東日本大震災等の被災者の居住の安定確保のための災害公営住宅の整備状況等について

(ｱ)　災害公営住宅の整備手順

市町村等が行う災害公営住宅の整備は、一般的に次のような手順で進められている。

表2　基本方針等の策定内容

(注)

福島県は、地震、津波による被災者及び居住制限者に対する災害公営住宅全体に関する基本方針等は策定しておらず、特別区域法に基づく「福島県復興推進計画(公営住宅)」において、被災者向けの災害公営住宅として4,092戸、「第一次福島県復興住宅整備計画」において、居住制限者向けの災害公営住宅として3,700戸を整備することとしている。また、被災者向けの災害公営住宅の整備手法等については、福島県復興ビジョン等において別途定めている。

(ｲ)　災害公営住宅の整備方式

災害公営住宅の整備方式については、一般の公営住宅と同様に、市町村等の事業主体が自ら建設する方式(以下「直接建設方式」という。)のほか、協定等を締結した上で独立行政法人都市再生機構(以下「UR」という。)が建設した住宅の引渡しを受ける方式(以下「UR建設譲渡方式」という。)、民間会社等が市町村等の定めた規格等に適合するように建設した住宅や既存の住宅を用地も含めて買い取る方式(以下「買取方式」という。)及び民間会社等が共用部分に係る整備費の一部について補助を受けて建設した住宅や既存の賃貸住宅を一定期間借り上げる方式(以下「民間借上方式」という。)がある。

市町村等は、上記の整備方式に応じて、用地の選定、交渉及び取得、造成や住宅建設に係る設計及び工事等を実施したり、URとの間で協定等を締結したり、住宅買取に係る提案の公募等を行ったりする。

特に、津波により被災した地域において地盤をかさ上げしたり高台に移転したりする場合には、災害公営住宅の建設を土地区画整理事業、防災集団移転促進事業等（注3）の面的整備事業(以下「面的整備」という。)と合わせて実施することも多く、地権者や関係省庁等の関係機関との協議や造成工事に一定の期間を必要とすることになる。

(注3)

防災集団移転促進事業　災害が発生した地域又は災害危険区域のうち、住民の居住に適当でないと認められる区域内にある住居を集団的に移転する事業

(ｱ)　災害公営住宅の整備方式別の特徴

災害公営住宅の整備方式については、前記のとおり、直接建設方式、UR建設譲渡方式、買取方式及び民間借上方式があるが、それぞれ以下のような特徴がある。

(ｲ)　整備方式別の整備計画戸数の状況等

25年6月末現在の整備方式別の整備計画戸数については、表4のとおりとなっている(市町村ごとの整備方式別の整備計画戸数等の状況は巻末別表1参照)。

直接建設方式による整備は、東北3県及び茨城県(宮城県においては管内市町から受託した分のみ)が5,470戸について、長野県を除く7県管内の39市町村が6,984戸についてそれぞれ採用を計画している。

UR建設譲渡方式による整備は、東北3県の15市町が5,502戸について採用を計画しており、買取方式による整備は、岩手県が100戸について、岩手、宮城、長野各県管内の11市町村が3,348戸についてそれぞれ採用を計画している。

また、民間借上方式による整備は、宮城県管内の1市が149戸について採用を計画している。

さらに、56事業主体の整備計画戸数25,067戸のうち7市町に係る3,514戸(14.0%)については、整備方式が未定となっている。

前記のように、民間借上方式の採用数が少ないのは、事業主体において、他の整備方式に比べて後年度における事業主体の負担が大きいことや借上期間満了時に入居者に他の公営住宅等への移転を求める必要が生ずるなど対応に難しい面があることを考慮したこと、事業主体が募集しても住宅の借上げに応じる民間会社等が少ないことなどによると考えられるが、民間借上方式を採用する際には、契約期間満了時の対応に支障が生じないよう事業主体においてあらかじめ十分検討しておく必要がある。

なお、阪神淡路大震災の際には、神戸市は、市街地でまとまった土地を取得することが困難であることから、民間借上方式を採用して災害公営住宅を1,596戸(25年3月31日現在の借上戸数1,495戸)整備しているが、所有者からの借上期間は20年となっているため、退去期限まであと約2年となっており、同市は、原則的には退去期限到来時に入居者に対して一般の市営住宅の空家への移転を求めることとしている。同市は、高齢者、障害者等については、入居の継続が図れるようにする方針としているが、借上住宅の所有者によっては、同市が求める借上期間の延長に同意しない者もあることから、入居の継続を希望する高齢者、障害者等への対応が今後の課題となっている。

(ｳ)　事業主体の人的体制等の状況に対応した整備方式の採用

東日本大震災等の発生前の18年度から22年度までの5年間に、47都道府県で整備された公営住宅(新潟県中越地震等に伴い整備された災害公営住宅を含む。)は計83,799戸であり、このうち、東北3県の区域内で整備された公営住宅は、表5のとおり計1,698戸となっている。

表5　東北3県において東日本大震災等の発生前の5年間に整備された公営住宅の戸数と災害公営住宅の整備計画戸数

これに対して、今回東北3県における災害公営住宅の整備計画戸数はその14.5倍に当たる24,677戸に上っており、従前の人的体制のままで円滑に整備を進めるには困難な状況にあると考えられる。

そこで、東北3県の事業主体のうち、43市町村における建築部門の24年4月1日現在の職員数(臨時の職員で勤務した日が1年を超える職員を含む。)をみると、図1のとおりとなっており、中には建築部門の職員が不在の事業主体が5町村あった。

図1　43市町村における建築部門の職員数(平成24年4月1日現在)

このような状況の下、各事業主体は、職員の負担を軽減するために、他の地方公共団体等から応援の職員を受け入れたり、建築部門に職員が比較的多数配置されている県に災害公営住宅の整備を委託したり、直接建設方式に加えてUR建設譲渡方式等を採用したりして対応している。

整備方式別の整備計画戸数をみると、災害公営住宅の整備を全て県に委託したり、直接建設方式による整備を実施せずUR建設譲渡方式等による整備を採用したりしている市町村は東北3県管内で9市町(整備方式が全部又は一部未定となっている市町村を除く。)あり、これらの市町に係る整備計画戸数は計4,100戸となっていた。

一方、直接建設方式による整備計画戸数が525戸と整備計画戸数全体600戸の87.5%を占めている事業主体も1町あるなど、直接建設方式による整備計画戸数の割合が高い事業主体もあり、このような事業主体では、職員の負担が大きくなっていると考えられる。

災害公営住宅の整備の事業主体となる市町村等は、整備計画の策定又はその見直しに際して、建築部門の人的体制、整備期間等を勘案するとともに、それぞれの特徴を踏まえて適切な整備方式を選択することが重要である。

(ｱ)　23年度第1次補正予算による補助金の交付状況

23年度第1次補正予算による補助金の交付状況23年度第1次補正予算では、一般会計(組織)国土交通省(項)住宅対策事業費(目)公営住宅整備費等補助に、災害対応公共事業関係費の一部として災害公営住宅整備事業等に係る予算が計上されており、歳出予算額1115億8500万円に対する支出済歳出額は1億7343万円、翌年度繰越額は2億0978万余円、不用額は1112億0178万余円となっている。翌年度繰越額2億0978万余円のうち1億8369万余円は24年度に執行されており、23年度支出済歳出額1億7343万円と合わせた執行額計3億5712万余円は、全て災害公営住宅整備事業等に係る補助金(公営住宅整備費等補助)として、5事業主体に係る補助対象事業費計5億2730万余円に対して交付されている。

このように不用額が多額に上っているのは、第1次補正予算の成立時(23年5月)には応急仮設住宅の建設に重点を置かざるを得なかったこと、災害公営住宅の整備計画の検討に時間を要したことなどのため、災害公営住宅整備事業等の事業の執行ができなかったことに加えて、第3次補正予算において復興交付金制度が創設されたことから、多くの事業主体が補助率がより高い復興交付金により、災害公営住宅の整備を実施することとしたことによるものである。

(ｲ)　復興交付金の交付状況

25年6月末現在、23年度第3次補正予算及び24年度予算による第1回から第6回までの復興交付金として、計1兆6228億余円が市町村等に交付されているが、このうち災害公営住宅整備事業等に係る交付額(管内市町村分を含む。)についてみると、56事業主体のうち管内市町村の受託事業のみを実施している宮城県を除いた55事業主体に対して、25年度第2四半期までに事業着手を予定している17,302戸を対象として、復興交付金4130億9103万余円(交付対象事業費4726億9481万余円)が交付されている(市町村ごとの災害公営住宅整備事業等に係る復興交付金の年度別計上額は巻末別表2参照)。そして、上記55事業主体のうち54事業主体は復興交付金を財源に基金を造成しており、1事業主体は単年度事業により災害公営住宅の整備を実施している。また、工程表等における56事業主体の整備計画戸数25,067戸のうち、上記の17,302戸を除いた7,765戸(25年6月末現在の整備計画戸数に対する割合30.9%)については、事業着手を25年度第3四半期以降としている。

また、復興交付金を財源に基金を造成する場合、年度間の融通は可能であるが、復興交付金事業計画は、執行予定年度別に区分して交付対象事業費及び復興交付金の執行予定額を計上することとなっており、これらの執行予定額を年度別にみると、表7のとおり、東北3県以外では復興交付金の執行予定額の計上が25年度までとなっているが、東北3県では、被災規模及び事業規模が大きいことから事業に要する期間が長くなっており、26年度までの交付対象事業費及び復興交付金の執行予定額が計上されている。

(ｱ)　完成予定年度別の戸数

8県の56事業主体における災害公営住宅について、災害公営住宅を単独で整備する(以下「単独整備」という。)場合と面的整備を伴う場合とに区分して、完成予定年度別の整備計画戸数をみると、表8及び図4のとおりとなっている(市町村ごとの完成予定年度別の整備計画戸数は巻末別表3参照)。

図4　完成予定年度別の整備計画戸数の推移

(注)

調整中の3,842戸については、整備計画戸数に含めていない。

災害公営住宅の整備の進捗状況については、以下のような問題点が見受けられた。

表9　東日本大震災等、阪神淡路大震災及び新潟県中越地震における面的整備の実施地区数

(ｲ)　24年度末の進捗状況

24年度末現在における災害公営住宅の整備の進捗状況を、調書等から県別、整備方式別にみると、表10のとおりとなっていて、着工戸数、完成戸数はそれぞれ2,287戸、342戸と整備計画戸数25,067戸のそれぞれ9.1%、1.3%となっている。

24年度末現在の完成戸数342戸のうち262戸(76.6%)は単独整備によるものであり、面的整備を伴うものは80戸となっているが、これは相馬市がほぼ整地されている市有地等に1m程度の地盤のかさ上げを実施して災害公営住宅を建設したものであり、面的整備を伴う場合に通常必要とされる大規模な造成工事が必要でなかったことから、早期に完成できたものである。

(ｳ)　整備が進捗していない背景

前記のとおり、東日本大震災等における災害公営住宅の整備においては、面的整備を伴う場合が多くなっているが、整備が進捗していない背景としては、用地取得の遅れが大きな要因と考えられることから、8県から徴した調書により用地取得が難航している理由を確認した。その結果、用地取得が難航しているため、災害公営住宅の整備が進捗していないとしていたのは、東北3県の17事業主体となっており、その理由の主なものは、表11のとおり、地権者の特定、境界確定、登記等に時間を要している(9事業主体)、地権者の合意が得られない(8事業主体)、応急仮設住宅の用地として使用されているなどのため適地が少ない(8事業主体)などとなっていた。

表11　用地取得が難航している理由

(注)

事業主体により理由が複数ある場合があるため、事業主体数を合計しても上記の17事業主体にはならない。

このように、用地取得については様々な理由から難航しているが、民間会社が所有する土地を活用することなどにより、用地取得に要する時間が短縮でき早期に完成することができた事例を示すと次のとおりである。