公共建築物における耐震化対策等に関する会計検査の結果について

文部科学省（13年1月5日以前は文部省。以下同じ。）は、児童生徒等の安全を守り、安心で豊かな教育環境を整備するとともに地域住民の安全と安心の確保に資することを目的とした公立の義務教育諸学校(注6)、高等学校、幼稚園等（以下、これらを「義務教育諸学校等」という。）施設の整備を推進するため、公立の義務教育諸学校等施設の整備に関する施設整備基本方針（平成18年文部科学省告示第61号。以下「教育施設整備方針」という。）を「義務教育諸学校等の施設費の国庫負担等に関する法律」（昭和33年法律第81号）に基づき定めている。この教育施設整備方針によると、公立の義務教育諸学校等の耐震化対策については、基本方針を踏まえ、所管する公立の義務教育諸学校等施設の具体的な耐震化の目標を設定した上で、早急に耐震診断を実施し、緊急を要するものから計画的に耐震化を図り、建て替え方式から耐震改修等の方式に重点を移すなどしてより効率的に耐震化を進めることが重要であり、27年度までのできるだけ早い時期に公立の義務教育諸学校等施設の耐震化の完了を目指す必要があるとしている。また、東日本大震災の際に、建築物への被害に加え、建築非構造部材にも多大な被害が生じたことから、建築物の構造体の耐震化だけではなく、建築非構造部材の耐震化も必要であるとしている。さらに、公立の義務教育諸学校等施設は、地震等の災害発生時には避難所としての役割を果たすことから、耐震化のみならず、貯水槽、備蓄倉庫、非常用自家発電設備等を整備することにより、防災機能を強化することが必要であるとしている。

そして、文部科学省は、上記の教育施設整備方針に基づき、公立の義務教育諸学校等施設に係る安全性の向上を図るために必要な改造等について定めた施設整備基本計画（平成18年文部科学省告示第62号）を策定している。また、同省は、同基本計画において、学校施設環境改善交付金等の交付を受けようとする地方公共団体は、同基本計画に即して施設整備計画を作成する必要があるとし、地方公共団体への交付金の交付に当たっては、特に、最大の課題である公立の義務教育諸学校等施設の耐震化を推進する計画に重点的に配分し、また、その中でも、耐震化の進捗状況を勘案し、緊急度及び必要性の高い計画から優先するとしている。

（注6）

義務教育諸学校 学校教育法（昭和22年法律第26号）に規定する小学校、中学校、中等教育学校の前期課程並びに特別支援学校の小学部及び中学部

地方公共団体が教育施設の耐震化対策を実施する際に活用できる文部科学省の財政支援のうち、主な交付金等の額の推移をみると、図表2-1のとおりとなっている。

文部科学省は、公立の義務教育諸学校等の施設整備に対し公立学校施設整備費負担金、安全・安心な学校づくり交付金及び学校施設環境改善交付金を交付しており、それぞれの交付対象は次のとおりである。

公立学校施設整備費負担金は、公立の義務教育諸学校において校舎、体育館、武 道場等（以下、体育館、武道場等を「屋内運動場等」という。）を新築し、又は増 築する場合等にその経費の一部を負担金として交付するものである。

安全・安心な学校づくり交付金は、公立の義務教育諸学校等の安全性を確保するなどのため、校舎・屋内運動場等を改修等する場合に、その実施に要する経費や設計・監理委託等に係る経費の一部を交付金として交付する（ただし、高等学校の校舎等の耐震改修等に係るものを除く。）もので、20年度からは建築非構造部材の耐震改修工事を単独で施工する場合も対象とされた。同交付金は23年度に廃止され、交付対象範囲を拡充するなどした学校施設環境改善交付金が同年度に創設された。そして、24年度には備蓄倉庫、非常用自家発電設備等の防災設備の整備も対象に加えられている。

なお、上記の文部科学省の交付する交付金等の対象とならない高等学校の校舎等の耐震改修工事には、国土交通省（13年1月5日以前は建設省。以下同じ。）が交付している社会資本整備総合交付金（住宅・建築物安全ストック形成事業）を利用することができる。

文部科学省は、8年に、教育施設の構造体の耐震性能について、地方公共団体等に対して「文教施設の耐震性の向上の推進について」（平成8年文施指第103号文部省大臣官房文教施設部長通知。以下「耐震性推進通知」という。）を発し、校舎等を新築する際には地震発生時の児童生徒等の安全確保、被災直後の避難所としての機能を考慮するなどして、建築基準法で要求される耐震安全性に対して1.25倍程度の耐震安全性を確保した設計とすることが適当と考えられるとしている。また、既存の建築物を改修する際には、上記と同様に、教育施設としての機能特性を考慮して、原則としてIs値を割増ししたより安全なレベル（Is値0.7以上）を耐震改修の目標とすることとしている。

また、同省は、耐震診断の方法について、「公立学校施設に係る大規模地震対策関係法令及び地震防災対策関係法令の運用細目」（昭和55年文管助第217号文部大臣裁定）に規定する耐震診断の方法等に関して必要な事項を定めた「公立学校建物の耐震診断等実施要領」（平成8年文教施第60号）を8年に制定するなどして、建築物の構造及び種別ごとに適用する耐震診断方法を定めている。

文部科学省は、18年に、教育施設整備方針を策定しているが、策定当初、公立の義務教育諸学校等施設の耐震診断については18年内を目途に完了するための方策を講ずる必要があるとしていたものの、具体的な耐震化の完了時期については明記していなかった。しかし、地震防災対策特別措置法（平成7年法律第111号。以下「特措法」という。）の23年の改正時に、公立の義務教育諸学校等施設の耐震化事業に対する国庫補助率の嵩（かさ）上げ措置が27年度末まで延長されたことなどを踏まえて教育施設整備方針が改正され、27年度までのできるだけ早い時期に耐震化を完了させるとの目標が明記された。

教育施設の分析対象としては、公立の小学校、中学校、高等学校及び中等教育学校の延床面積200㎡を超える（木造は同500㎡を超える）建築物とし、その校種別の設置者数及び棟数は図表2-2のとおりである。

1,608市町村及び9市町村学校組合が設置者となっている小学校の建築物70,722棟、16都府県、1,598市町村及び23市町村学校組合が設置者となっている中学校の建築物39,724棟、44都道府県、104市町村及び3市町村学校組合が設置者となっている高等学校の建築物25,938棟、9都道府県及び4市が設置者となっている中等教育学校の建築物154棟、計136,538棟について分析を行った。

なお、棟数で集計分析の際、中等教育学校の建築物については、前期課程を中学校、後期課程を高等学校として集計することとし、1棟の建築物を前期課程及び後期課程の両方で使用している場合には主に利用している課程で集計することとした。

また、教育施設における診断率、耐震化率等の分析については、小学校及び中学校の設置者のほとんどが市町村であるのに対し、高等学校の設置者のほとんどが都道府県であるなど、一般的にその設置者の財政規模が異なっていたり、小中学校と高等学校とでは、耐震化対策に用いることのできる国庫補助事業が異なっていたりするなど、相違する点が多いことから、小中学校と高等学校の校種別に分析することとした。

分析対象とした建築物の構造種別及び旧耐震基準に基づく建築物の建設されてからの経過年数（以下「築年数」という。）をみると、図表2-3のとおりとなっている。

分析対象とした建築物136,538棟のうち、鉄筋コンクリート造が109,863棟となっており、全体の約8割を占めている。そして、旧耐震基準に基づく建築物は79,176棟と全体の58.0％を占めており、そのうち築年数が40年以上の建築物は32,018棟と全体の23.4％を占めている。

また、東北3県については、文部科学省が24年に「公立学校施設の耐震改修状況調査」（以下「文科省調査」という。）を実施していることから、その調査結果に記載された東北3県の教育施設（以下、文科省調査の対象となった東北3県の教育施設を「東北3県調査対象施設」という。なお、文科省調査には宮城県の一部と福島県の一部は含まれていない。）の建築物を分析対象とした。その内訳は、122市町村等が設置者となっている小中学校の校舎等の建築物6,160棟、3県及び3市が設置者となっている高等学校の校舎等の建築物1,689棟、計7,849棟となっている。なお、文科省調査においては、24年4月1日現在の状況を調査しており、また、対象となる建築物を2階建て以上又は延床面積200㎡を超える（木造は3階建て以上又は延床面積500㎡を超える）ものとしているなど会計検査院の検査と異なる部分がある。

(ｱ) 小中学校の耐震診断結果の公表状況

(ｲ) 高等学校の耐震診断結果の公表状況

教育施設の建築物136,538棟における構造体、建築非構造部材及び建築設備の診断率は、図表2-4のとおりである。

構造体の耐震診断を実施している75,307棟のうち、構造耐震指標を示す数値としてIs値が用いられている建築物74,899棟の耐震診断結果を示すと、図表2-5のとおりである。

構造体の耐震診断を実施した74,899棟のうち、Is値が0.7未満であることなどから、耐震性推進通知に基づく耐震性能を確保していないと診断された建築物は59,561棟であり、耐震診断を実施した建築物の約8割となっている。

そして、耐震診断の結果、耐震性能が著しく低く、大規模地震で倒壊等の危険性が高いとされているIs値0.3未満の建築物は13,768棟となっていて、耐震性推進通知に基づく耐震性能を確保していないと診断された建築物59,561棟の23.1％を占めている。また、大規模地震で倒壊等の危険性があるとされているIs値0.3以上0.6未満の建築物は37,202棟となっていて、耐震性推進通知に基づく耐震性能を確保していないと診断された建築物の62.5％と最も多くを占めている。さらに、築年数をみると、昭和46年以前に建築され築年数が40年以上の建築物が、耐震性推進通知に基づく耐震性能を確保していないと診断された建築物の約5割を占める結果となっている。

教育施設の耐震化の状況について、構造体、建築非構造部材及び建築設備のそれぞれの耐震化率を分析するとともに、構造体について耐震性推進通知に基づく耐震性能（Is値0.7以上等）を確保している建築物の割合（以下「教育耐震化率」という。）も分析した。対象となる教育施設の建築物は136,538棟であり、このうち、基本方針において耐震化の目標となっている多数の者が利用する建築物は129,390棟と94.8％を占めている。

(ｱ) 教育施設の耐震化率

(ｲ) 構造体の耐震化の状況

強化地域及び推進地域（Ⅰ）に指定された市町村に所在する教育施設の構造体の教育耐震化率は、図表2-8のとおりである。

強化地域に所在する小中学校の建築物は11,606棟、高等学校は2,699棟の計14,305棟である。その構造体の教育耐震化率は94.7％となっており、全体の教育耐震化率に比べて10.4ポイント高くなっている。そして、校種別では小中学校は97.8％、高等学校は81.4％となっている。

推進地域（Ⅰ）に所在する建築物の構造体の教育耐震化率は85.3％となっており、全体の教育耐震化率に比べても差異は見受けられない。

このように強化地域の教育耐震化率が推進地域（Ⅰ）に比べても高いのは、強化地域においては、昭和53年に制定された大震法等による耐震化対策の取組が比較的早くから実施されてきたこと、地震財特法により国庫補助金等の補助率等に優遇措置が設けられてきたことなどによると考えられる。

なお、推進地域（Ⅱ）については、指定されている117市町村のうち58市町村が東北3県の管内であることから、分析を行っていない（以下、他の分析においても同じ。）。

また、設置者を都道府県、市及び町村等（市町村学校組合を含む。）に分類し、その分類ごとの構造体の教育耐震化率の分布状況をみると図表2-9のとおりである。

構造体の教育耐震化率をみると、651地方公共団体については100％となっていて、構造体の耐震化を全て完了している設置者が多数見受けられる一方で、67地方公共団体については50％未満となっている。

なお、文部科学省は、文科省調査の結果、教育耐震化率が50％未満となっているなど耐震化の進捗が遅れている地方公共団体に対して、平成24年8月に耐震化の加速を促す書簡を大臣名で発するなどしている。

地方公共団体において耐震化が遅れている事例のうち、耐震化の計画が具体的ではなく耐震化が遅れているもの又は耐震化対策への取組を開始した時期等が遅れているものの事例を示すと次のとおりである。

構造耐震指標を示す数値としてIs値が用いられている建築物における構造体の耐震診断の結果、耐震性推進通知に基づく耐震性能を確保していないとされた建築物59,561棟の耐震診断結果別の耐震化状況をみると、図表2-10のとおりとなっている。

耐震診断の結果、大規模地震で倒壊等の危険性が高いとされるIs値が0.3未満と診断された建築物は13,768棟であり、このうち77.6％に当たる10,686棟が耐震改修により耐震性推進通知に基づく耐震性能を確保しているが、22.4％に当たる3,082棟は耐震改修等を行っていないなどのため、耐震性推進通知に基づく耐震性能を確保していない。また、大規模地震で倒壊等の危険性があるとされるIs値が0.3以上0.6未満と診断された建築物は37,202棟であり、このうち72.1％に当たる26,826棟が耐震改修により耐震性推進通知に基づく耐震性能を確保しているが、27.9％に当たる10,376棟は耐震改修等を行っていないなどのため、耐震性推進通知に基づく耐震性能を確保していない。Is値が0.3未満と診断された建築物が耐震改修を行っている割合が高いのは、大規模地震で倒壊等の危険性が高いとされているために、優先的に耐震改修を実施していることによると考えられる。

前記のとおり、構造体については、診断率が95.1％、教育耐震化率が84.3％となっていて、設置者による構造体の耐震化への取組が比較的進んでいることから、耐震診断を実施していなかったり、耐震診断の結果、耐震性能が確保されておらず耐震改修等が必要とされたのに耐震改修を実施していなかったりするなど耐震化対策が完了していない建築物について、その理由を調査した。また、建築非構造部材や建築設備については、診断率と耐震化率が構造体に比べて非常に低く、設置者による建築非構造部材等の耐震化への取組自体が遅れていると考えられることから、建築非構造部材や建築設備の耐震化対策を完了した建築物が1棟もない設置者について、実績がない理由を調査した。

(ｱ) 構造体

構造体について耐震化対策が完了していない理由として最も多い理由は、「既に予算に計上しているが耐震改修工事等を実施していないなどのため」が7,078件となっている。次に多い理由は、「予算化されていないため」が4,877件となっている。また、耐震診断結果でIs値が0.3未満の建築物における耐震化対策が完了していない理由についても同様となっている。

教育耐震化率が50％未満の地方公共団体における耐震化対策が完了していない理由をみると、小中学校については同様となっているが、高等学校については、「予算化されていないため」が339件と最も多くなっており、次に多い理由は、「既に予算に計上しているが耐震改修工事等を実施していないなどのため」が103件となっている。

構造体の耐震化対策が完了していない事例を示すと次のとおりである。

(ｲ) 建築非構造部材及び建築設備

近年は児童生徒数の減少から学校を統廃合する動きも全国各地で見受けられており、耐震性能を確保している校舎等を有する学校を統廃合により廃止する場合には、耐震性能を確保している校舎等を有効活用することなどについて十分に検討する必要がある。

複数の学校を統廃合した結果、廃校となった学校の校舎等を他の地方公共団体が校舎等として有効活用するなどの事例が見受けられており、経済的・効率的に教育施設の耐震化を進めるには有効な方法であると認められる。

廃校となる学校の校舎等を有効活用している事例を示すと次のとおりである。

防災基本計画において、地方公共団体は、都市公園、公民館、学校等の公共的施設等を対象に、地域の人口、災害等に対する安全性等及び想定される地震等の諸元に応じ、その管理者の同意を得た上で、必要な数、規模の避難所をあらかじめ指定し、住民への周知に努めることとされている。

各地方公共団体が、地震等災害時の避難所として指定している小中学校は26,494校、高等学校は2,306校の計28,800校となっている。そして、これらの小中学校において避難所として使用予定の建築物は73,444棟、また、高等学校においては7,790棟の計81,234棟となっている。

(ｱ) 避難所の耐震化の状況

(ｲ) 耐震化対策が完了していない理由

避難所における防災設備としての備蓄倉庫、非常用通信設備、非常用自家発電設 備及び貯水槽の整備状況は、図表2-15のとおりである。

備蓄倉庫が施設内に整備されているのは11,351校で避難所に指定されている教育施設の39.4％である。また、非常用通信設備が整備されているのは16,535校で57.4％、非常用自家発電設備が整備されているのは8,291校で28.8％、貯水槽が整備されているのは11,523校で40.0％となっている。

強化地域に所在している避難所においては備蓄倉庫が施設内に整備されているのは2,188校で避難所に指定されている教育施設の76.5％である。また、非常用通信設備が整備されているのは2,329校で81.4％、非常用自家発電設備が整備されているのは1,517校で53.0％、貯水槽が整備されているのは1,429校で49.9％となっている。強化地域においては全体に比べて備蓄倉庫、非常用通信設備及び非常用自家発電設備が整備されている割合が24.0ポイントから37.1ポイント上回っていて、貯水槽が整備されている割合は9.9ポイント上回っている。

推進地域（Ⅰ）において、防災設備が整備されている割合は全体と比較しても差異は見受けられない。

(ｱ) 学校防災マニュアル等の概要

(ｲ) 学校防災マニュアル等の作成状況

(ｳ) 津波等ハザードマップ

東北3県及び同管内の103市町村が文部科学省に提出した災害報告書等によると、東日本大震災によって1,628校の教育施設の建築物が被災しており、校種別では小中学校1,413校、中等教育学校1校、高等学校214校となっている。そして、その被災内容は、校舎や屋内運動場等の建築物の全部又は一部の倒壊（以下「全半壊」という。）、天井や照明器具の落下、給排水管の損傷等となっている。

建築物が被災した1,628校の被災状況について、上記の災害報告書等では被災の要因が不明なため、津波による浸水があった市町村に所在する学校と津波による浸水がなかった市町村に所在する学校とに分けて分析すると、津波による浸水があった地域では639校が被災し、このうち全半壊の被害が生じたのは62校となっている。一方、津波による浸水がなかった地域では989校が被災し、このうち全半壊の被害が生じたのは31校となっている。さらに、津波による浸水がなかった地域で被災した989校について、気象庁の計測震度に基づく東北地方太平洋沖地震による地震の大きさによって分析すると、震度7の地震が観測された地域においては42校、震度6強の地域においては165校、震度6弱の地域においては511校、震度5強の地域においては221校が被災している。このうち、全半壊の被害が生じたのは、震度6強の地域における13校及び震度6弱の地域における18校となっている。

なお、東京電力株式会社福島第一原子力発電所の事故発生に伴う警戒区域等に設定されていた区域に所在する建築物については、調査不能となっていることなどから、前記の災害報告書等には含まれていない。

(ｱ) 被災の概要

(ｲ) 建築物の構造体、建築非構造部材及び建築設備の被災の状況

(ｳ) 被災した避難所の状況