公共建築物における耐震化対策等に関する会計検査の結果について

我が国の防災関係の基本法として、国土並びに国民の生命、身体及び財産を災害から保護するため、総合的かつ計画的な防災行政の整備及び推進を図り、もって、社会の秩序の維持と公共の福祉の確保に資することを目的として、国、地方公共団体等の責務を定めた災害対策基本法（昭和36年法律第223号。以下「災対法」という。）が制定されている。また、特定の大規模地震に対して、地震防災応急対策その他地震防災に関する事項等について定めた特別措置法が複数制定されている（図表0-1参照）。

図表0-1 地震防災等に関する法律

災対法によると、国は、国土並びに国民の生命、身体及び財産を災害から保護する使命を有することに鑑み、組織及び機能の全てを挙げて防災に関し万全の措置を講ずる責務を有するとされ、災害予防、災害応急対策及び災害復旧の基本となるべき計画を作成し、これを実施するとともに、地方公共団体等が処理する防災に関する事務又は業務の実施の推進とその総合調整を行わなければならないなどとされている。また、都道府県及び市町村（特別区を含む。以下同じ。）は、当該都道府県及び市町村の地域並びに当該都道府県及び市町村の住民の生命、身体及び財産を災害から保護するため、当該地域に係る防災に関する計画を作成し、これを実施する責務を有するなどとされている。

そして、我が国の防災に関する基本的な計画として、災対法に基づき内閣府に設置された中央防災会議が、防災基本計画を作成している。同計画は、対応する災害ごとに構成されており、自然災害に関しては、地震災害対策編、津波災害対策編、風水害対策編、火山災害対策編及び雪害対策編の各編で構成されており、それぞれ、災害予防・事前対策、災害応急対策、災害復旧・復興対策の順に記述されている。これらのうち、地震災害対策編等において、建築物等の耐震性確保の必要性、災害発生時の業務継続性確保の必要性等について記述されている。

なお、中央防災会議は、同計画を作成するほか、特定の大規模地震における防災についてのマスタープランである地震対策大綱や定量的な減災目標とその具体的な実現方法等を定めた地震防災戦略等を決定するなどしている。

また、災対法によると、指定行政機関(注1)の長は、防災基本計画に基づき、その所掌する業務又は事務について防災に関し執るべき措置等を定めた防災業務計画を、また、都道府県及び市町村は、防災基本計画に基づき、当該都道府県又は市町村の地域に係る防災に関する地域防災計画をそれぞれ作成しなければならないなどとされている（図表0-2参照）。

図表0-2 災対法に基づく防災計画

上記の地域防災計画は、当該地域に係る災害対策の基本となるもので、災害の規模、緊急性等により国及び地方公共団体が緊密に連携して災害に対応できるように、都道府県地域防災計画においては防災業務計画に、市町村地域防災計画においては防災業務計画又は当該市町村を包括する都道府県の都道府県地域防災計画に抵触しないものとされている。また、各指定行政機関が作成した防災業務計画には、所掌事務に関する地域防災計画の作成基準が定められている。

これら各指定行政機関が定めた作成基準に基づき、地域防災計画のうち震災対策に係る計画には、当該地域に影響を及ぼすことが想定される地震に基づく人的被害、建物被害、ライフライン等の被害想定に関する事項、公共建築物等の耐震性を確保するための方策や避難路、避難場所等の指定・整備等災害予防に関する事項、地震発生直後から応急対策の終了に至るまでの間において災害対策本部及び防災関係機関が行う災害応急対策に関する事項等が定められている。

（注1）

指定行政機関　　災対法第2条第3号の規定により内閣総理大臣が指定する行政機関で、内閣府、国家公安委員会、警察庁、金融庁、消費者庁、総務省、消防庁、法務省、外務省、財務省、文部科学省、文化庁、厚生労働省、農林水産省、経済産業省、資源エネルギー庁、中小企業庁、国土交通省、国土地理院、気象庁、海上保安庁、環境省、原子力規制委員会（平成24年9月18日以前は原子力安全・保安院）、防衛省

また、東南海・南海地震を対象に制定された「東南海・南海地震に係る地震防災対策の推進に関する特別措置法」及び日本海溝・千島海溝周辺海溝型地震を対象に制定された「日本海溝・千島海溝周辺海溝型地震に係る地震防災対策の推進に関する特別措置法」によると、内閣総理大臣は、地震防災に関する対策を推進する必要がある地域を東南海・南海地震防災対策推進地域（以下「推進地域（Ⅰ）」という。）及び日本海溝・千島海溝周辺海溝型地震防災対策推進地域（以下「推進地域（Ⅱ）」という。）として指定し、中央防災会議が推進地域（Ⅰ）及び推進地域（Ⅱ）に係る地震防災対策推進基本計画を作成し、その実施を推進することとされている。そして、両地域に係る地震防災対策推進基本計画によると、国及び地方公共団体は、学校、病院等多数の者が利用する施設及び市役所、消防署等の災害時に応急対策を実施するための拠点（以下「防災拠点」という。）となる施設の耐震診断、耐震改修等の耐震化対策を強力に推進するなどとされている。25年4月1日現在、推進地域（Ⅰ）として21都府県の414市町村が、推進地域（Ⅱ）として5道県の117市町村がそれぞれ指定されている。

防災基本計画では、地震に強い国づくり、まちづくりを行うに当たり、建築物、通信施設、防災関連施設等の構造物・施設等について耐震性を確保する必要があるとしており、さらに、構造物・施設等の耐震設計に当たっては、供用期間中に一度か二度程度の確率で発生する一般的な地震動及び発生確率は低いが直下型地震又は海溝型巨大地震に起因する更に高レベルの地震動を共に考慮の対象とすることとされている。そして、国、地方公共団体等は、学校、行政関連施設等の応急対策上重要な施設、災害時要援護者に関わる医療施設等について、耐震性の確保に特に配慮することとされ、特に、防災拠点となる公共施設等の耐震化について、数値目標を設定するなど、計画的かつ効果的な実施に努めることとされている。

そして、我が国の建築物に関する基本法としては、建築物の敷地、構造、設備及び用途に関する最低の基準を定めて、国民の生命、健康及び財産の保護を図り、もって公共の福祉の増進に資することを目的として建築基準法（昭和25年法律第201号）が制定されており、同法、建築基準法施行令（昭和25年政令第338号）等において、建築物の耐震設計のための基準（以下「耐震基準」という。）が示されている。

このほか、建築物の耐震化対策に関する法律として、建築物の耐震改修促進のための処置を講ずることにより建築物の地震に対する安全性の向上を図ることなどを目的として「建築物の耐震改修の促進に関する法律」（平成7年法律第123号。以下「耐震促進法」という。）が制定されるなどしている（図表0-3参照）。

また、改正の際に既存、建築中等の建築物であって旧耐震基準に基づく建築物である場合については、増改築等を行う場合を除き、新耐震基準を適用しないものとされた。

耐震促進法は、平成7年1月に発生した阪神・淡路大震災の際、旧耐震基準により設計された建築物に大きな被害が多数見受けられたことを契機として制定されたものである。そして、耐震促進法によると、学校、病院、事務所等多数の者が利用する建築物で一定規模（階数3かつ延床面積1,000㎡など）以上のもの（以下「多数の者が利用する建築物」という。）などのうち旧耐震基準に基づく建築物の所有者は、当該建築物について耐震診断を行い、必要に応じて、耐震改修を行うよう努めなければならないとされている。

なお、新耐震基準に基づく建築物は、前記のとおり、大規模地震で人命に危害を及ぼすような倒壊等の被害を生じさせないことを目標とする耐震設計手法に基づき建築されていることなどから、耐震促進法に基づき必要とされる耐震診断等の対象とはされていない。

耐震促進法が制定された以降も新潟県中越地震（16年）、福岡県西方沖地震（17年）等の大規模地震が発生したり、東海地震、東南海・南海地震、首都直下型地震等の発生の切迫性が中央防災会議の各専門調査会等から指摘されたりした。これらのことなどを受け、17年6月、国土交通大臣の下に設置された住宅・建築物の地震防災推進会議において、住宅及び多数の者が利用する建築物の耐震化率を10年後(注2)（27年）にはそれぞれ9割にすることを目標とするなどした提言がなされたり、同年9月、中央防災会議において、建築物の耐震化を社会全体の国家的な緊急課題として、全国的に緊急かつ強力的に実施する方針を示した建築物の耐震化緊急対策方針が決定されたりなどした。そして、これらの提言や方針等を背景として、耐震促進法は、18年1月に、計画的な耐震化の促進、耐震化の支援制度の充実等を柱として改正がなされた。

改正された耐震促進法において、建築物の計画的な耐震化を推進するため、国土交通大臣は、建築物の耐震診断及び耐震改修の促進を図るための基本的な方針（以下「基本方針」という。）を定めなければならないこととされた。これを受けて、国土交通大臣は、同年同月に基本方針（平成18年国土交通省告示第184号）を告示し、住宅及び多数の者が利用する建築物の耐震化率を27年までに少なくとも9割（15年当時の耐震化率は約75％と推計されていた。）とすることなどを目標として設定した。

耐震化率を向上させるための方策としては、耐震性能が確保されていない建築物の耐震改修を実施する方法が主なものであるが、このほか耐震性能が確保されていない建築物を建て替えたり廃止したりするなどの方法がある。

（注2）

耐震化率　　対象となる建築物のうち新耐震基準に基づく耐震性能が確保されている建築物の割合を示すもので、一般的に次の式により算出される。

耐震促進法によると、都道府県は、基本方針に基づき、当該都道府県の区域内の建築物の耐震診断及び耐震改修の促進を図るための計画（以下「都道府県耐震改修促進計画」という。）を定めることとされている。そして、基本方針において、都道府県耐震改修促進計画における建築物の耐震診断及び耐震改修の実施に関する目標を設定する際には、基本方針の目標を踏まえ、各都道府県において想定される地震の規模、被害の状況、建築物の耐震化の現状等を勘案し、可能な限り建築物の用途ごとに目標を定めることが望ましいとされている。特に、災害時には避難所として活用される学校、災害による負傷者の治療が行われる病院、被害情報収集や災害対策指示が行われる庁舎等の公共建築物については、関係部局と協力し、今後速やかに耐震診断を行い、その結果の公表に取り組むとともに、具体的な耐震化の目標を設定すべきであるとされている。

また、耐震促進法によると、市町村は、基本方針及び都道府県耐震改修促進計画を勘案して、当該市町村の区域内の建築物の耐震診断及び耐震改修の促進を図るための計画（以下「市町村耐震改修促進計画」という。）を定めるよう努めることとされている。そして、基本方針において、市町村耐震改修促進計画の内容については、地域の状況を踏まえ、詳細な地震防災マップの作成及び公表、優先的に耐震化に着手すべき建築物や重点的に耐震化すべき区域の設定等について、より地域固有の状況に配慮して作成することが望ましいとされている。

国は、地方公共団体等が実施する公共建築物の耐震化対策に対して、国庫補助事業等により財政支援を実施している。国の財政支援の主なものには、教育施設を対象とする「学校施設環境改善交付金」（文部科学省所管）、医療施設を対象とする「基幹・地域災害拠点病院施設整備事業」（厚生労働省所管）、多数の者が利用する建築物等を対象とする「住宅・建築物安全ストック形成事業」（国土交通省所管）、警察施設を対象とする「都道府県警察施設整備費補助金（耐震化事業）」（内閣府（警察庁）所管）等がある。

また、国は、地方公共団体等が実施する公共建築物の耐震化の取組を推進することなどを目的として、「公立学校施設の耐震改修状況調査」（文部科学省実施）、「病院の耐震改修状況調査」（厚生労働省実施）、「防災拠点となる公共施設等の耐震化状況調査」（消防庁実施）等の公共建築物の耐震化に係る各種調査を実施している。