公共建築物における耐震化対策等に関する会計検査の結果について

厚生労働省は、前記のとおり災対法等の規定に基づき厚生労働省防災業務計画を定めている。同計画によると、厚生労働省は、医療施設の耐震化対策等に関して、次のことなどを行うこととなっている。

そして、厚生労働省は、厚生労働省防災業務計画に定められた事項について、医療提供体制施設整備交付金等により医療施設の開設者が行う病院の耐震性等の確保に対する財政支援（図表3-1参照）を行ったり、病院の耐震改修状況を調査及び公表（直近では24年9月調査、25年3月公表）したり、都道府県に対して耐震化が必要な病院への指導を依頼する通知を発出したり、東日本大震災での対応等を踏まえて24年3月に災害拠点病院の指定に必要な所定の要件（以下「指定要件」という。）を見直したりするなどして、医療施設の耐震化等の促進を図っている。

厚生労働省は、上記のように医療施設の開設者が行う医療施設の耐震化に対する財政支援として、各種の交付金等による事業を実施している。これら医療施設の耐震化に対する財政支援に係る交付金等の額について、19年度以降の推移をみると、図表3-2-1及び図表3-2-2のとおりとなっている。

医療施設の耐震化に係る厚生労働省の財政支援について、19年度以降の交付決定額の推移をみると、20年度までは数億円程度であったものが、21年度以降は800億円から1200億円程度と大幅に増加しており、増加額の大半は、各年度の補正予算や予備費で措置された医療施設耐震化臨時特例交付金及び医療施設等耐震整備に係る財政投融資資金となっている。

前記のとおり、厚生労働省は、病院の耐震改修状況の調査及び公表を行っている。厚生労働省による調査は、病棟部門、外来診療部門及び手術検査部門があるなど患者が利用する建築物（以下「患者利用建築物」という。）を対象としており、25年3月の公表によると、24年9月1日時点において、全国の病院のうち全ての患者利用建築物が所要の耐震性能を確保している病院の割合は61.4％、災害拠点病院及び救命救急センターのうち全ての患者利用建築物が所要の耐震性能を確保している病院の割合は73.0％となっている。

そして、厚生労働省は、これらの病院のうち災害拠点病院及び救命救急センターについては、災害時に患者受入れの拠点となることから、耐震化の目標を設定しており、同省が21年度に実施した調査において所要の耐震性能を確保していない患者利用建築物があるとされている病院の割合を5年間で半減させ、全ての患者利用建築物が所要の耐震性能を確保している病院の割合を26年度末までに81.2％とするとしている。

このように、厚生労働省による病院の耐震化の目標は、災害拠点病院等の建築物のうち患者利用建築物を対象に病院数ベースで設定しているものであり、多数の者が利用する建築物を対象に棟数ベースで設定している基本方針の目標とは、対象建築物の範囲や目標値の算出方法が異なる。このため、厚生労働省が設定した病院の耐震化の目標に対する達成度等と基本方針の目標に対する達成度等とは直接比較することができないものとなっている。

防災基本計画によると、国、地方公共団体等は、地域の実情に応じて、災害時における拠点医療施設となる災害拠点病院等を選定するなど、災害発生時における救急医療体制の整備に努めるものとするとされている。また、厚生労働省防災業務計画によると、都道府県は、地域の医療施設を支援する機能等を有する災害時に拠点となる災害拠点病院を選定し、又は設置することにより、災害時医療体制の整備に努めるなどとされている。このように、災害拠点病院は、災害時の拠点医療施設として位置付けられている。

災害拠点病院は、7年1月に発生した阪神・淡路大震災を契機として、8年から整備が行われている。その整備に当たり厚生労働省は、8年5月に各都道府県知事等宛てに「災害時における初期救急医療体制の充実強化について」（平成8年健政発第451号厚生省健康政策局長通知）を発出しており、これによると、各都道府県は、耐震構造を有する施設であることなどの指定要件を満たす災害拠点病院について、原則として都道府県ごとに基幹災害拠点病院を1か所、二次医療圏ごとに地域災害拠点病院を1か所指定することなどとされている。また、厚生労働省は、指定の際の留意事項として、指定要件の原則によらない場合には、同省の担当部局と協議することなどとしている。

その後、東日本大震災での対応等を踏まえて、厚生労働省は、24年3月に各都道府県知事等宛てに「災害時における医療体制の充実強化について」（平成24年医政発0321第2号厚生労働省医政局長通知）を発出して、災害拠点病院の指定要件を改正しており、改正後における災害拠点病院の主な指定要件は、次のとおりとなっている。

そして、基幹災害拠点病院の場合は、指定要件が一部厳しくなっており、①については救命救急センターであること、②については病院機能を維持するために必要な全ての施設が耐震構造を有すること、⑥については複数の災害派遣医療チーム（ＤＭＡＴ）を保有していることとされている。

さらに、24年の改正では、既に指定している災害拠点病院であって、要件を満たしていない病院の指定に関する経過措置が示されており、⑥については26年3月までに保有することを前提に、①及び②については当面の間、指定の継続を可能とするとされている。

なお、厚生労働省は、指定要件で定めている耐震構造を有する施設については、新耐震基準を満たしている施設を指すとしており、災害発生時の業務継続の観点から耐震安全性の割増し等を考慮したり、求めたりすることはしていないとしている。

このように、厚生労働省は、災害拠点病院の整備に当たり、指定要件を満たす病院を災害拠点病院に指定するよう都道府県に求めている一方で、24年の改正において、指定要件を満たしていない病院についても災害拠点病院に指定されていることを前提に経過措置を定めているなど、必ずしも指定要件を全て満たした病院だけが災害拠点病院に指定されているわけではない。

現に、厚生労働省は、施設の耐震性の確保を災害拠点病院の指定要件とする一方で、災害拠点病院の制度の創設に合わせて8年度に創設した基幹・地域災害拠点病院整備事業により、災害拠点病院に指定されているが施設の耐震性が確保されていない病院の耐震整備事業への財政支援を行っている。また、25年3月に公表された同省の調査では、3割弱の災害拠点病院において、24年9月時点で所要の耐震性能が確保されていない患者利用建築物があるという結果が出ている。そこで、都道府県が行う災害拠点病院の指定状況についてみると、都道府県は、指定要件を厳格に適用すると、地域によっては指定要件を全て満たした病院が存在せず、災害医療体制の整備を図れない場合があることなどから、厚生労働省と協議の上、病院の所在地や規模等を勘案するなど地域の実情に応じて指定要件の項目を極力多く満たしている病院を指定している状況となっている。

すなわち、厚生労働省が定めた災害拠点病院の指定要件は、厳格に適用する運用にはなっておらず、災害拠点病院の体制、施設設備等の整備目標として運用されている側面がある。

医療施設は、災害発生時の救護施設として重要な役割を担う施設であり、その拠点となる災害拠点病院は、前記のとおり、救命救急センター又は第二次救急医療機関であることなどが指定要件となっている。

このような状況を踏まえ、医療施設については、医療法第1条の5第1項に定める病院のうち、災害拠点病院、救命救急センター及び第二次救急医療機関を分析の対象とした。

44都道府県に所在する医療機関については、都道府県等から調書の提出を受けるなどして、また、東北3県に所在する医療機関については、厚生労働省が実施した調査に係る関係資料等の既存資料の提供を受けるなどして、医療機関の建築物ごとの耐震性等の状況、医療機関ごとのライフライン設備及び災害時の医療体制等の状況等について分析を行った。

調書の提出を受けて分析の対象とした医療機関数、建築物の棟数及び築年数は、図表3-3のとおりである。

調書の提出を受けて分析の対象とした医療機関は、全体で3,502病院、10,234棟であり、これを医療機関別にみると、災害拠点病院が624病院、2,717棟、救命救急センターが247病院、1,312棟（うち災害拠点病院228病院、1,172棟）及び第二次救急医療機関が3,247病院、8,878棟（うち災害拠点病院388病院、1,501棟）である。また、分析対象医療機関の建築物の棟数を築年数別にみると、建築後11年未満、建築後11年以上21年未満及び建築後21年以上31年未満のいずれの建築物もそれぞれ全体の2割強となっていて、建築年数によるばらつきが見受けられないが、建築後41年以上の建築物は全体の1割強しかないことから、建築から一定期間以上が経過した建築物は、逐次建て替えられていると考えられる。

また、東北3県について、既存資料による分析の対象とした医療機関（以下「東北3県の医療機関」という。）は、全体で211病院であり、これを医療機関別にみると、災害拠点病院が34病院、救命救急センターが12病院（うち災害拠点病院12病院）及び第二次救急医療機関が199病院（うち災害拠点病院22病院）である。なお、これらの医療機関については、既存資料に棟ごとの情報がないため、棟ごとの分析は行っていない。

医療機関における診断率は、図表3-4-1及び図表3-4-2のとおりである。

耐震診断が必要な旧耐震基準に基づく建築物は、全体で3,323棟となっており、構造体の診断率は48.1％となっている。これを医療機関別にみると、災害拠点病院では64.8％、救命救急センターでは69.6％となっていて、災害拠点病院及び救命救急センターの診断率は、それ以外の医療機関の診断率より高くなっている。

建築非構造部材及び建築設備の診断率は、全体でそれぞれ10.5％及び10.1％となっている。そして、構造体で診断率が比較的高い災害拠点病院の多数の者が利用する建築物でみてもそれぞれ16.7％及び15.1％となっていて、構造体の診断率76.6％と比べてそれぞれ59.9ポイント及び61.5ポイント低くなっている。

また、東北3県の医療機関211病院における耐震診断の実施状況についてみると、24年9月1日時点において、耐震診断を実施していないなどのため、患者利用建築物の構造体の耐震性が不明な医療機関は、全て第二次救急医療機関で21病院（うち災害拠点病院1病院）となっている。なお、分析に使用した資料では、所要の耐震性能を確保していない患者利用建築物がある医療機関に分類されている医療機関の中に、耐震診断を実施していない患者利用建築物がある医療機関が一部含まれているため、上記の21病院以外にも耐震診断を実施していない患者利用建築物がある医療機関があると考えられる。

医療機関における構造体の耐震診断結果は、図表3-5のとおりである。

構造体の耐震診断を実施した1,597棟のうち、新耐震基準に基づく耐震性能が確保されておらず耐震改修等が必要と診断された建築物は1,035棟であり、耐震診断を実施した建築物の6割以上となっている。これを医療機関別にみると、災害拠点病院は511棟中297棟が、救命救急センターは277棟中153棟が、第二次救急医療機関は1,304棟中878棟が耐震改修等が必要と診断されている。

そして、耐震診断の結果、耐震改修等が必要とされた1,035棟の建築物のうち、約3割の312棟は、大規模地震で倒壊等の危険性が高いとされるIs値が0.3未満の建築物となっている。

次に、医療機関の建築物における築年数別の構造体の耐震診断結果をみると、図表3-6のとおりとなっている。

築年数別に構造体の耐震診断結果をみると、耐震診断を実施した建築物のうち、大規模地震で倒壊等の危険性が高いとされるIs値が0.3未満の建築物の割合は、築36年未満では9.5％、築36年以上41年未満では19.0％、築41年以上では32.4％となっていて、築年数が経過するほど大規模地震で倒壊等の危険性が高いとされる建築物の割合が増加する傾向が見受けられる。

医療機関における耐震化率は、図表3-7のとおりである。

構造体の耐震化率は、全体では76.1％となっており、このうち多数の者が利用する建築物では77.2％、患者利用建築物では76.5％となっていて、建築物の区分による大きな差異は見受けられない。そして、多数の者が利用する建築物の耐震化率は上記のとおりであり、27年までに耐震化率9割とする基本方針の目標とは12.8ポイントの開きがある。同様に、医療機関別に多数の者が利用する建築物の耐震化率をみると、災害拠点病院及び救命救急センターは80％以上となっていて、分析対象医療機関全体の耐震化率よりも高くなっている。

建築非構造部材及び建築設備の耐震化率は、全体ではそれぞれ70.2％及び69.8％となっており、このうち多数の者が利用する建築物ではそれぞれ71.6％及び71.2％、患者利用建築物ではそれぞれ70.5％及び70.2％となっている。これらの耐震化率は、構造体の耐震化率をそれぞれ6ポイント前後下回ったものとなっており、構造体の耐震化率と同様に建築物の区分による大きな差異は見受けられない。医療機関別にみると、災害拠点病院及び救命救急センターの耐震化率が全体及び第二次救急医療機関の耐震化率より高くなっている傾向が見受けられる。

また、東北3県の医療機関における耐震化率についてみると、24年9月1日時点において、患者利用建築物の全てが構造体について所要の耐震性能を確保している医療機関は、東北3県の医療機関の68.7％に当たる145病院となっている。これを医療機関別にみると、災害拠点病院では76.5％に当たる26病院、救命救急センターでは50.0％に当たる6病院、第二次救急医療機関では69.9％に当たる139病院となっている。

強化地域及び推進地域（Ⅰ）に所在する医療機関の構造体の耐震化率は、図表3-8のとおりである。

医療機関が所在する地域別にみた構造体の耐震化率は、強化地域が85.7％、推進地域（Ⅰ）が75.0％となっていて、強化地域の耐震化率は全体の耐震化率76.1％より9.6ポイント高くなっているが、推進地域（Ⅰ）の耐震化率は全体の耐震化率と大きな差異は見受けられない。

医療機関のうち耐震改修工事を実施していないなどのため、構造体について所要の耐震性能が確保されておらず、耐震改修等が必要な建築物は、図表3-9のとおりである。

構造体について耐震改修等が必要な建築物は、全体で2,444棟となっており、このうち1,726棟は耐震診断を実施しておらず耐震性能が不明な建築物となっている。そして、耐震診断の結果、構造体について耐震改修等が必要とされた建築物であって耐震改修工事や建替えを行っていないため、Is値が0.3未満のままとなっている建築物は268棟となっており、この中には多数の者が利用する建築物が230棟、患者利用建築物が250棟含まれている。

また、東北3県の医療機関についてみると、24年9月1日時点において、構造体について耐震改修等が必要な患者利用建築物がある医療機関は44病院となっており、このうち7病院はIs値が0.3未満の患者利用建築物がある医療機関となっている。

このように、大規模地震で倒壊等の危険性が高いとされるIs値が0.3未満の建築物の中には、患者利用建築物も含まれているなど、早急な耐震化が望まれる状況となっている。

医療機関における構造体の耐震化率は、災害拠点病院の多数の者が利用する建築物でも82.6％（図表3-7参照）となっていて、27年までに耐震化率9割とする基本方針の目標には達しておらず、引き続き耐震化の促進が必要な状況となっている。また、前記のとおり、建築非構造部材及び建築設備の耐震化率は、構造体の耐震化率を下回っているが、その差は6ポイント程度しかない。

そこで、これらの医療機関のうち、構造体について耐震化対策が必要であるにもかかわらず、耐震化対策が完了していない医療機関について、その理由を調査した。

これらの医療機関における構造体の耐震化対策が完了していない理由は、図表3-10のとおりである。

耐震化対策が完了していない理由は、回答数が多い順に「建替え又は廃止の予定があるため」が1,230件、「今後の施設整備等の予定が未定のため」が697件、「費用の確保が困難なため」が579件、「医療行為を継続しながらの耐震化の方法が決まらないため」が406件などとなっている。なお、「その他」の中には、土地の利用に係る条例等の関係で関係機関との協議等が必要なためとする回答のほか、病院を運営及び管理する組織が改組されることとなったなどのためとする回答があるなど、外的要因を理由に挙げた回答も見受けられる。

このように、耐震化対策が完了していない理由として「建替え又は廃止の予定があるため」が最も多くなっているのは、工事期間中の騒音や施設の利用制限等による患者の診療環境等への影響、近年の医療機器の高度化、医療ニーズの多様化等に対応するため、既存施設の改修よりも建替えを選択する医療機関が多いことが要因と考えられる。

また、「今後の施設整備等の予定が未定のため」や「医療行為を継続しながらの耐震化の方法が決まらないため」など、耐震化の方針や予定が決まっていないとする理由を選択しているものも多く見受けられる。これは、耐震化方法等の決定やその実行には、入院患者や救急医療への対応等に必要な医療環境の条件を満たすため、工事費のほか耐震化対策実施後の施設規模や病院機能の在り方についても検討を要するなど、検討課題が多岐にわたり、その解決に相当の時間を要する場合が多いことなどが要因と考えられる。

耐震化に当たっての検討課題が多岐にわたり、その解決に相当の時間を要することなどが、耐震化が進まない要因の一つであると考えられる事例を示すと次のとおりである。

また、病院を運営及び管理する組織が改組されることとなったなどの外的要因により、耐震化対策が完了していない事例を示すと次のとおりである。

一方、地元自治体の協力を得て、移転新築用地の確保が進んだことなどにより、耐震化対策を進めることが可能となった医療機関もあった。

地元自治体の協力を得るなどして、耐震化対策を進めることが可能となった事例を示すと次のとおりである。

このように、医療施設の耐震化に当たっては、医療機関だけでは解決が困難な課題も含め解決すべき課題が多く、このことが、医療施設の耐震化が進まない要因の一つとなっている。このため、18年の耐震促進法の改正や東日本大震災を契機に耐震化対策の検討を始めた医療機関では、耐震化工事に着手するまで、相応の時間を要する場合があるものと考えられる。

したがって、医療施設の耐震化を今後一層促進するためには、厚生労働省において、これまでのような工事費用に対する財政支援だけではなく、医療機関による耐震化対策の検討及び課題解決に資するため、関係機関と連携して様々な課題の解決事例等をまとめて公表するなどのソフト面からの支援策を充実させる必要があると考えられる。

(ｱ) 構造体の耐震安全性

(ｲ) 災害拠点病院等の電力設備の状況

(ｳ) 災害拠点病院等の給水設備の状況

(ｴ) 災害時の通信体制等の状況

(ｵ) 津波被害への対策状況

東北3県の医療機関における被災状況については、東日本大震災後に厚生労働省が各県を通じて調査した資料等により分析を行った。分析に使用した資料によると、被害の程度については、当該施設の再利用が不可能な場合は全壊とし、それ以外で何らかの被害があった場合は一部損壊と整理している。

東北3県にある災害拠点病院、救命救急センター及び第二次救急医療機関の被災状況は、全壊が4病院、一部損壊が174病院となっており、全壊の原因は、全て津波によるものとなっている。

そして、一部損壊の医療機関における被害内容をみると、津波による浸水被害のほか、建築非構造部材では、地震動を原因とする天井材や壁面タイルの崩落、扉、窓等の建具類の変形等が、建築設備では、地震動を原因とするエレベーターの故障、ボイラーやポンプ類の破損、各種配管類の破損等がそれぞれ多く見受けられる。

(ｱ) 被災の概要

(ｲ) 建築物の構造体、建築非構造部材及び建築設備の被災の状況

(ｳ) 病院機能への影響