第11　北陸新幹線（金沢・敦賀間）の整備に係る工期遅延及び事業費増加の状況等について

機構の組織は、本社、東京支社、大阪支社（3年4月以降は北陸新幹線建設局）、北海道新幹線建設局、九州新幹線建設局等からなり、北陸新幹線整備事業については、土木工事、建築工事、軌道工事等を大阪支社が担い、電気・機械工事等を東京支社が担っている。

工程及び事業費の管理体制については、従来、本社に、事業費を審議する総額管理委員会（委員長：副理事長）、工程を審議する工程管理委員会（委員長：副理事長）、工程管理委員会の下に「北陸新幹線部会」（部会長：担当役員）等が設置されていた（いずれも業務改善命令を受けた改善措置により廃止されて新たに事業総合管理委員会等が設置されている。）。また、各支社局には、事業費、工程等に関する事項を審議する工事管理委員会（委員長：支社長等）が設置されている。各支社局は、認可額を基に、各工事（おおむね契約件名単位）に事業費を割り付け、節減額を差し引くなどした実行目標額を設定した上で、各時点の事業費の所要額（以下「事業費見込額」という。）を実行目標額と比較するなどして事業費管理を行っている。

機構は、平成29年4月に、機構全体が一体となって事業を強力に推進する体制を構築するために、組織改正を実施しており、鉄道建設事業に関する事業費管理、工程管理及びリスク管理を客観的にチェックする部署として、事業監理部を設置している。また、機構は、組織改正に先行して、事業費管理等の在り方に係る業務改善の一環として、28年10月に「総額管理、工程管理及びリスク管理における当面の運用について」（計画部長制定。以下「管理運用通知」という。）を発出し、①事業費見込額等の状況を定期的に理事会に報告すること、②事業費見込額が認可額を上回る場合は、部外の関係者との事前調整等を行う前に総額管理委員会で審議することとし、理事会において経営判断を行うこと、③工程管理については、工程管理委員会や部会において、リスク管理の視点を重視して議論を行うこと、④各支社局との情報共有については、本社主管課は、総額及び工程に影響を及ぼす懸念のある事象を認知した場合は、速やかに本社の計画部計画課（29年4月以降は事業監理部事業監理課）に報告することなどを定めている。

機構は、事業実施部署以外の者による内部統制として、図表1のとおり、理事会、内部統制委員会等の仕組みを設けている。

機構は、通則法に定める中期目標管理法人に分類されている。通則法によれば、主務大臣は、中期目標管理法人の中期目標を定め、中期目標管理法人は、中期目標を達成するための中期計画を作成して主務大臣の認可を受けるとともに、毎事業年度の年度計画を策定することとされている。

そして、中期目標管理法人は、毎事業年度又は中期目標の期間における業務実績について、主務大臣の評価を受けることとされている。独立行政法人の評価に関する指針（平成26年9月総務大臣決定）によれば、主務大臣による評価は当該法人の業務運営の改善等に活用されることが求められており、目標・計画の達成及び進捗状況を的確に把握することなどにより評価が適正かつ厳正に行われ、評価結果に基づき業務の改善が促されることにより、評価の実効性が確保されるとされている。

機構の主務大臣である国土交通大臣は、機構の第4期中期目標（30年度～令和4年度）において、整備新幹線整備事業について事業費・工程管理の徹底を指示するとともに、事業費については「想定できなかった現地状況に対応する必要性が生じた等、工事実施計画の認可等の後に不測の事態が生じた場合を除き、認可等の際の事業費を上回らないようにする」とし、北陸新幹線整備事業の工期については、完成・開業を目指す時期として「平成34年度末」と明記している（令和3年3月に「安全確保を大前提としつつ、令和5年度末の完成・開業に向けて最大限努力する。」に変更）。また、元年度の業務実績評価においては、北陸新幹線整備事業で工期遅延につながる様々な問題が顕在化するなどしており、関係者が一体となって問題解決に向けた対応策を協議していく必要があるとして、整備新幹線整備事業に係る評定を当初「C」（中期計画における所期の目標を下回っており、改善を要する。）として機構に通知していたが、検証委員会の検証により明らかとなった事実を踏まえて2年12月に評定を「D」（中期計画における所期の目標を下回っており、業務の廃止を含めた抜本的な改善を求める。）に変更し、当該評価の結果に基づき、前記の業務改善命令を発している。

(ア)　工事実施計画における工期の設定状況

(イ)　工区ごとの遅延の状況

上記の軌道開放時期の遅延は、工事の一時中止といった土木工事自体の遅れや前工程である用地取得の遅れなど様々な要因によるものであるが、線区全体の工期に影響する重要工区でない場合や、後工程である設備工事との調整により回復可能である場合もあり、必ずしもその全てが線区全体の工期遅延に直結するものではない。そこで、検証委員会の中間報告書において線区全体の工期遅延の主要因とされた（ア）加賀トンネルの3工区及び（イ）敦賀駅工区の遅れについて詳しくみると、次のとおりとなっていた。

(ア)　加賀トンネルの3工区

(イ)　敦賀駅工区

今般の事業費増加について、増加額とその要因別内訳の経過を、（a）令和2年6月に開催された大阪支社工事管理委員会の資料で機構本社に報告されていたもの、（b）同年7月に機構本社で開催された総額管理委員会の資料、（c）今般の事業費の増加が判明したことを受けて同年11月に機構及び国土交通省が関係自治体に報告した資料、（d）検証委員会の中間報告書を踏まえた3年3月の認可額に係る資料によりみたところ、図表6のとおりとなっていた。

（a）から（d）までの事業費増加額の要因別内訳に一部相違があることから、その算出過程が分かる根拠資料の提出を機構に求めて確認したところ、（a）については、工区ごとに必要額の積上げにより算定していた。一方、（b）については、機構本社が、大阪支社による（a）の資料のほか、一部については見込みにより自ら改めて算定した概算金額を基に要因別に再整理したものとなっており、機構本社によると、①物価上昇に伴うもの及び④工程短縮に伴うものに係る地域外の労働者及び資機材の活用による施工体制の増強等に伴う増加額について、工区ごとの内訳等を根拠資料に基づき示すことができないとしている。そして、（c）については、⑤地質不良対策に伴うものの金額に関して、加賀トンネルの盤ぶくれ対策を軌道工事の施工前に実施することとしたため、（b）から120億円縮減したものであり、（d）については、前記のとおり、検証委員会の中間報告書を踏まえて、（c）から222億円縮減したものとなっていた。

また、平成27年1月の政府・与党申合せでは、あらかじめ予定されていた事業費の範囲内で工期の3年前倒しを目指すとされており、国土交通省によると、これは用地取得に要する期間の短縮によって28年度末までに用地取得・更地化が完了すれば事業費の増加は生じないと整理されたものであるが、前記のとおり、同年度末までに用地取得・更地化は完了しなかった。これに伴い、その後の工事が一時期に集中したこともあり、工事の不調・不落（注6）が多数発生したり、生コンクリート（以下「生コン」という。）の供給不足が発生したりするとともに、遅延を回復するために昼夜施工等の工程短縮策が必要となるなどしていて、図表6の②、③、④、⑥等の要因による事業費増加の少なくとも一部には、工期3年前倒しが影響しているものと思料される。

（注6）

不調・不落入札において応札者がなく不成立になることを不調といい、入札において予定価格以内の応札者がおらず不成立になることを不落という。

(ア)　契約額の状況

(イ)　要因別の契約額等の増加状況

このように、様々な要因により、事業の進捗に伴って現に契約額が実行目標額を大きく上回ったり、当初契約額に対して契約額が大きく増加したりなどしている状況が見受けられた。

北陸新幹線整備事業に係る今般の工期遅延について、機構の対応状況をみると、次のとおりとなっていた。

平成29年10月の工事実施計画（その2）認可後における工事の進捗状況について、30年9月に開催された北陸新幹線部会では、完成が34年度末（令和4年度末）から9か月遅延することが、また、同部会の審議結果の報告を受けて平成30年12月に開催された工程管理委員会では、最大リスクを考慮すると完成が4か月以上遅延することが審議されていた。

大阪、東京両支社では、令和元年5月に工程に関する会議を開催して、工程上大きな課題があることにより軌道開放が1年以上超過して開業に大きな影響を与える工区を「最重点管理工区」として設定し、「敦賀駅」「敦賀車両基地」「深山トンネル」の3工区がこれに該当するとして重点的に工程管理していくことを確認していた。その後、同年9月に開催された北陸新幹線部会及び同年11月に開催された工程管理委員会では、これらの最重点管理工区について昼夜施工等の厳しい前提条件を基に作成した「チャレンジ工程」であっても、完成が4年度末から5か月遅延となる見通しであることなどが審議されていた。

本社及び両支社は、その後も工程短縮を図るための検討を重ねて、主要国道を半年以上にわたり昼夜全面通行止めにすることや、工事の集中により作業員や資機材の確保が困難な状況となっている中で昼夜施工を長期間にわたり行うことなど、実現可能性が乏しい前提条件を基に作成された「スーパーチャレンジ工程」と称する工程を用いて検討を続けていた。そして、2年1月に開催された北陸新幹線部会では、上記のような前提条件を基に作成した工程により審議を行った上で、あらゆる前提条件が成立すれば、4年度末完成が可能という見通しが立ったという結論を得ていた。

一方、その後も工期が遅延する見込みである状況が継続しており、2年7月に開催された理事会では、上記の北陸新幹線部会で4年度末完成を確認したものの、前提条件が成立していない工区が発生し、工期遅延リスクがある旨の報告が行われていた。そして、前提条件の状況をみたところ、国道の昼夜全面通行止めについては、道路管理者との協議により断念していたり、昼夜施工については、必要人員数の作業員を確保することができず想定していた施工ができなかったりなどしていて、工程短縮のために重要なものは現に成立していなかった。

機構は、平成28年10月に発出した管理運用通知において、工程管理委員会及び部会では工程に関するリスク管理の視点を重視して議論を行うとしていたが、上記の対応状況をみると、工期遅延リスクが前提条件の実現可能性を踏まえて適切に評価されていないなど、リスク管理の視点を重視した議論は十分に行われていなかった。

また、リスク管理等を客観的にチェックする部署として設置された事業監理部は、令和2年1月の北陸新幹線部会に出席しており、工期遅延の可能性が高い状況を認識していたと思料される。しかし、同部によると、工程管理委員会は年1回の開催を基本としていたため適時に開催されず、同部が認識した状況を工程管理委員会の審議結果として理事会に報告する機会がなかったとしており、工期遅延リスクに関する情報が前記同年7月の理事会まで報告されておらず、客観的にチェックされた工期遅延リスクに関する情報は適時に組織内で共有されていなかった。

北陸新幹線整備事業に係る今般の事業費増加について、機構の対応状況をみると、次のとおりとなっていた。

平成31年3月の工事実施計画の変更認可後に機構本社で開催された実行目標額の設定に関する会議において、想定を上回る物価上昇や工事契約の不調・不落対策等に伴う事業費の更なる増額リスクにより、事業費が認可額を630億円以上超過する可能性があることが既に審議されていた。

その後、令和元年11月頃には、本社主管課と大阪支社の間で事業費が2000億円程度不足することについて認識を共有していた。また、2年2月を目途に総額管理委員会を開催する予定であったが、増額の精査が終わらなかったことから同月までに総額管理委員会は開催されなかった。そして、同年7月に開催された総額管理委員会において、事業費は3000億円増加することなどが審議されていた。

総額管理委員会は、事業費に相当影響があることなどが予想される場合に開催することとされており、また、管理運用通知においては、事業費見込額が認可額を上回る場合は総額管理委員会で審議を行うなどとされていたが、認可額を上回る事業費の増加が見込まれてから前記⑵ア②及び③の不調・不落対策や⑥の生コン不足対策等による増加額の精査に時間を要したためとして、総額管理委員会は1年以上開催されていなかった。そのため、機構は、適時に総額管理委員会を開催して事業費の精査状況や対応方針について審議を行うことができていなかった。

検証委員会による検証や国土交通省による業務改善命令では、機構本社のチェック機能が十分でなかったことなどが指摘されているが、事業実施部署以外の者による内部統制については言及されていない。

そこで、北陸新幹線整備事業に係る工期遅延等に関して、機構における事業実施部署以外の者による内部統制の状況をみたところ、図表10のとおり、理事会において、工期遅延の可能性や事業費見込額が認可額を上回る可能性等が事業監理部から報告され、監事監査の結果として工期変更の必要性に関する所見が示されたにもかかわらず、具体的な措置等が講じられていなかったり、内部統制委員会に工期遅延の可能性が高い状況となっていることや事業費の増加額が報告されていなかったりなどしていて、機構が構築している内部統制は十分に機能していない状況となっていた。

国土交通省は、全幹法に基づき、建設主体である機構に新幹線鉄道の建設を指示し、工事実施計画の認可に当たり、過去の新幹線整備の実績を参考にして工期及び事業費の妥当性を判断するなどしていた。事業実施期間中においては、機構から当該年度までの予算の累計額や工事の実施状況が記載された工事進捗月報の提出を受けるなどしていたが、同月報には事業費の執行状況や工事の進捗状況は記載されておらず、検証委員会によれば、機構に対する能動的な情報収集は十分でなかったとされている。なお、上記の指摘を受けて、同省は、2年12月に鉄道局内に「独立行政法人鉄道建設・運輸施設整備支援機構監理・監督室」（室長：鉄道局長）を設置するなどしている。

また、通則法に基づく業務実績評価の状況をみると、国土交通大臣は、平成29年度の業務実績評価において、北陸新幹線整備事業等の1度目の事業費増加を踏まえて評定を「C」とした上で、「神奈川東部方面線の反省を踏まえた工程・コスト管理を徹底する仕組み（会議体の設置等）が不十分であった点は、改善策を講じる必要がある」などとし、30年7月以降、同省が自ら事務局となって、機構、自治体、営業主体等からなる「工事進捗管理検討会」を不定期に開催していた。しかし、同検討会では、施工上の課題の解決に重点が置かれ、工程・事業費全体の課題について十分に情報共有がなされておらず、工程・コスト管理を徹底する仕組みとして必ずしも十分に機能していなかったことから、過去の評価に基づく業務の改善は必ずしも実効性を伴っていなかった。なお、1（2）のとおり、業務改善命令を受けた改善措置として、新たに「北陸新幹線金沢・敦賀間工程・事業費管理連絡会議」等が設置されている。

その後、国土交通大臣は、30年度の業務実績評価において、工程管理及び事業費管理を適切に行っているとして評定を「B」とし、令和元年度の業務実績評価においては、前記のとおり、評定を当初「C」としていたが、検証委員会の検証により明らかとなった事実を踏まえて「D」に変更している。変更後の評価が適正であるとすると、結果として、当初の評価については、必ずしも中期目標の達成状況等を的確に反映した評価ではなかったこととなる。同省は、評価のための業務実績の把握に当たり、機構から提出された業務実績等報告書と理事長及び監事へのヒアリングのほか、通常業務の中で、機構から随時必要に応じて受ける報告により工事の進捗状況を把握し、評価にも活用していたとしている。一方、検証委員会の中間報告書によれば、機構からの報告が正確かつ十分なものではなかったとされるとともに、前記のとおり、同省から機構に対する能動的な情報収集も十分ではなかったとされている。