については、東日本大震災を契機として適切に見直されているか、②地震・津波対策に係る整備、補強等の進捗状況については、公共土木施設等は地震又は津波に対して有効に機能するよう整備されているか、③東日本大震災に伴う被災等の状況については、公共土木施設等の被災内容等は適切に把握されているか、地震・津波対策として整備した公共土木施設等の効果は十分なものとなっていたかなどに着眼し検査を実施した。
そこで、25年次の検査においては、合規性、経済性、効率性、有効性等の観点から、24年次の着眼点に加えて、地震・津波に対する耐震基準等の改定状況については、各事業の耐震基準等の規定は整合がとれているか、 東日本大震災に伴う被災等の状況については、災害復旧事業により整備された公共土木施設等は今後発生すると想定される地震・津波に対して有効に機能するものとなっているかなどに着眼し検査を実施した。
会計検査院は、25年次において、国土交通省及び農林水産省が直轄事業又は補助事業で整備した河川、海岸、砂防、道路整備、港湾整備、下水道、公園、治山、漁港整備、農業農村整備、集落排水各事業の計11事業に係る公共土木施設等について、直轄事業は7地方整備局等（注6）、5農政局（注7）及び5森林管理局（注8）を、補助事業は東日本大震災により甚大な被害を受けた岩手、宮城、福島各県（以下、これらを合わせて「東北3県」という。）及び茨城、千葉両県を含んだ計33道府県（注9）を検査の対象とした。
そして、3府省（注10）、 2独立行政法人（注11）及び9県（注12）において 、公共土木施設等の整備事業の内容、地震・津波対策の実施状況、東日本大震災に伴う被災状況等について、資料を基に説明を受けたり、調書等を徴したりなどするとともに、現地の状況等を確認するなどして424人日を要して会計実地検査を行った。 また、21道府県（注13）については、調書等を徴するなどして地震・津波対策の実施状況等の分析を行い、東北3県については、既存の関係資料を徴するなどするとともに、国土交通本省、農林水産本省等から情報を収集することなどにより被災状況等の分析を行った。