第3　布製マスク配布事業の実施状況等について

布製マスクの調達契約に係る仕様の作成状況についてみたところ、厚生労働省は、調達する布製マスクの仕様書を作成しておらず、納入業者に対して、口頭等で次のことを示しているのみであった。

①　再利用可能な布製マスクで、ガーゼ等の素材でできたものであること

②　顔との隙間を塞ぎ、くしゃみや咳による飛沫を防ぐ構造のものであること

③　ホルムアルデヒドが検出基準である75ppm以下のものであること

そして、厚生労働省は、布製マスクの仕様について、契約前に納入業者に提出させていた布製マスクのサンプルを確認したり、納入業者に品質等をメール等で確認したりするのみで、布製マスクの大きさ、形状及び満たすべき品質基準を書類上明確にしていなかった。厚生労働省が布製マスクの調達契約において仕様書を作成していなかった理由及び品質基準を明確にしていなかった理由について同省に確認したところ、同省は、布製マスクの大きさ、形状等を仕様書により指定することは考えておらず、各社から提出された布製マスクのサンプルを確認することで判断することとし、品質基準については、布製マスクを早急に調達する必要があったことから、最低限、健康に支障が生じ得る基準のみを遵守することを求めたとしている。

また、文部科学省は仕様書を作成していたが、品質基準としてはホルムアルデヒドが検出基準以下であることしか示していなかった。文部科学省が仕様書に品質基準を明確に定めなかった理由について、同省に確認したところ、同省は、当時の世界的なマスク不足の状況から、直ちに納入可能なマスクを調達する必要があり、そのためには、厚生労働省と同じ枠組みで調達するしか方法がなく、布製マスクの仕様についても、厚生労働省が決定したものを文部科学省においても採用したとしている。

一方、マスクの品質基準については、当時、公的規格である日本産業規格（JIS）には定められていなかったが、マスク生産業者の業界団体である全国マスク工業会が制定した「衛生マスクの安全・衛生自主基準」（2010年2月制定）があり、品質基準として、前記③のホルムアルデヒドの検出基準に係る基準のほかに、著しい変色及び異臭がないこと、抗菌加工や防臭、消臭、ウイルス対策処理等の特殊な加工を施した場合は、マスク生産業者の責任において安全性評価を行うことなどを定めている。また、同基準では、製造管理基準（衛生管理）として、使用する原材料を取り扱う設備・器具類は事前・事後において、衛生的な状態を保つこと、着衣は常に清潔にし、マスク、落髪防止のため帽子又は頭巾を着用することなどを定めている。

しかし、厚生労働、文部科学両省は、上記のような業界団体の安全・衛生自主基準が存在するにもかかわらず、納品される布製マスクの多くが既製品ではなく原料から新たに製作されるものであり、また、前記のとおり、ほとんどの納入業者が布製マスクを初めて取り扱うという状況の中で、ホルムアルデヒドの検出基準以外については、仕様の要件とはせず、特段、納入業者に当該安全・衛生自主基準に定められた品質基準や製造管理基準を考慮して布製マスクを製作するよう指示していなかった。

したがって、厚生労働、文部科学両省は、布製マスクについては、人が口、鼻等の体内への開口部に密着して身につけるものであり、衛生上、その品質基準を明確に定めて調達する必要があることから、緊急時であっても、全国マスク工業会が制定している基準を準用するなどして品質基準を明確に定めた仕様書を作成する必要があると認められる。

前記のとおり、厚生労働省は、布製マスクの調達に当たり、仕様書を作成しておらず、布製マスクの大きさ、形状等を指定していない。そこで、実際に納入された布製マスクの大きさ、形状等について確認したところ、図表10のとおり、納入業者全17社のうち12社が納入した布製マスクについては、大きさが縦9.5cm×横13.5cm、形状が平型となっており、このほか6社が納入した布製マスクは、それぞれ表面サイズの異なる立体型のものとなっていた。なお、これらの立体型の布製マスクは、いずれも介護施設等向け又は妊婦向け布製マスクとして納品されたものであった。

図表10　納入された布製マスクの大きさ、形状等の状況

• 注（1）　「大きさ」欄はマスク本体の表面サイズを測定したものであり、立体型の布製マスクには使用時に上下に開くことで縦が大きくなるものがある。
• 注（2）　「納入業者名」欄に記載の各社の商号中、株式会社という文字は省略している。

さらに、9.5cm×13.5cmの大きさの決定経緯について確認したところ、次のとおりであった。

経済産業省は、3（1）エ（ア）において同省の呼びかけに応じた興和等3社のうち布製マスクの販売実績があるのは興和のみであったことから、興和等3社に対して、興和が製品として取り扱っている布製マスクを参考にサンプルを作成して、提出するよう依頼していた。興和が製品として取り扱っている大人用の布製マスクは9.5cm×13.5cmの大きさのもののみであり、興和は当該大きさのサンプルを提出していた。また、他の2社は、興和の製品を参考にするなどして当該大きさのサンプルを提出していた。

そして、厚生労働省は、3月対策に必要な介護施設等向け布製マスクの調達に当たり、経済産業省が興和等3社から提出させた布製マスクのサンプルの大きさを確認するなどして、9.5cm×13.5cmの大きさが妥当であると判断し、この大きさの布製マスクを調達することにしていた。

その後、厚生労働省は、他の布製マスクの調達においても、引き続き同様の大きさの布製マスクを調達することにしていた。

本院において、日衛連の会員であるマスク生産業者が取り扱っている製品の大きさを確認したところ、立体型の布製マスクには大ぶりのものも見受けられたが、平型の布製マスクは、主に家庭用として販売されており、大人用として、その多くは9.5cm×13.5cmの大きさとなっていた。

厚生労働省の報道発表資料によれば、2年4月17日時点で、妊婦向け配布事業では、市町村に配布した約50万枚のうち、汚れが付着するなどした布製マスクが1,901枚あったとされる一方、介護施設等向け配布事業では問題のある布製マスクはほとんど発生していないとされていた。そして、文部科学省の報道発表資料によれば、同年4月20日時点で、学校向け配布事業として虫が混入した布製マスクが1件あったことが報告されていた。

また、厚生労働省は、全戸向け配布事業について、封入等業務を請け負っている大日本印刷から、封入等業務を行った布製マスク約200万枚のうち、糸くず、髪の毛及び虫が混入したり、カビが発生したりするなどしたものが約200件あったとの報告を受けていた。

(ア)のような事態を把握したため、厚生労働、文部科学両省は、前記のとおり、布製マスクの配布作業を一時中断した。

そして、厚生労働省は、配布の一時中断とともに、市町村に配布した妊婦向け布製マスクについて、問題のあった布製マスクの状況を市町村から報告させた上で当該布製マスクを回収し、その後、問題のなかった布製マスクについても、原則として市町村から回収した上で、回収した布製マスクと同数の布製マスクを、後日、配布していた。

一方、納入業者である興和及び伊藤忠商事は、納品した布製マスクに不良品が含まれていたことをそれぞれ独自に公表し、納品先となる配布等業務を請け負っていた日本郵便株式会社（以下「日本郵便」という。）や大日本印刷から未配布となっていた布製マスクをそれぞれ自らの負担により回収した上で、後日、回収した枚数と同数の布製マスクを納品していた。

また、厚生労働、文部科学両省は、前記のような対応を進めるとともに、新たに業者と検品等業務に係る契約を締結し、発注した布製マスクの品質を確認することにした。

不良品問題に関して、厚生労働省では、2年4月16日から5月15日にかけて市町村に対して問題があった妊婦向け布製マスクの状況を報告させていた。

その報告の内容についてみると、図表11のとおり、1回目として配布した49万余枚のうち、12.5％に当たる6万余枚が髪の毛の混入や汚れの付着等の不良品と疑われるものとして635市町村から報告されていた。

図表11　市町村から不良品と疑われるものとして厚生労働省に報告された妊婦向け布製マスクの状況

• （注）　「報告のあった市町村数」欄の計は市町村の純計である。

なお、厚生労働省は、市町村から不良品と疑われるものとして報告された態様について、全体的に変色とされているものや汚れの付着とされているものの中には、生地本来の色味であったり、マスクの原料由来のものであったりするものなどが含まれているとし、市町村から報告のあったものの全てが不良品とされるものではないとしている。

厚生労働省は、布製マスクの品質を高め、より安心して国民に布製マスクを使用してもらえるよう厳しい基準の検品を取り入れるとともに、なるべく早くマスクを配布するための緊急的な対応として、株式会社宮岡（以下「宮岡」という。）との間で検品等業務に係る契約を2年4月23日に締結した。そして、厚生労働省は、宮岡との検品等業務により、発注した布製マスクのうち、①宮岡との契約日以前に同省に納品され、かつ未配布となっているもの、②宮岡との契約日以降に製作されたもの及び③市町村から回収した妊婦向けのものを対象に、納入業者による検品とは別に、目視や計量等により、その品質を確認することにしていた。その後、同年5月下旬以降に新たに納品される布製マスクについては、本来は納入業者において検品を経た後にマスクが納品されるべきであるなどとして、改めて納入業者と協議するなどして、厚生労働省と宮岡との間の契約により実施していた検品等業務を、納入業者と宮岡との間の契約により実施するようにしていた。そして、厚生労働省は、興和及び伊藤忠商事との契約を除く同年5月下旬以降に納品される布製マスクの調達契約について、変更契約等により、宮岡による検品等業務の費用を当初契約額に上乗せするなどして、その費用を負担していた。

文部科学省は、布製マスクの品質を高め、児童生徒等の不安を解消するよう厳しい基準の検品を取り入れるためとして、納入業者と協議するなどした上で、宮岡との間で検品等業務に係る契約を2年4月24日に締結し、①宮岡との契約日以前に同省に納品され、かつ未配布となっているもの及び②宛先不明で返送されたものなどを対象に、納入業者による検品とは別に、目視や計量等により布製マスクの品質を確認することにしていた。そして、宮岡との契約日以降に納品される布製マスクについては、納入業者と宮岡又は宮岡と同等の検品ができる事業者との間の契約により検品等業務を実施するようにしていた。

検品等業務の実施が上記のような経過をたどった理由について、厚生労働省は、上記のような厳しい基準の検品に係る費用もマスク単価の構成費といえるものであるから、本来は、検品業者に対して国が支払うのではなく、当該厳しい基準の検品に係る費用も含めて納入業者との契約の中で納入業者が負担すべきものであったが、なるべく早くマスクを配布する必要があったため、まずは国と宮岡との間で検品等業務に係る契約を締結したとしている。また、文部科学省は、厳しい基準の検品に係る費用もマスク単価の構成費として品質基準を上げるために必要なものであり、納入業者と協議した結果、国と宮岡との間で検品等業務に係る契約を締結したとしている。

しかし、当初予定していなかった検品等業務のような事後的に不良品対応を行う必要が極力生ずることのないよう、布製マスクの調達契約の締結に当たり、契約条項の中で、不良品が発生した場合には納入業者の責任と費用負担により補修、交換その他必要な措置を講ずるなど、不良品が発生した場合の措置について定めるなどすべきであった。

したがって、厚生労働、文部科学両省は、今後、緊急時において大量のマスク等の衛生用品を調達する場合、不良品が発生した場合の措置について、契約書等に適切に定める必要があると認められる。

なお、前記のとおり、買入れに係る単価が20万円に満たない物件の買入れに係る契約については、給付の完了後相当の期間内に当該物件につき破損、変質、性能の低下その他の事故が生じたときは取替え、補修その他必要な措置を講ずる旨の特約があり、当該給付の内容が担保されると認められる場合は、数量以外のものの検収を省略することができることから、契約条項の中で、前記のような納入業者の責任と費用負担による補修、交換その他必要な措置について定めるなどしていれば、これにより給付の内容が担保されるため、検収の効率的な実施にも寄与するものとなる。

厚生労働、文部科学両省は、前記のとおり、納入業者による検品とは別に、布製マスクの品質を確認するとして、宮岡と検品等業務に係る契約を締結し、これらに係る費用7億0075万余円（厚生労働省6億9197万余円、文部科学省877万余円）を宮岡に支払っていた。

そして、厚生労働省は、興和及び伊藤忠商事との契約を除く2年5月下旬以降に納品される布製マスクの調達契約について、変更契約等により、宮岡による検品等業務の費用を当初契約額に上乗せするなどして、その費用を負担していた。本院においてこれらの費用を、納入業者が宮岡に検品等業務に係る費用として支払った額から算定したところ10億6994万余円となっていた。

厚生労働省は、全戸向け配布事業の実施に当たり、封入等業務に係る契約を大日本印刷と締結している。

大日本印刷は、当初、全戸向け布製マスクが2年5月末までに配布されることになっていたことから、布製マスクが同年5月中に全て納品されることを想定して作業期間を設定していた。

その後、不良品問題により、全戸向け布製マスクの納品が遅れ、想定していた作業期間が大幅に延びたことから人件費等が増加するなどして、厚生労働省は、3億3173万余円の追加費用を支払っていた。

文部科学省は、学校向け配布事業の実施に当たり、配布等業務に係る契約を日本郵便と締結している。

日本郵便は、当初、おおむね2年5月中の配布完了を想定して体制を構築していた。

その後、不良品問題により配布期間が延長されたことから人件費等が増加し、文部科学省は、4526万余円の追加費用を支払っていた。

厚生労働省は、全戸向け布製マスクについて、図表13のとおり、2年4月17日から6月20日までの間に、6091万世帯等に対して、1億2183万余枚を配布している。

しかし、当初の予定どおり2年4月から配布できたのは東京都のみであり、他の道府県への配布開始日は、不良品問題の発生により布製マスクの配布を一時中断するなどしたことから同年5月12日以降となっており、最も遅い青森県等34県での配布開始日は同年5月23日となっていた。また、全戸向け布製マスクについては、当初の予定では同年5月末までに配布を完了することとしていたが、不良品問題により配布が遅れることとなり、本院が確認した同年5月31日時点の配布枚数は約4069万枚となっていて、上記の1億2183万余枚に対する割合は33.4％となっていた。

なお、厚生労働省は、布製マスクが配布されなかった世帯からの申出や、コールセンター窓口に寄せられた布製マスクの不備等を理由とした交換の申出に対して24万余枚の布製マスクを追加で配布している。

図表13　全戸向け布製マスクの配布状況

• （注）　「配布箇所数」欄は、布製マスクを配布した世帯及び事業所の数を示している。

全戸向け布製マスクの配布については、前記のとおり、タウンプラスを利用しており、指定した地域の配達可能な全ての箇所が配布対象となることから、空き家等の布製マスクの配布の必要性がない箇所にも布製マスクが配布される可能性がある。

そこで、タウンプラスによる配布に際して、この点をどのように考慮しているかについて、布製マスクの配布等業務を請け負った日本郵便に確認したところ、次のとおりとなっていた。

日本郵便は、可能な限り人が居住していない事業所には布製マスクを配布しないこととするという厚生労働省からの要望を踏まえて検討した結果、図表14のとおり、配布を行わない事業所（以下「配布除外箇所」という。）を設定し、各郵便局に指示することで、当初想定していた約558万事業所のうち約49万事業所を配布除外箇所としていた。また、日本郵便は、日頃から配達の際に空き家と確認できた箇所を日本郵便のシステムに登録しており、登録された箇所には郵便物等を配布しないこととしていた。

図表14　タウンプラスによる布製マスクの配布除外箇所

これらのことから、タウンプラスによる配布については、可能な限り人が居住していない箇所に布製マスクを配布しないという厚生労働省の要望に一定程度沿った取扱いがなされていたと認められる。

厚生労働省は、介護施設等向け布製マスクについて、図表15のとおり、介護施設等の利用者及び職員に対して、3月対策に基づき1人につき1枚を2年3月26日から5月31日までの間に2013万余枚を配布し、その後、4月対策に基づき配布することとした6か月分のうち2か月分として、1人につき2枚を同年6月30日から9月30日までの間に4049万余枚を配布している（配布枚数の計6062万余枚）。

図表15　介護施設等向け布製マスクの配布状況

• 注（1）　「配布箇所数」欄は、布製マスクを配布した介護施設等の数を示している。
• 注（2）　鳥取県は1回目の配布の際、県を通じて介護施設等に配布することとしたことから「配布箇所数」欄は1となっている。

厚生労働省は、当初の予定では4月対策に基づき配布することとしていた6か月分の布製マスクのうち4か月分の約8000万枚の布製マスクについて、2年7月頃に実施した関係団体等へのヒアリングの際に市場でのマスクの流通がおおむね回復してきているとの回答があったことや、経済産業省の統計データで確認した小売店舗でのマスクの販売枚数の推計値を踏まえて、マスクの需給状況が好転してきたと判断して、同年7月末に一律配布を取りやめて、同年8月5日以降は配布を希望する介護施設等にのみ配布するよう方針を変更した。

そして、厚生労働省は、一律配布を中止した2年8月から3年3月までに、配布希望の申出があった介護施設等に対して1049万余枚の布製マスクを配布しており、一律配布した6062万余枚と合わせて介護施設等向け配布事業として計7112万余枚の布製マスクを配布している。

なお、2年8月5日以降、配布を希望する介護施設等が少なかったことなどから、配布予定であった布製マスクのうち相当数が、配布等業務を請け負った日本郵便の各拠点等に留め置かれることになった。

厚生労働省は、妊婦向け布製マスクについて、図表16のとおり、各市町村に対して2年4月14日から4月30日までの間に1回目の布製マスクの配布として49万余枚を配布している。

厚生労働省は、1回目の配布に当たっては、国が想定した妊婦数に応じた枚数の布製マスクを市町村に配布していたが、2回目から4回目までの布製マスクの配布に当たっては、市町村から布製マスクの必要枚数を報告させた上で、市町村が希望する布製マスクの枚数を原則配布するように変更していた。

そして、厚生労働省は、配布方法を変更した2回目から4回目までの配布において、必要枚数の報告があった市町村に対して590万余枚の布製マスクを配布しており、1回目に配布した49万余枚と合わせて妊婦向け配布事業として計639万余枚の布製マスクを配布している。

なお、2年7月22日から開始した4回目の配布において、配布を希望する妊婦が少なかったことなどから、配布予定だった布製マスクのうち相当数が、配布等業務を請け負った日本郵便の各拠点等に留め置かれることになった。

図表16　妊婦向け布製マスクの配布状況

• 注（1）　「配布箇所数」欄は、布製マスクを配布した都道府県管内の市町村数を示している。
• 注（2）　山形県は、予定していた1回目の配布前に不良品問題が発生し、配布が中断されたことから、「配布箇所数」及び「配布枚数」欄が0となっている。
• 注（3）　4回目の配布枚数については、当初は4か月分に相当する約696万枚を予定していたが、配布を希望する妊婦が少なかったことなどから、4回目の配布枚数は2,562,620枚となっている。

介護施設等向け及び妊婦向け布製マスクについては、前記のとおり、一律配布の中止や配布方法の変更に伴い、配布予定だった布製マスクのうち相当数が、配布等業務を請け負った日本郵便の各拠点等に留め置かれることになった。このため、厚生労働省は、2年7月末に日本郵便との配布等業務に係る契約を変更し、契約内容に布製マスクの保管等に係る業務を追加して、同年8月以降、配布予定であった布製マスクを保管させることにした。その後、厚生労働省は、布製マスクの保管費用を低減させるために、同年10月に一般競争入札により佐川急便と保管等業務に係る契約を締結し、同年11月以降、日本郵便の倉庫から佐川急便の倉庫に、順次布製マスクを移送しており、介護施設等向け及び妊婦向け布製マスクとしての配布のほか、法務省所管の矯正施設等に456万余枚を管理換をするなどしていたものの、3年3月末現在で7866万余枚を在庫として保管していた。

また、全戸向け布製マスクについても、前記のように、配布除外箇所を設定したり、空き家と確認できた箇所には配布しないこととしていたりしていたため、一部の布製マスクが日本郵便の各拠点等に留め置かれていた。厚生労働省は、これらの布製マスクについても、上記の佐川急便との保管等業務に係る契約締結後、日本郵便の各拠点等から佐川急便の倉庫に順次移送しており、3年3月末現在で405万余枚を在庫として保管していた。

このように、厚生労働省は、3年3月末現在で、介護施設等向け及び妊婦向け布製マスク7866万余枚、全戸向け布製マスク405万余枚、計8272万余枚（厚生労働省が調達した布製マスク2億8741万余枚に占める割合28.7％）の布製マスクを在庫として保管しており、前記の布製マスク1枚当たりの平均単価139.14円により在庫として保管している布製マスク8272万余枚の調達に要した費用を試算すると115億0978万余円となっていた。

一律配布の中止等の後、前記のとおり、厚生労働省は、日本郵便との配布等業務に係る契約を変更し、契約内容に布製マスクの保管等に係る業務を追加して、2年8月以降、配布予定であった布製マスク等を保管することにし、同年8月から3年1月までの間の保管等業務に係る費用として、計5億2265万余円を支払っていた。

そして、厚生労働省は、布製マスクの保管費用を低減させるために、前記のとおり、2年10月に一般競争入札により佐川急便と保管等業務に係る契約を締結し、同年11月以降、日本郵便の倉庫から佐川急便の倉庫に、順次布製マスクを移送して保管しており、同年11月から3年3月までの間の保管に係る費用として、計7831万余円を支払っていた。

これらにより、厚生労働省が、2年8月から3年3月までの間の保管等業務に係る費用として日本郵便及び佐川急便に対して支払った額は、図表18のとおり、6億0096万余円となっていた。

図表18　布製マスクの保管等業務に係る費用（令和2年8月～3年3月）

• （注）　日本郵便の倉庫から佐川急便の倉庫への移送に係る費用は日本郵便への支払額に含まれている。

また、文部科学省においては、前記のとおり、布製マスクを庁舎内に保管しているため、保管費用の支払は生じていない。

このように、布製マスク配布事業で調達した布製マスクについて、一律配布の中止等に伴い、当初予期しなかった大量の布製マスクの在庫が発生したことから、厚生労働省は、業者に請け負わせて布製マスクを保管しており、その保管等に多額の費用を要する状態が継続している。

なお、布製マスク配布事業で調達した布製マスクは、国の物品として物品管理法等に基づき管理されている。そして、前記のとおり、物品管理法等によれば、供用及び処分をすることができない物品については、不用の決定の上、売払いなどすることができるとされており、また、物品の無償貸付及び譲与等に関する法律等によれば、生活必需品、医薬品、衛生材料及びその他の救じゅつ品を災害による被害者その他の者で応急救助を要するものに対して譲渡するときなどは、物品を国以外のものに譲与することができるとされている。

したがって、厚生労働省は、今後、布製マスクの品質保持のための保管状況に留意しながら、在庫の活用方法を幅広く検討するなどして、その有効活用を図って保管等に要する費用の節減に努めつつ、在庫の解消が見込めない場合には、売払い、譲与等も考慮に入れた対応を検討することが必要である。