令和3年度決算検査報告
会計検査院は、令和2年6月15日、参議院から、国会法第105条の規定に基づき下記事項について検査を行いその結果を報告することを求める要請を受けた。これに対し同月16日検査官会議において、会計検査院法第30条の3の規定により検査を実施してその検査の結果を報告することを決定した。
一、会計検査及びその結果の報告を求める事項
内閣官房、農林水産省等
農林水産分野におけるTPP等関連政策大綱に基づく施策に関する次の各事項
本院は、上記要請の農林水産分野におけるTPP等関連政策大綱（「総合的なTPP関連政策大綱」（平成27年11月TPP総合対策本部決定。平成29年11月以降は「総合的なTPP等関連政策大綱」）をいう。以下同じ。）に基づく施策の実施状況等に関する各事項について、合規性、経済性、効率性、有効性等の観点から、①「次世代を担う経営感覚に優れた担い手の育成」等の8項目（注1）の政策（以下、当該8項目の政策を合わせて「体質強化対策」という。）及び「米」等の重要5品目（注2）に係る4項目（注3）の政策（以下「経営安定対策」といい、体質強化対策と合わせて「農林水産分野におけるTPP等対策」という。）に係る予算の執行状況はどのようになっているか、②体質強化対策に係る施策（注4）の実施状況や施策の実現に向けて必要な主要施策（以下「主要施策」という。）に係る成果目標の達成状況はどのようになっているか、経営安定対策に係る施策（注5）の実施状況はどのようになっているか、TPP等（注6）の発効及び農林水産分野におけるTPP等関連政策大綱に基づく施策の実施の前後において、重要5品目の国内生産量等の状況はどのようになっているかなどに着眼して検査を実施した（以下、農林水産省が主要施策を具現化するなどしている各種の事業のうち、体質強化対策に係る事業を「体質強化対策事業」といい、経営安定対策に係る事業を「経営安定対策事業」という。）。
検査の結果の主な内容は、次のとおりである。
体質強化対策に係る予算の執行状況についてみると、27年度から令和2年度までの毎年度、3000億円超と多額の予算が措置されており、支出済歳出額は1976億余円から3060億余円までの間で推移していた。一方、このような体質強化対策に係る予算の執行状況は、公表資料において体系的に整理されておらず、その全容を把握することが困難となっていた。
経営安定対策に係る予算の執行状況についてみると、農林水産省は、経営安定対策事業に係る予算のうち専ら農林水産分野におけるTPP等関連政策大綱に基づく施策を実現するために予算措置された分（以下「TPP予算分」という。）を切り分けることは困難であるとしていて、TPP予算分の予算額や執行額等（注7）については基本的には把握していない。このため、本院の検査においても、TPP予算分に係る執行額等については、基本的に把握することはできなかった。そこで、TPP予算分を含む経営安定対策事業に関する予算の執行状況について確認したところ、特に、平成29年度の乳製品に係る独立行政法人農畜産業振興機構（以下「農畜機構」という。）への交付金の交付額は、前年度に比べて大きく増加していた。また、同省は、上記のTPP予算分を含む経営安定対策事業に関する予算の執行状況について、体系的に整理しておらず、公表していなかった。
TPP等関連政策大綱には、「攻めの農林水産業への転換（体質強化対策）（注8）」という政策目標を実現するために8項目の政策及び各政策を実現するための個々の施策が設定されている。さらに、各施策の内容の具体的な事項として各種の主要施策が列挙されている。
農林水産省は、上記の主要施策等を具現化した各種の事業を実施している。そして、同省は、主要施策の進捗管理等については、行政事業レビュー（注9）を通じて、主要施策を具現化した事業の単位で実施することにしている。
また、農林水産省は、これらの事業の実施要綱等において、事業を実施する農林漁業者等に対して、当該事業を実施する農林漁業者、事業の実施によって恩恵又は影響を受ける地域等の、事業実施後の成果を測定する対象として各事業の実施要綱等に定められたもの（以下「測定対象」という。）ごとに成果目標を設定させるとともに、目標年度における当該成果目標の達成状況を同省等に対して報告させるなどしている。そして、成果目標が達成されなかった場合、同省は、当該成果目標を設定した農林漁業者等に対して、実施要綱等に基づき、成果目標の達成に向けた指導を行うなどしている。
体質強化対策に係る主要施策を具現化した各種の事業の実施状況をみると、各施策の内容に応じて、農業用機械等の導入、各種施設の整備等が実施されていた。
また、農林水産省における前記の行政事業レビューを通じた主要施策の進捗管理等の状況をみると、国際競争力強化主要施策（注10）及び木材競争力強化主要施策（注11）では、毎年度の行政事業レビューで作成する行政事業レビューシート又は基金シート（注12）（以下、これらを合わせて「レビューシート」という。）における成果目標はいずれも達成されていたが、次世代担い手育成主要施策（注13）、畜産・酪農収益力強化主要施策（注14）、輸出等需要開拓主要施策（注15）及び水産操業体制転換主要施策（注16）では、レビューシートにおける成果目標を達成していなかった事業が見受けられた。そして、個々の測定対象ごとにみると、レビューシートにおける成果目標を達成していた事業においても、設定された成果目標を達成していなかったものが見受けられた。
さらに、上記の主要施策を具現化した事業において、次の事態が見受けられた。
a 畜産・酪農収益力強化整備等特別対策事業（機械導入事業）について、畜産クラスター協議会が成果報告書の提出先である公益社団法人中央畜産会（以下「中央畜産会」という。）に対して成果報告書を提出していなかったものが342件見受けられた。また、中央畜産会は、成果目標が未達成の者について改善が見込まれないと判断した場合には、都道府県と連携して、必要な指導を行うこととなっているが、令和2年10月の会計実地検査の際は、中央畜産会は指導に着手していないとしていた。そこで、元年度までに目標年度が到来したものの中で成果目標が未達成だったものを対象にその後の状況を確認したところ、畜産クラスター協議会がその後の状況を把握しているものの過半はその後も未達成であった。
b 合板事業（補助事業又は基金事業により実施している木材産業国際競争力強化対策をいう。以下同じ。）について、目標年度に目標を達成していなかった129測定対象（施設）のうち、森林組合等と協定等を締結していたものの、原木の確保ができなかったことをその理由としていた木材加工流通施設等が31施設あった。これに対して、当該31施設に原木を供給するとしていた延べ163森林組合等のうち延べ51森林組合等は、計画外の木材加工流通施設等に原木を供給していた一方、当該31施設には予定量に満たない量しか供給できていなかった。
TPP等関連政策大綱に基づき造成された基金の状況をみると、畜産・酪農収益力強化総合対策基金において、3年度以降に基金を取り崩して使用する見込みがあるとされていた533億余円の中には、2年度末までに取組主体が事業の実施を辞退するなどして事業を実施しないことが確定した額123億余円が含まれており、これに係る基金の使用見込額が過大に算定されていた。また、水産業競争力強化基金において、水産業競争力強化緊急施設整備事業に係る2年度末の基金残高12億余円について、基金管理団体（国庫補助金の交付を受けて設置造成した基金を保有する団体をいう。以下同じ。）である特定非営利活動法人水産業・漁村活性化推進機構は、2年度以降は新たな交付決定を行っておらず、今後も行う予定はないとしていた。
担い手への農地の集積及び集約化の状況をみると、「TPP等関連農業農村整備対策（農地の更なる大区画化・汎用化の推進）」（以下「TPP農業農村整備」という。）を実施してハード事業が完了した地区であって、農地集積に係る目標を確認できた77地区のうち、2年度末現在において、地区ごとに設定された農地集積率（地区内の全農地面積に占める担い手への農地集積面積の割合をいう。）の目標値を上回っていた地区が47地区あった一方で、目標値を下回っていた地区が30地区あり、このうち1地区は2年度までに目標年度が到来しており、目標を達成していなかった。また、農地集約化に係る目標を確認できた72地区のうち、2年度末現在において、地区ごとに設定された農地集約化率（担い手への農地集積面積に占める農地集約化面積（まとまりのある形に集約化された農地であって、担い手に集積されている農地面積）の割合をいう。）の目標値を上回っていた地区が58地区あった一方で、目標値を下回っていた地区が14地区あり、このうち3地区は2年度までに目標年度が到来しており、目標を達成していなかった。
「攻めの農林水産業への転換（体質強化対策）」に係る成果目標（KPI）（以下「体質強化対策に係る成果目標（KPI）」という。）の達成状況についてみると、農林水産物・食品の輸出額は、平成24年以降、毎年増加していて、令和元年には9121億円となったものの、同年には「平成32年の農林水産物・食品の輸出額1兆円目標の前倒し達成を目指す（注17）」という成果目標（KPI）は達成できていなかった。また、体質強化対策に係る成果目標（KPI）は、2年12月のTPP等関連政策大綱において「2030年の農林水産物・食品の輸出額5兆円目標の達成を目指す」（以下「輸出額5兆円目標」という。）に改訂された。そして、3年の農林水産物・食品の輸出額（少額貨物及び木製家具に係る輸出額を含む。）は1兆2382億円となっていた。
米の経営安定対策事業の実施状況についてみると、農林水産省は、元年度に、平成30年度及び令和元年度のCPTPPに基づくオーストラリア連邦に対する国別枠（以下「豪州枠」という。）の上限の計に相当するものとして国内産米穀9,000玄米t（注18）を22億余円で、また、2年度に、当該年度の豪州枠の上限に相当するものとして国内産米穀7,000玄米tを17億余円で、それぞれ買い入れていて（以下、備蓄のために買い入れた国内産米穀を「備蓄米」といい、備蓄米の買入量のうち豪州枠に相当する量を「CPTPP分」という。）、両年度共に、CPTPP分は全量の買入れがなされていた。一方、実際の豪州枠によるオーストラリア連邦からの米の輸入量は同国における干ばつによる不作等の影響を背景に、特に2年度は豪州枠の上限6,000実t（注19）に対して596実tとなっていた。このように、CPTPP分は対策として見合っていない規模となっていた。また、備蓄米は、5年程度保管した後、飼料用等として売却されることとなるが、その際に売買差損や諸経費が発生することとなる。そこで、本院において、元、2両年度における実績を踏まえて、CPTPP分に係る財政負担額について、一定の仮定を置いて機械的に試算（注20）したところ、元年度の買入れに伴って将来的に20億円、2年度の買入れに伴って同16億円の財政負担がそれぞれ生ずることとなると見込まれた。
麦の経営安定対策事業の実施状況についてみると、標準的な生産費と標準的な販売価格の差額分に相当する額を認定農業者等の担い手に交付する畑作物の直接支払交付金の交付単価の算定に当たり、TPP等の発効に伴う影響を考慮した加算措置がなされるなどしていた。また、麦については、TPP等に基づき、今後も段階的にマークアップ（麦等の政府が一元輸入等している品目について、政府が国内の実需者に売り渡す際に、輸入価格に上乗せする価格をいう。以下同じ。）の引下げがなされることから、マークアップの引下げ最終年度であるCPTPP発効9年目（8年度）においてマークアップから得られる収入のうち政府管理経費を控除したもの（以下「マークアップ収入」という。）がどの程度減少するかについて、一定の仮定を置いて機械的に試算（注21）をした結果、8年度のマークアップ収入は、平成29年度よりも342億余円減少すると見込まれた。さらに、マークアップの引下げにより輸入麦の販売価格が低下し、それに連動して国内産麦の価格が低下することで、標準的な販売価格が低下することが懸念されている。そこで、一定の仮定を置いて機械的に試算（注22）した結果、令和8年度における畑作物の直接支払交付金の交付額は、平成29年度よりも70億円増加すると見込まれた。これらの試算結果から、今後、生産費の低減等が進まなければ、令和8年度において、TPP等に基づくマークアップの引下げがない場合と比べて、財政負担が平成29年度よりも計412億円増加すると見込まれた。なお、本試算は、TPP等に基づくマークアップの引下げが財政負担にどの程度の影響を与えるものか試算をしたものであり、国際情勢の緊迫化の影響による小麦の国際価格の高騰等の市況の変動等により、結果として財政負担が試算よりも大きく変動することがあることに留意が必要である。
牛肉・豚肉の経営安定対策事業の実施状況についてみると、肉用牛肥育経営安定交付金制度は、TPP等関連政策大綱を踏まえて補塡率が8割から9割に引き上げられたが、農林水産省は、同制度について、令和2年4月以降、新型コロナウイルス感染症の影響による生産者の資金繰り対策として、生産者からの負担金の納付を猶予して実質的に免除できることとした。この結果、同感染症の影響により交付金の交付額が増加している中で、42都道府県の積立金管理者等において、積立金の積立てがなかったことにより、積立金が払底することとなった。そして、生産者から納付された負担金を原資とする積立金が払底したことにより負担金を納付した生産者に交付できなかった交付金相当額は、元、2両年度で計45億5077万余円となっていた。
乳製品の経営安定対策事業の実施状況についてみると、加工原料乳生産者補給金及び平成30年度に同補給金から分離された集送乳調整金（注23）（以下、これらを合わせて「加工原料乳生産者補給金等」という。）の対象に生クリーム等向け生乳が追加されたことなどで、加工原料乳生産者補給金等の交付額は、28年度は261億余円だったのに対して、29年度は334億余円と73億余円増加していた。また、生乳の増産を背景として、令和元年度は349億余円、2年度は358億余円と増加傾向となっていた。一方、加工原料乳生産者補給金等の財源となる輸入乳製品売買事業収入額（注24）は、平成29年度の125億余円から令和2年度の36億余円に減少していた。このように、加工原料乳生産者補給金等の交付額は増加傾向にある一方、輸入乳製品売買事業収入額は減少傾向にあるため、農畜機構は、加工原料乳生産者補給金等の財源を補うため、農畜機構補給金等勘定の純資産を取り崩しており、同勘定の純資産は、平成27年度末の345億余円から令和2年度末の170億余円に大きく減少していた。
甘味資源作物の経営安定対策事業の実施状況をみると、「砂糖及びでん粉の価格調整に関する法律」（昭和40年法律第109号）による調整金徴収の対象に輸入加糖調製品（注25）が追加されるとともに、輸入加糖調製品から徴収した調整金収入を財源として甘味資源作物交付金等の増額がなされることなどとなった。そして、本院において、同交付金等の交付額を機械的に試算し推計するなどした結果、農家向けの交付金の交付額は平成29年度の計499億円から令和2年度の計479億円となっていた。また、製糖業者向けの交付金の交付額は平成29年度の217億円から令和2年度は242億円となっていた。一方、輸入指定糖及び輸入加糖調製品に係る調整金収入は、平成29年度の計485億余円から令和2年度の計434億余円に減少していた。このような中、甘味資源作物交付金等を交付している農畜機構砂糖勘定においては、調整金収入が交付額に見合っておらず、繰越欠損金が平成30年度末の211億余円から令和2年度末の361億余円に増加していた。
経営安定対策に係る主要施策の進捗管理等の状況をみると、牛肉・豚肉及び乳製品の経営安定対策に係る主要施策では、レビューシートにおける成果目標はおおむね達成されるなどしていた。一方、米、麦及び甘味資源作物の経営安定対策に係る主要施策については、TPP等関連政策大綱に基づき主要施策について設定することとされている定量的な成果目標を設定していなかった。
経営安定対策については、「経営安定・安定供給のための備え」が政策目標として設定されている。当該政策目標は、関税削減等に対する農業者の懸念と不安を払拭し、TPP等発効後の経営安定に万全を期すため、生産コスト削減や収益性向上への意欲を持続させることに配慮しつつ、経営安定対策の充実等の措置を講ずることを内容とするものである。一方、「経営安定・安定供給のための備え（重要5品目関連）」に係る成果目標（KPI）（以下「経営安定対策に係る成果目標（KPI）」という。）が設定されていなかった。
重要5品目の国内生産量等の状況をみると、米については、平成26年産から令和2年産までの各年産における国産の主食用米の国内生産量は減少傾向となっていた。
また、小麦及び甘味資源作物のうちさとうきびの国内生産量については、年によって大きく変動していた。
一方、牛肉、豚肉及び甘味資源作物のうちてん菜の国内生産量についてはおおむね横ばいとなっていた。また、生乳の国内生産量は平成30年度までは減少傾向にあったが、その後増加に転じていた。
このように、26年産から令和2年産までの重要5品目の国内生産量の推移をみると、品目によって増減の状況は区々となっていたものの、主食用米の需要の減少に伴って作付面積が減少傾向で推移している主食用米の生産量を除いて、生産量が減少傾向となっている状況は、特段見受けられなかった。
平成27年11月制定時のTPP等関連政策大綱によれば、前記のとおり、農林水産分野については、重要品目を中心に、意欲ある農林漁業者が安心して経営に取り組めるようにすることにより確実に再生産が可能となるよう、経営安定・安定供給へ備えた措置の充実等を図り、また、成長産業化に取り組む生産者がその力を最大限に発揮するために、輸入品からの国内市場の奪還、輸出力の強化等、成長産業化に取り組む生産者を応援するとされている。そして、農林水産分野におけるTPP等関連政策大綱に基づく施策を実現するために体質強化対策事業及び経営安定対策事業が実施され、主要施策については、政策目標を効果的、効率的に実現するという観点から、定量的な成果目標を設定して進捗管理等を行うこととされている。
TPP等関連政策大綱を踏まえ、農林水産省は、体質強化対策事業について、27年度から令和2年度までの毎年度、補正予算により多額の予算を措置していて、その執行額は6年間の合計で1兆5537億余円と多額となっている。また、経営安定対策事業についても、一般会計からの繰入金等を財源として、事業を拡充して実施している。このような中、体質強化対策事業において設定された成果目標を達成していなかったり、経営安定対策の主要施策における定量的な成果目標を設定していなかったりなどしているものが見受けられた。
ついては、農林水産分野におけるTPP等関連政策大綱に基づく施策を効率的、効果的に実施するとともに、施策の実施による効果が十分発現するよう、内閣官房においては次の(2)イ(イ)に、農林水産省においては次の各点にそれぞれ留意するなどして、農林水産分野におけるTPP等対策に取り組むことが重要である。
体質強化対策に関する予算の執行状況等や、TPP予算分を含む経営安定対策に関する予算の執行状況等の情報について、これまで以上に国民に分かりやすく提供すること
体質強化対策に係る施策を適切に実施し、農林漁業者等による輸出の取組を一層促進させるなどして、引き続き12年における輸出額5兆円目標の達成に向けて取り組んでいくこと
経営安定対策について、定量的な目標である成果目標（KPI）が設定されていない中で、「経営安定・安定供給のための備え」という政策目標を達成しているか的確に評価を行い、政策目標の実現に向けて効果的、効率的なものとなっているか引き続き点検・見直しを行うなどして、TPP等関連政策大綱に基づいて実施される施策の効果をより一層高めていくこと
本院としては、今後とも、農林水産分野におけるTPP等関連政策大綱に基づく施策の実施状況等について、引き続き検査していくこととする。