待機児童解消、子どもの貧困対策等の子ども・子育て支援施策に関する会計検査の結果について

支援法は、子ども及び子どもを養育している者に必要な支援等を行い、もって一人一人の子どもが健やかに成長することができる社会の実現に寄与することを目的としており、この目的を達成するために、「就学前の子どもに関する教育、保育等の総合的な提供の推進に関する法律」（平成18年法律第77号。以下「認定こども園法」という。）に基づき設置等される認定こども園、幼稚園、保育所等に対する共通の財政支援や、地域の実情に応じた子育て支援、仕事と子育ての両立支援等の支援制度が実施されている。

支援法等では、支援法に基づく事務の企画立案から執行までを内閣府が一元的に所掌することとなったため、27年度に内閣府に「子ども・子育て本部」が設置され、支援制度の一元的な実施体制が整備されることとなった。また、認定こども園制度等については、学校教育法（昭和22年法律第26号）及び児童福祉法（昭和22年法律第164号）の体系との整合性を確保する観点から、内閣府が文部科学省及び厚生労働省と連携しながら事務を実施することとなった。そして、児童手当法に基づく児童手当の支給、認定こども園、幼稚園及び保育所（以下、これらを合わせて「教育・保育施設」という。）への共通の給付（以下「施設型給付」という。）、地域子ども・子育て支援事業に係る交付金の交付等の支援法に基づく事務は内閣府子ども・子育て本部が、保育所、地域子ども・子育て支援事業等に係る基準の制定及び指導監督、保育士に関する事項等の児童福祉法に基づく事務は厚生労働省が、幼稚園に係る基準の制定及び指導監督等の学校教育法等に基づく事務は文部科学省が、それぞれ実施し、認定こども園法に基づく事務は3府省が連携しながら実施している（図表0-2参照）。

児童福祉法等によれば、市町村は、保護者の労働又は疾病等の事由により、その監護すべき満1歳に満たない者（以下「乳児」という。）、満1歳から小学校就学の始期に達するまでの者（以下「幼児」という。）その他の児童について保育を必要とする場合において、当該児童を保育所において保育しなければならないことなどとされている。

そして、保育所等の教育・保育施設が行う教育・保育に要する人件費、事業費、管理費等の費用に対する共通の財政支援として施設型給付が実施されており、市町村は、支援法第65条第1項第1号の規定等に基づき、教育・保育施設に係る施設型給付費等の支給に要する費用を支弁することとなっている。なお、私立保育所については、支援法附則第6条第1項の規定に基づき、施設型給付ではなく、支援制度の施行前と同様に、市町村が保育所の運営主体に対して、保育に要する費用を委託費として支払うこととなっている。

さらに、児童福祉法では、5人以下の子どもを保育する「家庭的保育事業」、6人以上19人以下の子どもを保育する「小規模保育事業」、居宅において保育を行う「居宅訪問型保育事業」及び事業主が設置する施設等で保育を行う「事業所内保育事業」の4事業(以下、これらの4事業を「地域型保育事業」という。)が、同法上の事業として定められている。そして、地域型保育事業による保育（以下「地域型保育」という。）に要する人件費、事業費、管理費等の費用に対する財政支援として「地域型保育給付」が実施されており、市町村は、支援法第65条第1項第2号の規定に基づき、地域型保育に係る地域型保育給付費の支給に要する費用を支弁することとなっている（以下、施設型給付、地域型保育給付等を合わせて「子どものための教育・保育給付」という。）。

支援法第27条第1項及び第29条第1項の規定によれば、市町村は、教育・保育施設又は地域型保育を行う事業者ごとに、施設型給付費の支給に係る施設又は地域型保育給付費の支給に係る事業者としての確認を行い、施設型給付費又は地域型保育給付費を支給することとされている（以下、市町村が上記の確認を行う教育・保育施設を「特定教育・保育施設」、地域型保育を行う事業者を「特定地域型保育事業者」といい、特定教育・保育施設により行われる教育・保育を「特定教育・保育」という。）。

支援法等によれば、子どものための教育・保育給付を受けようとする保護者は、市町村に対して、子どものための教育・保育給付を受ける資格を有すること及び次の①から③までの小学校就学の始期に達するまでの者（以下「小学校就学前子ども」という。）の区分についての認定を申請し、その認定を受けなければならないこととされている。

• ①　満3歳以上の小学校就学前子ども（②に該当するものを除く。）
• ②　満3歳以上の小学校就学前子どもであって、保護者の労働又は疾病その他の事由により家庭において必要な保育を受けることが困難であるもの
• ③　満3歳未満の小学校就学前子どもであって、②に規定する事由により家庭において必要な保育を受けることが困難であるもの

そして、②に規定する事由としては、保護者の昼間労働、昼間以外の労働、妊娠・出産、疾病・傷害、求職活動等が該当するとされている。

前記の申請を受けた市町村は、小学校就学前子どもの区分の認定と合わせて、1月間において子どものための教育・保育給付費を支給する保育の量（以下「保育必要量」という。）の認定を行うことなどとなっている（以下、市町村が行う小学校就学前子どもの区分及び保育必要量の認定を「支給認定」という。）。そして、市町村は、支給認定に係る子ども(以下「支給認定子ども」という。)について、保護者からの保育所等の利用の申込みを受けて利用調整を行い、利用可能な特定教育・保育施設又は特定地域型保育事業者のあっせんなどを行うほか、特定教育・保育施設又は特定地域型保育事業者に対して、その子どもが利用できるよう要請を行うこととなっている。

市町村が支弁する費用のうち、都道府県及び市町村以外の者が設置する特定教育・保育施設に係る施設型給付費等の支給に要する費用から利用者負担額を控除した額の2分の1については国が、4分の1については都道府県が、それぞれ負担することなどとなっている。そして、内閣府は、国の負担分として子どものための教育・保育給付交付金を市町村に対して交付している。

内閣府によると、私立保育所等に支給する上記の施設型給付費等に係る国、都道府県及び市町村の負担額と保護者による負担額とを合わせた保育等に要する費用の総額（全年齢の児童の計）は、30年度当初予算ベースで計2兆5710億余円（うち国の負担額計8977億余円）となっている。

a　待機児童数の把握

また、認可保育所等の利用の申込みを行ったものの利用できておらず、かつ、待機児童に含まれない児童を潜在的待機児童等として分類する地方公共団体等もあるが、厚生労働省は、潜在的待機児童に明確な定義はないとしている。会計検査院が確認したところ、上記の地方公共団体等が潜在的待機児童等に含めている児童の範囲は一律ではないものの、図表0-4の②、③、④及び⑤により待機児童に含めないこととされた児童を潜在的待機児童等としている場合が多くなっていた。本報告においては、③により待機児童に含めないこととされた児童については、認可保育所等ではないものの、国等により一定の支援が行われている保育施設等を利用しており、現に保育の提供を受けていることなどから「その他施設等利用児童」として整理し、残りの②、④及び⑤により待機児童に含めないこととされた児童を「潜在的待機児童」として整理することとする（潜在的待機児童及びその他施設等利用児童については、後掲第2の2(1)エ(ウ)参照）。

なお、待機児童数調査は、毎年度4月1日時点と10月1日時点の2回実施されているが、厚生労働省は、地方公共団体ごとに年度途中の認可保育所等の入所手続等が異なることから、10月1日時点の待機児童数は参考値であるとしている。

厚生労働省は、毎年度、待機児童数調査で把握した待機児童数を公表しており、14年度から31年度までの各年度の4月1日時点の待機児童数等の推移は、図表0-5のとおりとなっている。これによれば、待機児童数は、15年度の26,383人を境に19年度には17,926人まで減少したものの、保育需要の増大等を受けて増加に転じ、22年度は26,275人となっている。23年度には25,556人となり減少に転じたものの、27年度から29年度までは再び増加している。そして、直近の31年度には16,772人となるなど減少傾向にあるものの、1 ・2歳児を中心として依然として待機児童の解消には至っていない状況となっている。

a　待機児童解消加速化プランによる保育の受け皿の確保

b　子育て安心プランによる保育の受け皿の確保

a　保育士の資格、登録等

b　保育士の配置

c　保育士確保プランの概要

d　保育士等の確保

e　保育士等の処遇改善

内閣府は、仕事と子育ての両立に資する子ども・子育て支援の提供体制の充実を図るために、28年度から仕事・子育て両立支援事業を実施している。同事業は、事業所内保育施設の設置・運営等に要する経費に対する補助を行う企業主導型保育事業と、ベビーシッター派遣サービス等に要する経費に対する補助を行う企業主導型ベビーシッター利用者支援事業から構成されている。このうち企業主導型保育事業の概要等は次のとおりとなっている。

a　企業主導型保育事業費補助金等の概要

b　企業主導型保育事業に係る助成

放課後児童健全育成事業は、放課後児童クラブの運営等に関する事業であり、「「放課後児童健全育成事業」の実施について」（平成27年雇児発0521第8号）によれば、児童福祉法第6条の3第2項の規定及び「放課後児童健全育成事業の設備及び運営に関する基準」（平成26年厚生労働省令第63号。以下「児童クラブ設備運営基準」という。）に基づき、保護者が労働等により昼間家庭にいない、小学校に就学している児童に対して、授業の終了後等に小学校の余裕教室、児童館等を利用して適切な遊び及び生活の場を与えて、家庭、地域等との連携の下、発達段階に応じた主体的な遊びや生活が可能となるよう、当該児童の自主性、社会性及び創造性の向上、基本的な生活習慣の確立等を図り、その健全な育成を図るものとされている。

また、文部科学省及び厚生労働省は、共働き家庭等において、子どもの小学校入学後に仕事を辞めざるを得ない状況となる、いわゆる「小1の壁」を打破するとともに、次代を担う人材を育成するために、全ての就学児童が放課後等を安全・安心に過ごし、多様な体験・活動を行うことができるよう、26年7月に「放課後子ども総合プラン」（以下「放課後プラン」という。）を策定し、公表している。放課後プランでは、31年度（令和元年度）末までに放課後児童クラブ約30万人分を新たに整備（合計で約122万人分）することを目標としていたが、その後、政府は、29年12月に閣議決定された「新しい経済政策パッケージ」において、上記の目標を前倒しして、30年度末までに整備することとした。

地域子育て支援拠点事業は、「地域子育て支援拠点事業の実施について」（平成26年雇児発0529第18号。以下「拠点要綱」という。）によれば、乳幼児及びその保護者が相互の交流を行う場所（以下「支援拠点」という。）を開設して、子育てについての相談、情報の提供、助言その他の援助を行う事業であり、少子化や核家族化の進行、地域社会の変化等、子どもや子育てをめぐる環境が大きく変化する中で、家庭や地域における子育て機能の低下や子育て中の親の孤独感や不安感の増大等に対応するため、支援拠点の設置を推進することにより、地域の子育て支援機能の充実を図り、子育ての不安感等を緩和し、子どもの健やかな育ちを支援することを目的とするものであるとされている。そして、地域子育て支援拠点事業においては、基本事業として、①子育て親子の交流の場の提供と交流の促進、②子育て等に関する相談及び援助、③地域の子育て関連情報の提供、④月1回以上の子育て及び子育て支援に関する講習等を全て実施することとされている。

子どもの貧困対策については、前記のとおり、子どもの貧困対策を総合的に推進することを目的として、25年6月に貧困対策法が制定され、26年1月に施行されている。

内閣府等によれば、貧困対策法が制定された背景には、我が国における子どもの貧困率（注2）は特にひとり親世帯において高い状況であったこと、また、子どもの高等学校等進学率も生活保護世帯において低い状況であったことなどがあるとされている。

政府は、図表0-6のとおり、貧困対策法に基づき、子どもの貧困対策に関する重要事項について審議し、子どもの貧困対策の実施を推進するなどのために、内閣府に内閣総理大臣を会長とする子どもの貧困対策会議を設置している。また、内閣府特命担当大臣の下に子どもの貧困対策に関する検討会を設置し、同検討会での議論等を踏まえて、貧困対策法に基づき、26年8月に貧困対策大綱を閣議決定した。そして、貧困対策大綱において、貧困は子どもたちの生活や成長に様々な影響を及ぼすが、その責任は子どもたちにはなく、子どもの将来がその生まれ育った環境によって左右されることのないよう、また、貧困が世代を超えて連鎖することのないよう、必要な環境整備と教育の機会均等を図る子どもの貧困対策は極めて重要であるとしている。

貧困対策法によれば、子どもの貧困対策は、国及び地方公共団体の関係機関相互の密接な連携の下に、関連分野における総合的な取組として行わなければならないとされている。そして、国は、支援策の円滑な実施のために、地方公共団体等と密接に連携して施策等に関する情報共有等を行っていくこととしている。また、貧困に至った要因は経済的な要因のみならず、子どもが育った家庭環境や社会的要因等が影響しているとされており、貧困対策大綱では、子どもの貧困対策に関する基本的な方針として、①我が国の将来を支える積極的な人材育成策として貧困対策に取り組むこと、②子どもに視点を置いて切れ目のない施策の実施等に配慮すること、③子どもの貧困の実態を適切に把握した上で施策を推進すること、④子どもの貧困に関する指標（以下「大綱指標」という。）を設定してその改善等に向けて取り組むことなどが掲げられている。

そして、都道府県は、貧困対策法に基づき、貧困対策大綱を勘案して、子どもの貧困対策についての計画（以下「貧困対策計画」という。）を定めるよう努めることとなっている。

貧困対策大綱では、基本的な方針のほか、大綱指標及び指標の改善に向けた当面の重点施策を掲げて、子どもの貧困対策を総合的に推進していくこととしている。そして、大綱指標については、関係施策の実施状況やその効果等の検証・評価を行うとともに、必要に応じて子どもの貧困対策の見直しなどを行うため、「子供の貧困率」「生活保護世帯に属する子供の高等学校等進学率」等の25の大綱指標（以下「25指標」という。）が定められている（別図表2参照）。そして、厚生労働省は、国民生活基礎調査において3年ごとに実施している大規模調査の概況の公表時に子どもの貧困率等を公表している。

内閣府によると、大綱指標は、国全体の子どもの貧困の状況を把握するために定められた指標であり、子どもの貧困対策に関する検討会や貧困対策法制定時における子どもの貧困率等の数値目標に関する議論を経て、数値目標としては設定しないことになったものであるとしている。また、大綱指標は国全体の状況を把握するための指標として設定しているため、同府は、大綱指標について、そのまま地方公共団体の指標として設定するように求めるのではなく、地域における実情等を踏まえ、実態に即した子どもの貧困対策を実施していく上での参考とするよう求めている。なお、25指標の中には、例えば、「ひとり親家庭の子供の就園率（保育所・幼稚園）」のように、単一の指標のみでは子どもの貧困の状態が改善されているかなどを評価することが困難であるもの、「生活保護世帯に属する子供の高等学校等進学率」と「生活保護世帯に属する子供の就職率（中学校卒業後）」のように、一方の率の上昇がもう一方の率の低下につながるものなども含まれている。

そして、令和元年6月には、「子どもの貧困対策の推進に関する法律の一部を改正する法律」（令和元年法律第41号）が制定され、同年9月に施行されている（以下、同法による貧困対策法の改正を「貧困対策法改正」という。）。

貧困対策法改正の主な内容は、①子どもの貧困対策は、子どもの貧困の背景に様々な社会的な要因があることを踏まえて推進されなければならないなどとされたこと、②貧困対策大綱に定める大綱指標として、「一人親世帯の貧困率」及び「生活保護世帯に属する子どもの大学等進学率」が新たに示されたこと、③貧困対策大綱において、子どもの貧困対策に関する施策についての検証、評価等に関する事項を定めることとされたこと、④市町村は、貧困対策大綱等を勘案して、貧困対策計画を策定するよう努めるものとされたことなどとなっている。

貧困対策大綱については、社会経済情勢の変化、子どもの貧困に関する状況の変化、施策の実施状況や対策の効果等を踏まえて、おおむね5年を目途に見直しを検討することとなっている。

そして、貧困対策大綱に掲げられている施策の実施状況や対策の効果等の検証・評価を行い、子どもの貧困対策についての検討を行うための仕組みとして、「子供の貧困対策に関する有識者会議」の設置が平成27年8月に決定された。同会議の第1回会合（28年7月開催）においては、子どもの貧困の実態あるいは支援の状況、子どもの貧困対策の効果等、国内外の調査を幅広く収集し分析を行うとの方向性が示された。これらの議論を踏まえて、内閣府によって28年度に「子供の貧困に関する新たな指標の開発に向けた調査研究」が実施されるなどしており、指標について一層体系化すべく検証を行い、改めて現行の大綱指標を整理した上で、関係施策の実施状況やその効果等の検証・評価を行う上で必要となる指標の例等について検討が行われた。また、同会議の第3回会合（29年3月開催）においては、大綱指標の見直しに当たっての方向性について議論等が行われた。

そして、内閣府は、貧困対策法改正、上記の会議における議論等を踏まえて、貧困対策大綱の見直しを令和元年度中に行い、前記の「一人親世帯の貧困率」等を含む新たな大綱指標を定める予定であるとしている。

持続可能な開発目標（Sustainable Development Goals。以下「SDGs」という。）は、平成27年9月の国連サミットで採択された「持続可能な開発のための2030アジェンダ」に記載された2030年（令和12年）までの開発目標であり、格差の問題、持続可能な消費や生産、気候変動対策等、先進国が自らの国内で取り組まなければならない課題を含む全ての国に適用される普遍的な目標である。SDGsは、持続可能な世界を実現するために相互に密接に関連した17の目標と169のターゲット等から構成されており、17の目標のうち「貧困をなくそう」は、「あらゆる場所で、あらゆる形態の貧困に終止符を打つ」ことを目標として、2030年（令和12年）までに、各国定義によるあらゆる次元の貧困状態にある、全ての年齢の男性、女性及び子どもの割合を半減させることをターゲットに設定して取り組むこととなっている。

政府は、28年5月に持続可能な開発目標（SDGs）推進本部を立ち上げ、同年12月に「持続可能な開発目標（SDGs）実施指針」(以下「SDGs実施指針」という。)を決定している。SDGs実施指針では、SDGsの17の目標に対して八つの優先分野の下で具体的な施策を実施しており、子どもの貧困対策は上記優先分野の一つである「あらゆる人々の活躍の推進」の中に位置付けられている。そして、政府は、SDGs実施指針においても、貧困対策大綱に基づき、総合的に子どもの貧困対策を推進することとしている。

図表0-1及び図表0-6のとおり、3府省が所管する子どもの貧困対策に係る主な施策は、教育の支援、生活の支援、保護者に対する就労の支援、経済的支援等に分類されている。これらの主な施策の概要は次のaからeまでのとおりである。

a　教育の支援

b　生活の支援

c　保護者に対する就労の支援

d　経済的支援

e　地域における施策推進への支援

なお、沖縄県では、同県の子どもを取り巻く厳しい状況を踏まえて、28年度から令和3年度までを集中対策期間として、子どもの貧困対策に特化した沖縄子供の貧困緊急対策事業（以下「緊急対策事業」という。）が実施されており、緊急対策事業において、上記のaからcまでに関連する施策が行われている。

政府は、貧困対策大綱において、子どもの貧困対策が国を挙げて推進されるよう、国、地方公共団体、民間の企業・団体等によるネットワークを構築して、各種支援情報等の収集・提供、民間資金を活用した支援等、官公民の連携・協働プロジェクトを推進していくこととしている。

また、子どもの貧困対策の取組は、国や地方公共団体だけではなく民間企業や特定非営利活動法人（以下「NPO」という。）等によっても実施されている。ひとり親家庭や生活困窮世帯の子どもが抱える特有の課題に対応し、生活困窮世帯の子どもなどに対して、自宅や学校以外で学習支援や食事の提供を行う「居場所づくり」が重要となっており、その主な取組としては、支援を必要とする子どもなどに無料又は安価で夕食等を提供する「子ども食堂」等があり、NPO等が実施主体となっている。

(ア)　待機児童解消、子どもの貧困対策等の子ども・子育て支援施策に係る予算の執行状況はどのようになっているか。各施策に係る需要の見込みを適切に把握していないことなどにより、多額の不用額が生じているなどの事態はないか。

(イ)　3府省等が実施している保育施設等整備施策、保育士等確保施策、企業主導型保育事業、放課後児童健全育成事業、子どもの貧困対策に係る各施策等の子ども・子育て支援施策は適切かつ効率的に実施されているか。

(ウ)　各都道府県及び市町村における貧困対策計画の策定及び指標の設定の状況はどのようになっているか。また、貧困対策計画に基づき子どもの貧困対策に係る各施策を実施するに当たり、支援を必要とする者（以下「支援対象者」という。）の把握等が的確に行われているか。

(エ)　子ども・子育て支援施策の実施に当たり、3府省間の連携状況や、各施策の調整状況等はどのようになっているか。

(ア)　保育施設等整備施策、保育士等確保施策、企業主導型保育事業等の待機児童解消施策は、各施策に係る需要や実績等を的確に把握した上で適時適切に実施され、利用定員の拡大等が図られるなどして、待機児童解消等に十分な効果を上げているか。

(イ)　放課後児童健全育成事業について、放課後児童クラブの利用に関する需要等を踏まえて、放課後児童クラブの整備、運営等が適切に行われているか。また、地域子育て支援拠点事業について、子育て親子の交流の促進等を図るための取組等が推進されているか。

(ウ)　子どもの貧困対策に係る施策について、生活困窮世帯等の子どもに対する学習支援、母子家庭の母等に対する就労支援等が効果的に実施され、その効果の把握等が十分に行われているか。