第2 検査の結果

前記のとおり、東京電力から原賠法第16条に基づき国の援助の枠組みの策定等の支援を求められたことを受けて、政府は、①賠償総額の上限を設けない、②福島第一原発の安定化に全力を尽くす、③電力の安定供給等の安全確保のための経費確保、④最大限の経営合理化、⑤厳正な資産評価等のための政府が設ける第三者委員会の経営財務の実態調査への対応、⑥利害関係者への協力要請等が確認されたとして、23年5月13日の関係閣僚会合において東京電力に対する支援の実施を決定した。

そして、上記の関係閣僚会合において、国民負担の極小化を図ることを基本として東京電力に対する支援を行うこととしたことを踏まえて、同月24日の閣議において、有識者から成る調査委員会を開催し、東京電力の厳正な資産評価と徹底した経費の見直しのために経営・財務の調査を行い、その調査結果を政府の東京電力に対する支援に活用することとし、同年6月、内閣官房に調査委員会を設置した。調査委員会による調査は、問題の緊急性に鑑みて、法律事務所、監査法人等に委託して行われることとなり、そのための経費は平成23年度第2次補正予算（23年7月25日成立。以下「23年度2次補正」という。）において措置された。この調査は同年7月25日から開始され、その結果は同年10月3日に委員会報告として取りまとめられた。委託費の支払額は、図表1-4のとおりであり、計5億0874万余円が一般会計から支出されている。

機構法の成立に伴い、国が機構に対して各種の財政上の措置（交付国債の交付等）を講ずる仕組みが設けられた。

これを受けて、機構に対する財政援助に係る資金管理を行い、交付国債の償還財源の調達を区分経理することにより、その経理を明確化する必要があること、また、国の原子力政策に係る経理については従前からエネルギー対策特別会計が管理していることなどから、23年8月に特別会計法が改正され、同特別会計に新たに原子力損害賠償支援勘定（以下「原賠勘定」という。）が設けられ、交付国債の償還のための借入金等を区分経理することとされた。

国の機構に対する財政上の措置の状況は、図表1-5のとおりとなっており、出資、交付国債の交付、政府保証等の様々な措置が講じられている。

そして、国の機構に対する財政上の措置を措置別にみると、その状況は次のとおりとなっている。

ａ 機構への出資

ｂ 交付国債の交付及び償還

ｃ 政府保証

仮払法は、前記のとおり、23年9月18日に施行されたが、その裏付けとなる仮払金の支払に関する予算については、23年度3次補正で263億円が措置され、また、当該事務に要する予算については、平成23年度一般会計東日本大震災復旧・復興予備費で1億3900万余円、23年度3次補正で7920万余円、計2億1820万余円が措置された。上記23年度3次補正の263億円は、旅館業等の観光に関連する6事業それぞれについて、各種統計データを用いた次の算式により算出された額を合算した仮払見込額である。

（注）

算式中の1／10は、23年原発事故後の風評被害を受けて、観光業者の1割が緊急的に国に対して仮払金の支払請求を行う（請求見込件数10,535件）との仮定によるもので、算式中の5／10は、仮払法施行令第2条第3項で定める割合である。

これに対して、国に対する仮払金の支払請求件数は、図表1-11のとおり、見込みを大きく下回る64件となり、支払件数は50件、計17億3326万余円にとどまった。

図表1-11 国の仮払金の支払実績

（単位：件、円）

このように、前記の予算額263億円に対する執行率が6％程度にとどまっているのは、次のようなことによると考えられる。

すなわち、東京電力は、観光業者に対する風評被害の賠償において、当初は、国の仮払金と同様に、23年原発事故以外の要因による売上の減少を考慮することとし、阪神・淡路大震災後や東日本大震災後の統計データ等を基にして、賠償の対象とはならない23年原発事故以外の要因による売上の減少が20％あるとして支払額を算定していた。このように、23年原発事故以外の要因による売上減少率が20％とされたことにより、賠償を受けようとする観光業者が東京電力への賠償金の支払請求を留保していたとみられる中で、東京電力は、支払請求の受付の開始から1か月後の23年10月に、観光庁から公表された統計データ等を踏まえるなどして、売上減少率の見直しを行った。具体的には、同年8月末までの損害に係る売上減少率を①20％（同年3月11日～5月31日に適用）及び0％（同年6月1日～8月31日に適用）又は②10％（同年3月11日～8月31日）とし、同年9月以降の損害に係る売上減少率は一律0％として、23年原発事故以外の要因による売上の減少については最終的に考慮しないこととした。一方、文部科学省も、同年10月に上記と同様に売上減少率の引下げを行うなどした。このような状況の中、賠償を受けようとする観光業者は、原子力損害の概算額に最大で10分の5を乗じて得た額までしか支払われない国の緊急措置としての仮払金ではなく、一回の請求でより多額の支払を受けられる可能性のある東京電力による賠償を選択することになり、国の仮払金の支払額が予算額の6％程度にとどまったと考えられる。

なお、仮払金を支払った国から東京電力に対する損害賠償請求権については、図表1-11の50件の全てについて行使されており、24年3月末までに、17億3326万余円全額が東京電力から国に対して支払われている。

また、文部科学省は、上記の仮払金の支払に関する事務の一部を、機構及び東京電力に委託しており、図表1-12のとおり、該当する委託契約は3件、支出額は計1875万余円となっている（各委託契約に係る事務の実績については、後掲2(4)イ及び3(1)イ(ｶ)において記述する。）。

図表1-12 仮払金の支払に係る委託契約の状況

（単位：千円）

前記のとおり、仮払金の支払の請求件数が当初の見込みに達せず、支払の請求受付から支払に至るまでの一連の事務に係る人件費等の実績額が計画額を大幅に下回るなどしたため、仮払金の支払に関する事務に要した経費の支出額についても、当初契約金額を大きく下回ることとなった。

前記のとおり、国は、地方公共団体が仮払法に基づく原子力被害応急対策基金を設ける場合に、予算の範囲内において、その財源に充てるために必要な資金を補助することができることとされている。

内閣府は、平成23年度一般会計東日本大震災復旧・復興予備費により、①農林水産物、食品等の全量検査体制の整備、②子どもの屋外活動の支援、③地域の「ふくしま」ブランド価値回復に向けた活動支援等の各事業の財源となる原子力被害応急対策基金の造成に要する経費403億8515万余円を措置し、24年3月に、放射線量低減対策特別緊急事業費補助金として福島県に同額を交付し、同県は福島県原子力被害応急対策基金を設置した。そして、同県は同年5月21日に同基金を活用して、市町村を通じて、県南、会津、南会津各地域の住民に対して給付金を給付することにより地域ブランドイメージの回復に向けた活動を支援するために、関係経費303億4200万円を福島県の24年度の補正予算に計上したことを発表した。

このように、福島県が、福島県原子力被害応急対策基金を活用して、給付金を給付することとしたのは、次のような事情によるためである。

すなわち、国の原子力損害賠償紛争審査会（以下「審査会」という。審査会の設置の経緯等については、次項(2)アにおいて記述する。）が原子力損害の範囲の判定等について23年12月に定めた指針においては、福島県の県北、県中、相双、いわき各地域の計33市町村中、23市町村が「自主的避難等対象区域（注11）」として明示されたが、県南、会津、南会津各地域の計26市町村は上記の区域には含まれていなかった（地方自治法の規定に基づき福島県が地方振興局を設置している7地域の状況は図表1-13参照）。同指針では、自主的避難等対象区域以外の地域についても、個別具体的な事情に応じて賠償の対象と認められることとされていたものの、東京電力は、24年2月末に「自主的避難等に係る損害」の賠償を開始することを発表した時点では、同指針で示されていない26市町村を一律に当該賠償の対象とすることに難色を示しており、当該賠償の対象者を23年原発事故の発生日に23市町村に生活の本拠としての住居があった者に限定していた。このようなことなどから、福島県は、早急に福島県原子力被害応急対策基金を活用して、26市町村の住民に対して給付金を給付することとした。

図表1-13 福島県が地方振興局を設置している7地域の状況

なお、東京電力は、24年3月22日に、26市町村からの申入れや指針の内容等を踏まえて、県南地域の9市町村に生活の本拠としての住居があった者の一部についても、「自主的避難等に係る損害」の賠償の対象者に追加することとし、同年6月に賠償金の支払を開始するとともに、同年8月に、福島県原子力被害応急対策基金の積増しに充てるために、福島県に30億円の寄付を行った。26市町村に係る給付金の給付対象等は、図表1-14のとおりとなっており、地域、年齢等により区分されている。

（注11）

自主的避難等対象区域　　①福島第一原発からの距離、②避難指示等対象区域（審査会が平成23年8月に策定した指針においてその適用対象とされた区域）との近接性、③政府や地方公共団体から公表された放射線量に関する情報、④自主的に避難した者の多寡等の要素を総合的に勘案し、審査会が決定した区域をいう。具体的には、県北地域の8市町村（福島、二本松、伊達、本宮各市、伊達郡桑折、国見、川俣各町、安達郡大玉村）、県中地域の12市町村（郡山、須賀川、田村各市、岩瀬郡鏡石町、石川郡石川、浅川、古殿各町、田村郡三春、小野両町、岩瀬郡天栄村、石川郡玉川、平田両村）、相双地域の2市町（相馬市及び相馬郡新地町）及びいわき地域の1市（いわき市）のうち、上記の避難指示等対象区域を除く区域である。

そして、福島県原子力被害応急対策基金の使用実績及び年度末の残高は、図表1-15のとおり、24年度に26市町村の住民に対する給付金の給付事業に要した額が287億余円等となっていて、24年度末の基金残高は53億余円となっている。

福島県は、23年原発事故による県内の放射能汚染を踏まえて、23年5月以降、県民の健康不安の解消や将来にわたる健康管理の推進等を図ることを目的として、全県民を対象とした調査等の事業（以下「県民健康管理事業」という。）等を行うこととし、同年9月に、県民健康管理事業等に要する資金を積み立てるために、福島県民健康管理基金を設置した。

県民健康管理事業は、①県民健康管理調査事業、②線量計等緊急整備支援事業、③県民健康管理（内部被ばく検査）事業、④ゲルマニウム半導体検出器整備事業及び⑤ふくしまっ子体験活動応援事業の5事業で構成されていて、23年度から52年度までの30年間に、総事業費1031億8241万余円で実施することとされている。

経済産業省は、23年度2次補正において、福島県民健康管理基金の造成に要する経費として計781億8241万余円を計上し、23年10月に、福島県に電源立地等推進対策交付金（原子力被災者健康確保・管理関連交付金）として同額を交付した。

上記の781億余円は、一般会計（財源は電源開発促進税収623億余円及び過年度の一般会計留保分158億余円）からエネルギー対策特別会計への繰入れを経て、同特別会計から交付されたものであり、事業計画における積算内訳は、図表1-17のとおり、県民健康管理調査事業計492億円、線量計等緊急整備支援事業136億円等となっている。

図表1-17 事業計画における国の交付額の積算内訳

その後、24年9月の原子力規制委員会（以下「規制委員会」という。規制委員会の設置の経緯等については、後掲3(3)ウ(ｱ)において記述する。）の設置に伴う関係法令の改正により、環境省が所掌事務の一つである公害に係る健康被害の補償及び予防に関する事務の一環として、住民の健康管理対策に取り組むこととなり、福島県民健康管理基金を活用した事業の実施状況報告書の提出先が経済産業大臣から環境大臣に変更された。なお、環境省は、平成24年度東日本大震災復興特別会計予備費により、福島県民の健康管理を図るために行う施設整備事業に必要な経費として59億8000万円を別途措置し、24年12月に、原子力災害健康管理施設整備交付金として福島県に同額を交付し、同県は交付額全額を福島県民健康管理基金に積み増した。

福島県民健康管理基金については、当初の総事業費1031億余円と国の支出額781億余円との差額250億円を東京電力が24年1月に賠償金として支払っているほか、上記のとおり、国が同年12月に59億余円を追加で支出している。また、放射性物質の除染の推進等の経費に充てるために内閣府等から交付されている補助金もある。このように、福島県民健康管理基金は、23年度以降に複数の府省から交付された交付金等を財源とした基金であるが、福島県から国に提出された23年度の経済産業省の交付金に係る基金事業実施状況報告書では、使用実績や残高が財源（経済産業省の交付金及び東京電力の賠償金）別に表示されておらず、一括管理され表示されている。これらについては、後掲3(1)イ(ｵ)において、記述することとする。

審査会は、原賠法の規定に基づき、原子力損害の賠償に関する紛争についての和解の仲介等の事務を処理することとされており、円滑、迅速かつ公正に紛争を解決することを目的として、23年8月29日に、原子力損害賠償紛争解決センター（以下「ＡＤＲセンター」という。）を設置した。

ＡＤＲセンターは、図表1-20のとおり、総括委員会、パネル（和解の仲介を行う仲介委員又はその合議体）及び和解仲介室から構成されている。ＡＤＲセンターには、東京都内に東京第一、第二両事務所が設置されているほか、福島県内にも23年9月13日に福島事務所（郡山市）が、24年7月2日に県北支所（福島市）、会津支所（会津若松市）、いわき支所（いわき市）、相双支所（南相馬市）がそれぞれ設置されている。

図表1-20 ＡＤＲセンターの組織図

そして、ＡＤＲセンターにおいては、図表1-21のとおり、25年6月末現在、仲介委員210人、調査官（仲介委員を補佐する者）173人、和解仲介室職員145人、計528人が、和解の仲介等の事務に従事している。

図表1-21 ＡＤＲセンターの職員数の推移

（単位：人）

ＡＤＲセンターの総括委員会は、ＡＤＲセンターに申立てがなされた事件のうち、複数の事件に共通する項目について一定の基準を示し、仲介委員が行う和解の仲介に当たって参照される基準として、図表1-22のとおり、計14件の総括基準を策定し、公表している。

ＡＤＲセンターは、審査会の中間指針等や上記の総括基準に基づき、和解の仲介の手続を進めている。総括基準が策定されることにより、ＡＤＲセンターにおいて、被害者間の公平にも配慮した和解案が迅速に提案され、紛争解決が加速していくことが期待されている。

ＡＤＲセンターにおける23年9月から25年6月までの和解の仲介の申立てに係る 取扱実績は、図表1-23のとおり、申立件数は6,922件、処理件数は4,279件となっ ていて、25年6月末現在で2,643件が未処理（以下、当該件数を「未済件数」とい う。）となっている。

申立件数の増加に伴い未済件数が増加等することに対応するために、ＡＤＲセンターは、前記の図表1-21のとおり、仲介委員、調査官等の人員を増員するなどしている。

また、書面による審理を積極的に活用することにより審理の迅速化に努めるとともに、口頭審理を開催する場合には、事務所及び支所に設置したテレビ会議システムを利用するなどして、申立人等の利便性の向上に努めており、これらの施策により、月間約500件の処理を目指している。

これらの取組の結果、1か月当たりの処理件数が申立件数を上回るようになってきており、未済件数は24年12月の3,201件が最大値で、その後、減少に転じている。

なお、ＡＤＲセンターが示した和解案には、除染費用等の賠償といった東京電力の賠償基準では対応が明らかとなっていない項目に係るものが複数含まれている。

ＡＤＲセンターの設置、運営等に係る経費については、23年度は一般会計、24年度は東日本大震災復興特別会計の歳出予算により賄われており、その支出額は、図表1-24のとおり、23年度4億1943万余円、24年度14億1402万余円、計18億3346万余円となっている（国の職員に係る人件費及び前記の審査会の運営に係る支出額を除く。）。

図表1-24 ＡＤＲセンターの設置、運営等に係る支出額（平成23、24両年度）

（単位：千円）

事故等による損害賠償請求権は、民法において、損害及び加害者を知った時から3年の消滅時効が定められているが、裁判所への訴えなどにより、時効が中断することとされている。

しかし、原子力損害の賠償の請求について、ＡＤＲセンターで和解が成立しないまま、和解の仲介の途中で時効期間が経過した場合においては、その後、東京電力が時効を援用すると、裁判で争うことが困難な状況になるため、ＡＤＲセンターの利用を被害者がためらい、被害者にとって利点のある和解の仲介に係る制度が十分に活用されないおそれがあった。

そこで、和解の仲介の途中で時効期間が経過しても、裁判での解決が図られるよう、25年6月5日に、「東日本大震災に係る原子力損害賠償紛争についての原子力損害賠償紛争審査会による和解仲介手続の利用に係る時効の中断の特例に関する法律」（平成25年法律第32号。以下「原賠ＡＤＲ時効中断特例法」という。）が公布されて、同日施行された。

原賠ＡＤＲ時効中断特例法によると、東日本大震災に係る原子力損害賠償の請求について、ＡＤＲセンターで和解が成立しないまま、和解の仲介の途中で時効期間が経過しても、和解の仲介の申立人が、和解の仲介を打ち切った旨の通知を受け取ってから1か月以内に裁判所に訴えを提起したときは、当該和解の仲介の申立てのときに訴えの提起があったものとみなすこととされている。これにより、和解の仲介の申立人は、和解の仲介の途中での時効期間の経過を懸念することなく、ＡＤＲセンターを利用することが可能となった。

ただし、原賠ＡＤＲ時効中断特例法の規定により時効を中断するためには、民法の規定による時効期間の3年以内にＡＤＲセンターに和解の仲介の申立てを行う必要があり、今後、ＡＤＲセンターへの申立てが急増することも考えられる。

機構法附則第6条第1項によれば、政府は、機構法の施行後できるだけ早期に、原子力損害の賠償に係る制度における国の責任の在り方、原子力発電所の事故が生じた場合におけるその収束等に係る国の関与及び責任の在り方等について検討を加えるとともに、原子力損害の賠償に係る紛争を迅速かつ適切に解決するための組織の整備について検討を加えて、これらの結果に基づき、原賠法の改正等の抜本的な見直しを始めとする必要な措置を講ずることとされている。そして、原子力損害賠償支援機構法案に対する23年7月26日の衆議院東日本大震災復興特別委員会の附帯決議及び同年8月3日の参議院東日本大震災復興特別委員会の附帯決議において、同項に規定する「できるだけ早期に」は、1年を目途とすると認識するとされている。

上記の政府における検討等の進捗状況についてみたところ、国のエネルギー・環境会議が24年9月に決定した「革新的エネルギー・環境戦略」において、「国策民営の下で進められてきた原子力事業体制については、官民の責任の所在の明確化について検討を進める。原子力損害賠償制度は、東京電力福島原発事故に係る賠償の実施状況や上記の検討等を踏まえて、今後の制度の在り方について必要な検討を進める」とされ、同年10月には、経済産業省及び文部科学省が、原子力発電所の再稼働、電力システム改革等の進捗に併せて、同年末までに検討を進めることとされた。その後、上記会議の開催を決定した国家戦略会議が同年12月に廃止されるなどしているが、政府は、引き続き、23年原発事故に係る原子力損害の賠償が適切かつ迅速に実施されることを最優先としつつ、機構法附則第6条第1項において検討を加えることとされている事項に関しては、国のエネルギー政策における原子力の位置付けなどの検討状況や現在進行中の賠償の実情等を踏まえながら検討を進めるとしている。

機構法附則第6条第2項によれば、政府は、機構法の施行後早期に、23年原発事故に係る資金援助に要する費用に係る当該資金援助を受ける原子力事業者と政府及び他の原子力事業者との間の負担の在り方、当該資金援助を受ける原子力事業者の株主その他の利害関係者の負担の在り方等を含め、国民負担を最小化する観点から、機構法の施行状況について検討を加えて、その結果に基づき、必要な措置を講ずることとされている。そして、上記(ｱ)の参議院東日本大震災復興特別委員会の附帯決議において、同項に規定する「早期に」は、2年を目途とすると認識するとされている。

上記の政府における検討等の進捗状況についてみたところ、機構法を所管している経済産業省は、国のエネルギー政策についての検討と併せて必要な検討を加えていくこととしているが、エネルギー政策については様々な観点から検討が進められており、機構法の施行状況についての検討のみが先行して終了する状況とはなっていないとしている。