第8　国の債務について

財政法第4条第1項によれば、国の歳出は、公債又は借入金以外の歳入をもって、その財源としなければならないとされている。同法施行後、この規定に基づき、租税収入等の歳入で歳出を賄う収支均衡予算が続いていたが、昭和40年度に「昭和40年度における財政処理の特別措置に関する法律」（昭和41年法律第4号）が施行され、初めて歳入補塡のための公債として国債が発行された。それ以降、41年度から令和2年度までの間は、「公共事業費、出資金及び貸付金の財源については、国会の議決を経た金額の範囲内で、公債を発行し又は借入金をなすことができる」とする財政法第4条第1項ただし書の規定に基づき建設国債が、昭和50年度から令和2年度までの間（平成2年度から5年度までの間を除く。）は、公債の発行の特例に関する各法律（以下「発行特例法」という。）の規定に基づき、租税収入等に加えて建設国債を発行してもなお不足する歳出の財源を調達するために特例国債が、それぞれ発行されている。そして、令和2年度末の建設国債及び特例国債を合わせた発行残高は915.8兆円に上り、前記図表2の一般会計の［7］の公債941.5兆円の97.2％を占めるなどしている。

2年度に発行された国債は、図表3のとおり、利払・償還財源が租税収入等により賄われる普通国債と利払・償還財源が財政融資資金の貸付回収金によって賄われる財政投融資特別会計国債（以下「財投債」という。）に大別され、普通国債には上記の建設国債及び特例国債のほか復興債、借換債がある。

なお、昭和50年度以降、特例国債の発行を必要とする場合には、基本的に各年度における特例国債の発行のみを定める発行特例法が制定されてきたが、平成24年度に同年度から27年度までの発行を定める「財政運営に必要な財源の確保を図るための公債の発行の特例に関する法律」（平成24年法律第101号）が制定され、同法の二度の改正を経て、現在は令和3年度から7年度までの発行が認められている。

国債の発行は、発行根拠法に基づいて行われるが、発行時の市中における公募入札等においては、償還年限等の種類により区分されて行われ、一つの入札が複数の発行根拠法に基づく場合もある。2年度に発行されている国債は、償還年限等別に短期国債（6か月、1年）、中期国債（2年、5年）、長期国債（10年）、超長期国債（20年、30年、40年）、物価連動国債（10年）及び個人向け国債（固定3年、固定5年、変動10年）があり、このうち短期国債は割引国債（注1）として、中期国債、長期国債、超長期国債、物価連動国債及び個人向け国債は利付国債（注2）として、それぞれ発行されている。また、短期国債は公募入札を基本とする市中発行方式及び公的部門発行方式（日銀乗換（注3））により、中期国債、長期国債、超長期国債等は市中発行方式により、個人向け国債は金融機関等の取扱機関における募集により、それぞれ発行されている。なお、中期国債及び長期国債は、金融機関等の取扱機関における募集による発行も予定されていたが、金利水準等を勘案した結果、募集を中止したため発行額はなかった。

2年度の普通国債及び財投債の発行額計256.8兆円（収入金ベース（注4））のうち、173.9兆円が利付国債（個人向け国債3.0兆円を含む。）として、また、82.9兆円が割引国債として、それぞれ発行されている。

（注1）

割引国債利子に相当する金額をあらかじめ額面から割り引いて発行され、途中で利子の支払はなく満期時に額面金額で元本が償還される国債

（注2）

利付国債満期までの半年ごとに利子が支払われ、物価連動国債を除き満期時に額面金額で元本が償還される国債。物価連動国債は、物価に関する指標に連動して元本額及びそれに伴う利子が変動する国債であり、特に平成25年10月以降に発行されたものは元本保証が付されている。

（注3）

日銀乗換日本銀行が金融調節を通じて市中から買い入れて保有する国債が満期を迎えた際に、特別会計予算の予算総則に定める限度額の範囲内で、財務省の要請を受け、同行が金融政策上特段の支障が生じないことを確認した上で、借換債を直接引き受けるものである。財政法では、日本銀行による国債の引受けを原則禁止しているが、日銀乗換の場合、同行が保有する国債の借換えであり、通貨膨張の要因にはならないなどのため、同法第5条ただし書の規定により、国会の議決を経た金額の範囲内で乗換えを実施することができることとなっている。

（注4）

収入金ベース国債の発行額を収入金額を用いて示したもの。4月から3月までの発行収入金をベースに特会法第47条第1項において認められている会計年度を超えた借換債の前倒し発行分及び公債の発行の特例に関する各法律等により認められている翌年度の4月から6月までの出納整理期間発行分の調整を行っている。

発行した国債の償還は、国債整理基金特別会計に置かれた国債整理基金を通じて一元的に行われており、毎年度一般会計及び特別会計からその償還に係る財源が国債整理基金特別会計に繰り入れられている。

そして、普通国債のうち建設国債及び特例国債（年金特例国債（注5）等を除く。以下同じ。）の償還に当たっては、その借換債を含め満期が到来する国債の償還額のうち一部を現金償還（注6）し、残りは新たに借換債を発行し、その収入金を充てることを繰り返しながら、最終的に60年間で全額を現金償還する（以下、この60年で償還を終えることを「60年償還ルール」という。）という考え方が採られている。これは、公共事業を通じて建設した建築物等の平均的な効用発揮期間がおおむね60年であることから、この期間内に現金償還を終了するという考え方によるものであり、建設国債は、発行が開始された直後の昭和42年度から60年償還ルールに沿って償還が行われている。特例国債については、50年度の発行開始以降、発行特例法等により借換債の発行が禁止されていたため、満期の到来時に全額現金償還が行われていた。その後、第2次石油危機等の影響による当時の厳しい財政状況を勘案し、59年度に制定された発行特例法において、借換債の発行が可能となった。そして、特例国債のうち60年度以降に償還を迎えた分については、建設国債と同様に60年償還ルールに沿って償還が行われることになった。なお、59年度の発行特例法において、特例国債に係る借換債の発行については、できる限り行わないよう努め、行った場合はその速やかな減債に努める旨の規定が設けられた。

（注5）

年金特例国債平成28年3月に改正される前の「財政運営に必要な財源の確保を図るための公債の発行の特例に関する法律」第4条第1項に基づき、基礎年金に係る国庫負担の追加に伴い見込まれる費用の財源となる税収が計上されるまでのつなぎとして、24、25両年度に一般会計において発行された国債

（注6）

現金償還国債の償還に当たって、その財源を借換債の発行収入金以外の財源によって賄うこと

一般会計の負担に属する国債の現金償還の財源は一般会計から国債整理基金特別会計への繰入れや、国債整理基金特別会計に帰属した日本電信電話株式会社及び日本たばこ産業株式会社の株式の売却収入等により賄われてきた。国債の償還財源のうち、一般会計からの繰入れは次のとおり区分される。

ａ　定率繰入

ｂ　剰余金繰入

ｃ　予算繰入

一般会計から国債整理基金特別会計に繰り入れられる経費には、定率繰入等の国債の償還財源のほか、借入金の償還財源、国債及び借入金等に係る利子の支払財源、国債等に係る償還、発行に必要な手数料等がある。そして、これらの国債整理基金特別会計への繰入経費に、一般会計において執行される事務費を加えた額が一般会計の主要経費別分類における国債費であり、一般会計の負担となっている。平成25年度以前は事務費についても一般会計から国債整理基金特別会計に繰り入れられていた。

なお、昭和57年度から平成元年度まで及び5年度から7年度までの間、当時の一般会計の財政運営の厳しい状況等を勘案し、定率繰入は停止されていた。

図表4　国債の発行残高の推移

普通国債である建設国債、特例国債、年金特例国債及び復興債の新規発行額（収入金ベース）並びに借換債及び財投債の各年度の発行額（収入金ベース）について、その推移をみると、図表5のとおり、建設国債は平成21年度及び24年度において、大規模な経済対策が措置されたことなどにより大きく増加しているが、それ以外は令和元年度まで大きな変動は見受けられない。特例国債は、平成21年度において税収の落ち込みを補うなどのために大きく増加した後、30年度までは24、28両年度を除いて減少傾向となっていた。年金特例国債は、24、25両年度においてのみ発行され、復興債は、東日本大震災発生直後の23年度において多額の発行となって以降、23年度と比較して少額にとどまっている。借換債は、21年度から26年度まではおおむね増加傾向となっていたが、27年度から令和元年度までは減少傾向となっている。また、財投債は、東日本大震災からの復興への対応及び経済対策を踏まえた超長期の資金供給を行うなどのために平成23年度以降は、20年度から22年度までと比較して高い水準で推移している。そして、令和2年度は、新型コロナウイルス感染症の感染拡大に伴う大規模な補正予算における歳出の追加等の財源として、建設国債、特例国債及び財投債の発行額が大きく増加している。

国の一般会計歳入決算総額に占める国債の発行収入金の割合は、世界的な金融危機や東日本大震災の影響等により増加したもののその後低下し、平成26年度以降は大幅な増加はなくおおむね横ばいであったが、令和2年度は50％を超える状況となっている。

国債の発行による財源の調達に当たっては、主に償還までの利払費と、国債発行時の額面金額と発行収入金との差額である発行差金が発生する。

利払費については、固定利付国債の場合、発行時の表面利率に基づいて償還までの利払費の合計額が決まる。発行差金については、固定利付国債及び割引国債の大部分が市中で発行されており、公募入札を基本としていることから、公募入札の結果等によって、発行収入金が額面金額を下回る場合には発行差金が費用となり、反対に発行収入金が額面金額を上回る場合は発行差金が収入となる。

日本銀行による「量的・質的金融緩和」「マイナス金利付き量的・質的金融緩和」の導入等の影響により国債市場における流通利回りが低下した一方で、国債の発行時の表面利率は0.1％を下限としていたことなどにより、流通利回りが0.1％を下回った国債に関して、発行価格が額面金額を上回る状況が拡大した。そこで、流通利回りが0.1％を下回った主な固定利付国債（個人向け国債を除く。）及び割引国債の発行に関して、償還までの利払費の合計額及び発行差金の推移をみると、図表6のとおり、2年債は平成27年度以降、5年債は28年度以降、10年債は28年度及び令和元年度において、発行差金の収入が償還までの利払費の合計額を上回っている。また、割引国債については、平成27年度以降、発行差金が収入となっている。なお、発行時の表面利率の下限は、令和3年4月の発行から0.005％に引き下げられた。

財政法第29条によれば、法律上又は契約上国の義務に属する経費の不足を補うほか、予算作成後に生じた事由に基づき特に緊要となった経費の支出等に必要な予算の追加を行う場合等に限り、補正予算を作成することができることとされている。補正予算による歳出の追加等に伴う財源の確保に関して、各年度の補正予算における建設国債及び特例国債の発行収入金の増減状況をみると、図表7のとおり、建設国債の発行収入金は平成20年度以降の全ての年度で補正予算により増額となっているが、特例国債の発行収入金は、世界的な金融危機に対応するための大規模な財政出動等に伴って20、21両年度に建設国債を大きく上回る増額となって以降、補正予算により減少する年度が多い状況となっている。一方、令和2年度は、新型コロナウイルス感染症対策関係経費等が計上された補正予算（第1号）及び補正予算（第2号）並びにポストコロナに向けた経済構造の転換・好循環の実現に係る経費等が計上された補正予算（第3号）において、それぞれ経費の増額が行われたことなどにより、建設国債及び特例国債の発行収入金は共に当初予算額から大きく増加しており、特に特例国債は60兆円を超える増額となっている。

国債のカレンダーベースの市中発行における償還年限別発行額について、その推移を示すと、図表8のとおり、平成25年度以降、令和元年度までは超長期国債の発行額を除いて利付国債の発行額はおおむね減少傾向となっていた。しかし、2年度は、前記のとおり国債発行額が大幅に増加する中、財務省は、市場に与える影響を極力抑制する観点から、市場の動向及び投資家のニーズ等を勘案して、短期国債を中心に発行額を大幅に増加させた結果、短期国債の発行割合が元年度の16.7％から2年度には38.4％と大幅に増加した。このため、平成20年度以降長期化傾向となっていたフローベースの平均償還年限（注10）は、令和元年度の9年0か月から2年度の6年8か月へと2年以上短期化した。

（注10）

フローベースの平均償還年限各年度中に発行（カレンダーベース）された（される）国債の償還年限をカレンダーベース市中発行額で加重平均したもの。カレンダーベース市中発行額とは、あらかじめ額を定めた入札により定期的に発行する国債の4月から翌年3月までの発行予定額の総額である。財務省は、近年の低金利環境等を踏まえるなどして、平成27年度まで主にこのフローベースの平均償還年限の長期化を推進してきた。

国債発行の区分を発行方式別にみると、公募入札を基本とした市中発行方式、個人向け販売及び公的部門発行方式（日銀乗換）の三つに大別され、各年度の発行額に占める各発行方式別の割合の推移を示すと、図表9のとおりその大部分が市中発行方式によるものとなっている。

国債発行の区分のうち、市中発行方式の応札状況についてみると、国債等の価格競争入札等における平成20年度から令和2年度までの応札倍率の最大値及び最小値は、図表10のとおり、最小値はいずれも1倍以上となっており、流動性供給入札を除けばおおむね2倍以上となっている。

図表12　国庫短期証券を含めた国債等の保有者層ごとの保有額の推移

図表14　国債費の決算額の推移

債務償還費は、定率繰入、剰余金繰入及び予算繰入に分けられる。これら債務償還費の内訳の推移について普通国債の発行残高の推移と併せてみると、図表15のとおり、定率繰入は普通国債の発行残高が増加するのに伴って一貫して増加しており、平成20年度の9.0兆円から令和2年度の14.0兆円へと増加している。一方、予算繰入はおおむね減少傾向となっており、2年度は0.9兆円となっている。剰余金繰入は平成21、23、令和元、2各年度に実績がないが、これは、①平成21年度は、20年度に剰余金が生じなかったこと、②23、令和元、2各年度は、平成22年度歳入歳出の決算上の剰余金の処理の特例に関する法律（平成23年法律第88号）等により、補正予算における歳出の追加に伴う財源の確保等のため、22、30、令和元各年度に生じた剰余金を償還財源に充てないこととしたことによるものである。

利払費は、主に普通国債の発行残高と金利（利率）によって決定される。普通国債の発行残高の推移をみると、図表16のとおり、平成20年度の545.9兆円から令和2年度の946.6兆円へと一貫して増加しており、その内訳を利率別にみると、日本銀行の「長短金利操作付き量的・質的金融緩和」の影響等により利率1.0％未満の普通国債の割合が増加している。このため、普通国債の利率加重平均（年度末の発行残高に係る表面利率の加重平均）は、平成20年度の1.4％から令和2年度の0.8％へと一貫して低下している。そして、利払費等は、平成27年度までは普通国債の発行残高の累増による影響が普通国債の利率加重平均の低下による影響を上回っていたことから増加傾向となっていたが、28年度以降は普通国債の利率加重平均の低下による影響が普通国債の発行残高の累増による影響を上回っていることから一貫して減少している。

このように、債務償還費については、剰余金繰入が横ばい、予算繰入が減少傾向となっている中にあって、普通国債の発行残高が増加するのに伴って定率繰入が増加していることなどにより増加傾向となっている一方、利払費等については、金利（利率）が低下していることなどにより28年度以降一貫して減少している。そして、債務償還費の増加が利払費等の減少を上回っていることなどにより国債費全体としては増加傾向となっている。

ａ　定率繰入

ｂ　60年償還ルールに基づく国債償還の仕組み

ｃ　定率繰入額と現金償還額との関係

ａ　利率が利払費に与える影響について

ｂ　将来の利払費等