国営かんがい排水事業及びこれに附帯する道県営、団体営事業の施行について、事業効果の速やかな発現を図るよう意見を表示したもの

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（１）　国営かんがい排水事業及びこれに附帯する道県営、団体営事業の施行について、事業効果の速やかな発現を図るよう意見を表示したもの

　上記の国営かんがい排水事業及び附帯事業において、次のとおり、事業効果の発現が遅延している事態が見受けられた。

（１）　予算規模に比べて採択事業数が多いなどのため、国営事業が長期化していて事業効果の発現が遅延しているもの２３事業（昭和５８年度末までの支出済額３９８０億１０６３万余円。うち３事業（同４７０億７４１８万余円）は（２）項と重複）

（２）　国営事業が完了又はほぼ完了しているのに、水田の区画整理及び畑地かんがい施設の整備等を行う附帯事業が進んでおらず、国営事業と附帯事業との間には行を生じていて国営事業の事業効果の発現が遅延しているもの又はそのおそれがあるもの１４事業（同１５６４億９４９１万余円）

（３）　水源施設の建設に係る補償交渉等が難航し、国営事業が長期化して事業効果の発現が遅延しているもの又はそのおそれがあるもの６事業（同９２８億７４３８万余円）
　このため、国営事業によって建設された施設の有効利用が図られないばかりか、一部に遊休しているものもある状況である。
　したがって、農林水産省において、今後は国営事業及び附帯事業の実施の意義を十分に生かすよう、事業の実施に当たっては、事前の調査、検討を十分に行うとともに、事業効果の速やかな発現を期するため、効率的かつ重点的な予算配分、調和のとれた国営事業と附帯事業の実施、利害関係人との権利関係の迅速な調整について、各般の対策を講ずることが緊要である。

　上記に関し、昭和５９年１１月２６日、農林水産大臣に対して意見を表示したが、その全文は以下のとおりである。

国営かんがい排水事業及びこれに附帯する道県営、団体営事業の施行について

　貴省では、土地改良法（昭和２４年法律第１９５号）に基づき、農業生産の基盤の整備及び開発を図る土地改良事業の一つとして、土地利用の高度化や水利用の安定と合理化を図ることを目的とするダム、頭首工、揚排水機場、幹線用排水路等の基幹農業用用排水施設の整備を行う国営かんがい排水事業（以下「国営事業」という。）を施行しており、昭和２２年度以降５７年度末までに完了した１１０事業及び５８年度現在事業継続中の１１０事業計２２０事業（国営造成土地改良施設整備事業等を除く。）の国営事業に対して５８年度末までに投下された事業費は、総額１兆５８０４億余円の巨額に上っている。

　この国営事業は、受益農家等からの申請を受けて貴省において施行するもので、事業の着手に先立ち、事業の施行に伴う利害関係の調整を図るとともに、受益面積、総事業費、完了予定時期、主要工事及び関連事業等に関する事業計画を定めることとしている。国営事業は、原則として一般会計で施行するが、事業の早期完了が特に要請されるものについては、特定土地改良工事特別会計（事業費は一般会計からの繰入金及び資金運用部資金からの借入金を財源としている。以下「特定特会」という。）で施行することもできることになっており、また、国営事業の施行に伴い、国営幹線用排水路に接続する用排水路等の整備を行う都道府県営、団体営かんがい排水事業等が合わせて施行されるが、国営事業に附帯するこれらの都道府県営及び団体営の事業（以下「附帯事業」という。）は、そのほとんどが国庫補助事業として実施されている。そして、いずれの事業の場合も、受益農家は事業費（特定特会事業の場合は借入金利息を含む。）の一部を負担することとなっている。

　しかして、国営事業及び附帯事業の施行については、附帯事業の施行が国営事業に比べて著しく遅延しているものが多数見受けられたので３７年に、また、国営事業の施行が全般的に遅延し事業効果の発現が遅れるなどしているものが多数見受けられたので４１年に、それぞれ貴省に対して改善の意見を表示しているところであり、貴省はこれらについて種々の対策を講じている。しかし、４０年代後半以降、米、みかん等の生産調整、二度にわたる石油ショックによる経済の停滞などを経て、農業をとりまく社会経済情勢の変動は著しいものがあるので、その後における国営事業及び附帯事業の施行状況について、本院において再び総合的に調査した結果、以下に述べるとおり、以前の段階に比べて事態は深刻なものとなっている。

１　予算規模に比べて採択事業数が多いなどのため、国営事業が長期化していて事業効果の発現が遅延しているもの

　国営事業は、受益面積が広大で、必然的に事業規模も大きくなり、多額の事業費と相当の年月を費やすものであるから、その事業採択に当たっては、受益農家等からの申請内容はもちろん、当該事業の予定総事業費、必要工期等種々の事情を総合的に考慮した上で採択すべきであり、採択後は、計画どおり事業を完成させ、事業効果が早期に発現できるよう、効率的かつ重点的な予算配分に配慮すべきである。

　しかして、北海道開発局及び農政局（注） における４０年度以降実施中の国営事業の推移をみると、

（１）　実施中の事業は、４０年度においては北海道開発局２０事業、農政局３８事業であったが、その後の毎年度において前年度の完了事業数以上の新規事業が採択されており、このため実施中の事業は漸増していて、５８年度において実施中の事業は北海道開発局３５事業、農政局７３事業と、４０年度の２倍近くに増加している。

（２）　実施中の事業に係る総事業費、各年度の予算及び残事業費は、次表のとおりとなっていて、４０年度以降において、予算の伸び以上に総事業費及び残事業費が増加しており、残事業消化率が低下している。特に、北海道開発局においては残事業費の増加及び残事業消化率の低下が著しくなっている。

（３）　上記（１）、（２）から平均工期は、４０年度においては北海道開発局１１．９年、農政局１３．３年であったものが、その年数が逐次延伸してきており、５８年度においては北海道開発局２４．６年、農政局１９．３年となっている。

　上記のような事情から、５８年度において実施中の １１０事業は全般的に遅延しており、このうち、別表１のとおり、国営天塩川上流土地改良事業ほか２２事業（５８年度に予定した総事業費４８３１億２０００万円、同年度末までの支出済額３９８０億１０６３万余円）については、当初予定工期の２倍以上の期間を既に要しているもの、若しくは要すると見込まれるものであり、また、投下される総事業費も当初予定総事業費の３倍以上に増こうしていて、事業効果の発現が遅延している事態となっている。

　このうちの主な事例を挙げると次のとおりである。

＜事例１＞

　この事業は、徳島県三好郡池田町ほか１１町にわたる水田４，５８７ha及び樹園地等２，７６７ha計７，３５４haの受益地を対象に、水田の用水補給と畑地かんがいなどを行うことを目的とし、幹線用水路、揚水機場等を建設することとして、昭和４６年度に、予定工期７年、予定総事業費１４７億円で着工したものである。

　しかして、事業の施行状況についてみると、５１年度に特定特会事業に移行して事業の促進を図っているが、毎年度の予算が物価上昇や工法変更等による総事業費増に見合ったものとなっておらず、事業完了予定年度としていた５２年度末までの支出済額は、この時点における総事業費３３２億８０００万円に対して１０１億３６８１万余円で、その率は３０．５％にすぎず、５８年度においても６０年度を完了予定年度として事業施行中であり、５８年度末までの支出済額は、この時点における総事業費５１２億円に対して３８１億９４１８万余円で、その率は７４．６％となっている。このように総事業費は４６年度の当初予定総事業費の３．５倍に増こうしており、工期も、当初予定工期の２倍以上の１５年と見込まれていて、事業効果の発現が遅延している状況である。

　以上のように、農業生産の基盤としての重要な役割を果たしている国営事業が長期化することは、農業の生産性の向上を目指している受益農家の期待に反し、また、情勢変化に即応した農業政策の推進にも支障が生じることとなり、さらに、事業の遅れによる事業効率の低下と総事業費の増こうを招くこととなるばかりでなく、特定特会事業では、借入金利息が増加することとなる。このように事業の長期化と総事業費の増こうは、受益者の負担を増加させ、また、国の負担も増加させる要因であると認められる。

　このような事態を生じているのは、近年農業基盤整備のための国営事業は、農業の近代化と生産性の向上を目指して多数の地区で実施されており、また、事業によって整備される施設の内容が高度化して、実施する事業ごとの規模も従来より大きくなっているなどの実情があるにもかかわらず、これに対して、事業の早期完了、事業効果の早期発現に関する配慮が十分でなかったこと、特に、近年国の財政事情は一変しており、この中にあって国営事業においても各事業の重要度、緊急度を勘案した予算の配分を行い、限られた予算に対応した効率的かつ重点的な事業の推進が図られるべきであったのに、このことについての配慮がなお十分でなかったことによると認められる。

２　国営事業と附帯事業との間には行を生じているもの又はそのおそれがあるもの

　かんがい排水事業は、国営事業及び附帯事業が相互に整合性を保ちながら施行されることにより初めて総合的な事業効果が発現されることとなるものである。すなわち、国営事業によるダム、頭首工、幹線用排水路等の基幹施設の建設と、附帯事業による受益水田までの用水路の整備、水田の区画整理、畑地かんがい施設の整備等とが相まって、農産物の増産と品質向上、営農労力節減等の事業効果の発現が期待できるものである。
　したがって、国営事業及び附帯事業相互間において、事業の計画及び施行に一貫性を持たせることが必要である。そして、附帯事業は、ほとんどが貴省の国庫補助事業として実施されるのであるから、附帯事業の実施に当たっては、国営事業やその他の附帯事業の進ちょくの度合を勘案しながら、その事業内容、施行時期等を決定する要があり、同時にその予算措置についても的確な配慮を要すると認められる。

　しかして、国営事業及び附帯事業の実施並びに事業効果についてみると、別表２のとおり、国営大野土地改良事業ほか１３事業（完了時の総事業費及び５８年度に予定した総事業費１６１５億４７６４万余円、同年度末までの支出済額１５６４億９４９１万余円）及び附帯事業において、水田の区画整理及び畑地かんがい施設の整備等の附帯事業が進んでいないため、国営事業と附帯事業との間には行が生じていて事業効果の発現が遅延しており、また、そのおそれがある事態が見受けられた。なかには、国営事業により建設した揚水機場、ファームポンド等の基幹施設が遊休しているものもある状況である。

　これらのうち、主な事例を挙げると次のとおりである。

（１）　水田の区画整理等を実施する附帯事業が進ちょくしていないもの

＜事例２＞

　この事業は、昭和４６年度から５６年度までの間に、宮城県石巻市ほか４町にわたる水田５，３９５haの受益地を対象に、農業用水の確保と湿田の解消を目的として、総事業費９３億１６４３万余円で、揚排水機場６箇所、幹線水路延長２１，２３８m等を建設したものである。そして、附帯事業として宮城県営かんがい排水事業及び同県営ほ場整備事業等により末端の用排水路の整備、水田の区画整理等を実施することとしている。
　しかして、上記国営事業及び附帯事業の実施並びに事業効果についてみると、次表のとおり、国営事業は５６年度に完了しているのに、県営かんがい排水事業は、４９年度から５，０１６haの受益地を対象に用排水路延長５２，１７４mの整備を施行中であって、５８年度末現在、３３，５４９mが完成しただけで総事業費からみた進ちょく率は４２．６％に止まっており、また、同県営ほ場整備事業にいたっては、受益面積４，７２２haを対象に水田の区画整理等を施行することになっているが、５８年度末現在、受益農家からはいまだ事業採択の申請も行われていない状態であり、事業効果の発現が著しく遅延している状況となっている。

（２）　樹園地、普通畑等の畑地かんがい施設の整備等を実施する附帯事業が進ちょくしていないもの

＜事例３＞

　この事業は、昭和３９年度に着手し、和歌山県橋本市ほか８市町にわたる水田２，３９１ha及び樹園地２，０５１ha計４，４４２haの受益地を対象に、水田の用水補給と樹園地の畑地かんがいを行うことを目的とし、完了年度を５９年度（当初完了予定年度４５年度）と予定して総事業費１１３億４０００万円で、頭首工１箇所、幹線水路延長３５，２９１m、揚水機場１箇所等を建設することとしているものである。そして、附帯事業として、和歌山県営かんがい排水事業及び団体営かんがい排水事業により、末端の用水路及び送水管、スプリンクラー等畑地かんがい施設の整備を施行することとしている。

　しかして、上記国営事業及び附帯事業の実施並びに事業効果についてみると、次表のとおり、国営事業による基幹施設はすべて完成しているのに、県営かんがい排水事業は４５年度から水田１，１９９ha、樹園地２，０５１haを対象に、用水路延長２０，６３１ｍ、揚水機場５０箇所、送水管延長８１，０１１ｍの整備を施行中であって、５８年度末現在、総事業費からみた進ちょく率は３０．８％に止まっている。特に、樹園地にかかる畑地かんがい施設の整備が遅延していて、用水路延長７７５ｍ及び揚水機場４８箇所が未着工となっており、送水管も延長８１，０１１ｍのうち２，７１１ｍを施工したにすぎない。また、団体営かんがい排水事業は、３，３８２haの受益地を対象に、水田の用水補給並びに畑地かんがいのための園内配管及びスプリンクラーの整備を行うこととしているが、水田の用水補給を行う事業の総事業費からみた進ちょく率は７．８％に止まっており、また、園内配管及びスプリンクラーを整備することとしている事業については、受益農家からいまだ事業採択の申請も行われていない。このため、畑地かんがいのために国営事業で建設した揚水機場１箇所及び送水管延長１，８６６m（工事費相当額３億３０８５万円）が遊休している状態であり、事業効果の発現が著しく遅延している状況となっている。

　このような事態を生じているのは、農業をとりまく客観情勢がそれぞれの国営事業着手時と比べて大きく変化しているのに営農計画の見直し等を含めた適切な対応策が講じられないまま事業が進められてきたこと、附帯事業はほとんどが国庫補助事業であるにもかかわらず国営事業との調整が十分でなかったこと、また、受益農家の中には事業の実施に消極的な者もあり事業採択申請に至らない附帯事業もあることなどによると認められる。

３　水源施設の建設に係る補償交渉等が難航し、事業が長期化して事業効果の発現が遅延しているもの又はそのおそれがあるもの

　国営事業により新たに農業用水を確保するには、貴省が直轄事業によりダム、頭首工等の水源施設を建設する場合と他機関が建設する多目的ダム、河口堰等の水源施設に依存する場合とがある。そして、国営事業の計画に当たっては、調査、計画の段階においてダム、頭首工等の水源施設建設に対する関係地元住民の意向の握把、水源となる河川にかかる農業用水、水道用水等の既得水利権者の同意取得の見通し及び漁業権等に対する補償の見通しを、また、他機関が建設する水源施設に取水源を依存する場合には、その施設の着工、完成、利用可能時期の見通しなどを総合的に検討して、国営事業の計画を策定することになっている。
　しかして、その実態についてみると、別表３のとおり、国営牧之原土地改良事業ほか５事業（５８年度に予定した総事業費１６２２億３７５６万円、同年度末までの支出済額９２８億７４３８万余円）において、事前の調査、検討が十分でなかったなどのため、利害関係人との用地買収、物件補償、漁業補償等の権利関係の調整が難航し、事業が長期化しているため事業効果の発現が遅延しており、なかには、国営事業により建設した施設が遊休しているものがある状況である。
　これらのうち、主な事例を挙げると次のとおりである。

＜事例４＞

　この事業は、佐賀県杵島郡白石町ほか６町にわたる水田７，６８０ha及び普通畑６３０ha計８，３１０haの受益地を対象に、用水不足の解消と排水機能の整備などを行うことを目的とし、昭和６３年度を完了予定年度として、総事業費２０９億０７５６万円で、導水路及び揚水機場等を建設するものである。そして、本件事業の取水計画についてみると、その水源を他機関施行の六角川河口堰及び嘉瀬川ダムに求め、４箇所の揚水機場で取水することとしている。

　しかし、六角川河口堰は５７年度に完成しているものの、これに係る地元漁業者との漁業補償交渉が難航していて、ゲート閉切りができないことから、農業用水の取水の見通しが立たず、５１年度から５８年度末までに国営事業で建設した揚水機場及びこれらに接続する導水路（工事費相当額４９億３９５５万余円）が全く使用されていない状況であり、また、嘉瀬川ダムについても関係地元住民のダム建設反対により現地調査が遅れていて、着工の目途が立っていない状況となっている。

　上記のような事態は、国営事業の実施及び国営事業により建設した施設の利用に多大の影響を及ぼし、事業の長期化と事業費の増こうを招くこととなる。

　このような事態を生じているのは、地元住民等の意向の把握が十分でなく問題解決までに長期間を要していること、既得水利権者の同意を得るために長い時日を要していることなどによるものと認められる。

　以上の各項において指摘したとおり、事業の施行において、貴省が設定した予定工期を大幅に超過している事例、国営、道県営、団体営の各事業相互間において事業実施面では行の状態が生じている事例、補償交渉等権利関係の調整が難航している事例が多数あり、事業の長期化と総事業費の増こうを招いており、国営事業によって建設された基幹施設の有効利用が図られないばかりか、一部に遊休しているものもあるなど、適切とは認められない。

　ついては、多額の費用を投入して実施する国営かんがい排水事業及びこれに附帯する都道府県営、団体営事業は、農業生産のための基盤整備事業として、国民に良質な食糧を安定供給するために行われるものであり、貴省の重要な施策として引き続いて実施しなければならない事業であるから、今後は国営事業及び附帯事業の実施の意義を十分に生かすよう、事業の実施に当たっては、事前の調査、検討を十分に行うとともに、事業効果の速やかな発現を期するため、効率的かつ重点的な予算配分、調和のとれた国営事業と附帯事業の実施、利害関係人との権利関係の迅速な調整について、各般の対策を講ずることが緊要である。

　よって、会計検査院法第３６条の規定により上記の意見を表示する。

（注） 　農政局　東北、関東、北陸、東海、近畿、中国四国、九州各農政局

別表１

（注）　国営名取川、仙北平野、紀の川用水各土地改良事業は、別表２にも掲記してある。

　

別表２

（１）　水田の区画整理等を実施する附帯事業が進ちょくしていないもの

（２）　樹園地、普通畑等の畑地かんがい施設の整備等を実施する附帯事業が進ちょくしていないもの

（注)　国営香川用水土地改良事業の附帯事業は、表中に表示した総事業費に係る事業以外に、県営かんがい排水事業（揚水機場１４箇所、ポンプ４６台、送水管延長４４，９２３ｍ）、県営畑地帯総合土地改良事業（２，１５０haの受益地を対象とした畑地かんがい施設）及び団体営ほ場整備事業（６１４．７haの受益地を対象とした区画整理等）が計画中であるが、その総事業費は未定である。

別表３

（注）　国営牧之原、筑後川下流白石両土地改良事業は、５８年度に予定した工期が当初予定工期と同様１０年となっているが、事業の施行状況からみて、事業効果の発現が著しく遅延するおそれがあると認められる。